CC BY
144
001: 10.24411/2072-4098-2020-10604 Земельный баланс и Единый государственный реестр недвижимости: особенности учета земель
Н.Н. Пахомова заместитель Министра имущественных и земельных отношений Республики Саха (Якутия), аспирант Финансово-экономического института Северо-Восточного федерального университета им. М.К. Аммосова (г. Якутск)
Нюргустана Николаевна Пахомова, Pakhomovann@mail.ru
В постсоветской России одним из основных итогов проведенной в период 1990-2002 годы земельной реформы стало принятие новых законов 1, существенно изменивших содержание земельных отношений, особенности гражданского оборота земельных участков и их учета.
Земельный кодекс РСФСР, принятый в 1991 году (далее - ЗК 1991) признал право собственности на земельные участки за государством в лице РСФСР и республик, входящих в ее состав, гражданами и их объединениями для целей ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, индивидуального жилищного строительства и личного подсобного хозяйства в городах, поселках и сельских населенных пунктах, садоводства, огородничества, животноводства и иных целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства 2. При этом в нем не приводилось определение земельного участка, а государственный земельный кадастр был представлен как система необходимых сведений и документов о правовом режиме земель, их распределении по собственникам, землевладельцам, землепользователям и арендаторам,
категориям земель, о качественной характеристике и народно-хозяйственной ценности земель. ЗК 1991 был также определен уполномоченный орган государственной власти (Государственный комитет РСФСР по земельной реформе), который должен был вести государственный земельный кадастр на местах по единой системе в порядке, установленном Советом Министров РСФСР.
В связи с признанием Конституцией Российской Федерации частной собственности на землю Гражданский кодекс Российской Федерации (далее - ГК РФ) отнес земельный участок к объектам недвижимости. Это, в свою очередь, повлекло за собой необходимость идентификации земельного участка в качестве индивидуально-определенной вещи, учета земельных участков и сделок с ним.
С принятием Федерального закона от 2 января 2000 года № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» впервые на законодательном уровне было закреплено понятие «земельный участок», под которым для целей указанного закона предлагалось понимать часть поверхности земли (в том
Земельные кодексы Российской Федерации от 1991 года и от 2001 года, Гражданский кодекс Российской Федерации, федеральные законы от 02.01.2000 № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» (утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 13.05.2008 № 66-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости») и от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».
См. статьи 3, 7, 110 и 111 Земельного кодекса РСФСР от 1991 года (утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»).
числе поверхностный почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами 3.
С вступлением в силу Земельного кодекса Российской Федерации в 2001 году (далее - ЗК РФ) в российском законодательстве в качестве объектов земельных отношений выделяются не только земельные участки и их части, но и земля как природный объект и природный ресурс (ст. 6).
Для понимания различия между объектами земельных отношений, организации работы по учету земель в части соотнесения данных кадастра недвижимости и официальной статистической информации, правильности их использования для принятия управленческих решений, организации использования земель, прогнозирования доходов от использования земель и земельных участков важно проанализировать существующие законодательные подходы к определению понятий «земля» и «земельный участок».
Согласно статье 6 ЗК РФ земельный участок является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи.
Определение недвижимой вещи дано в ГК РФ. К недвижимым вещам ГК РФ относит земельные участки, участки недр, и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства (п. 1 ст. 131). В связи с этим логично, что
в Единый государственный реестр недвижимости (далее - ЕГРН) вносятся сведения о земельном участке, так как он является сводом достоверных систематизированных сведений об учтенном недвижимом имуществе, о зарегистрированных правах на такое недвижимое имущество, об основаниях их возникновения, о правообладателях, а также иные сведения в соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (п. 2 ст. 1). То есть в ЕГРН из объектов земельных отношений учитываются только земельные участки и их части, при этом в нем отсутствуют сведения о земле как о природном ресурсе и природном объекте, а также сведения о земельном фонде как совокупности земель и земельных участков.
Что касается термина «земля», то в ГК РФ в определении недвижимой вещи он используется не в понимании объекта гражданских прав, а в значении природного ресурса.
В статье 1 ЗК РФ земля рассматривается как основа жизни и деятельности человека, а регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю. Кроме того, в статье 11.2 ЗК РФ земля признается в качестве природного ресурса, из которого образуются земельные участки, из чего следует, что как природный ресурс земля может использоваться не только в лесном и сельском хозяйстве,
См. статью 1 закона (утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 13.05.2008 № 66-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости»).
но и как ресурс для формирования объекта недвижимости - земельного участка. Однако это свойство земли не отражено в статье 1 ЗК РФ.
Как отмечает Е.А. Галиновская, вопрос о правовой форме объекта земельных отношений и его соотношении с сущностью земли как объекта природы и ресурса остается нерешенным [7].
Конституция Российской Федерации (ст. 9) и ГК РФ (п. 3 ст. 129) признают землю в качестве природного ресурса, который наравне с другими природными ресурсами используется и охраняется как основа жизни и деятельности народов, может находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности и может отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Между тем, как уже было отмечено, ЗК РФ при регулировании отношений по использованию и охране земли исходит из представления о земле как о природном объекте и природном ресурсе, пространственной основе для осуществления хозяйственной и иной деятельности и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте прав на землю (ст. 1).
Таким образом, земля признается ЗК РФ и природным объектом, и природным ресурсом.
Следует отметить, что в юридической науке нет единства мнений о правовом содержании термина «земля». Так, ученые считают, что этот термин является полисемантичным (см. [8]), что природные свойства земли в различных отраслях права учитываются по-разному, при этом именно они (свойства) определяют ценность земли как объекта права (см. [7, 9]), что совокупность всех этих свойств характеризует ее как «ресурс ресурсов» (см. [10]).
Т.В. Волкова предлагает при определении объекта земельных отношений использовать термин «земельные ресурсы» [8]. Е.А. Галиновская отмечает, что в земель-
ном законодательстве отношения выстраиваются по поводу особого материального объекта, который может облекаться правом в разные правовые формы [7]. Здесь стоит напомнить, что ЗК РФ рассматривает землю еще и как ресурс для образования земельного участка, то есть природный ресурс, следовательно, исходя из этого земельный участок - это природный объект, возникший из него.
С.П. Цыденов, рассматривая определение земельного участка, считает, что земля и земельный участок не могут иметь каких-либо разных признаков, так как земельный участок является частью земли и ошибочно включать в его определение признаки земли [11].
Между тем в Повестке дня на XXI век, принятой 3-14 июня 1992 года Конференцией ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро (далее - Повестка дня на XXI век), «земля» определяется двойственно: во-первых, как физический объект, имеющий свою топографию и территориально-пространственные характеристики, во-вторых, при более широком комплексном подходе в понятие земли включаются и природные ресурсы - почвы, полезные ископаемые, вода и биота земли [12, глава 10 раздела II].
Двуединый характер земли как природного ресурса отмечается и С.А. Боголюбовым [13]. По его мнению, он обусловлен, с одной стороны, принадлежностью к общему достоянию, природе, а с другой - возможностью персонифицированных и внесенных в государственный реестр участков природы находиться в гражданском обороте.
В Повестке дня на XXI век земля определяется как физический (природный) объект и совокупность других природных ресурсов.
Учитывая изложенное, справедливо полагать, что определение земли как физического объекта, данное в международном праве, нашло отражение в российском законодательстве, рассматривающем землю как природный объект. Также это определе-
ние в некоторой степени созвучно определению «земля», данному в ГОСТ 26640-85, но полностью ему неравнозначно. Так, указанный ГОСТ определяет землю как важнейшую часть окружающей среды, средство производства в сельском и лесном хозяйстве и включает в понятие земли климат. В Повестке дня на XXI век в понятие «земля» включается еще и биота (в ГОСТ 26640-85 указана только растительность). Повестка дня на XXI век определяет также, что все перечисленные в определении «земля» природные ресурсы составляют экосистемы, выполняющие ряд функций, необходимых для сохранения целостности систем поддержания жизни и продуктивных возможностей окружающей среды. В ГОСТ 26640-85 совокупность всех природных факторов не рассматривается, но при этом, как уже отмечалось, включен климат, который является одним из факторов, формирующих экосистемы.
Учитывая двуединый характер земли, представляется необходимым в ЗК РФ в определении земли как объекта земельных отношений отразить все ее территориально-пространственные и природные характеристики, определяющие значение земли не только как пространственно-операционного базиса, но и в целом как экосистемы, исконной среды обитания коренных малочисленных народов, ресурса для формирования объектов недвижимости.
Необходимость расширения законодательного подхода к определению термина «земля» в российском законодательстве обусловлена не только тем, что большинство территорий в России не учтены в ЕГРН в качестве земельных участков и сведения о них крайне малы, но и необходимостью консолидации всей информации о земле в едином информационном ресурсе, доступном для каждого.
Сведения о земле не только важны с точки зрения принятия управленческих решений, которые могут иметь глобальные последствия для экономики страны в целом и
регионов в частности, но и интересны широкому кругу пользователей природных ресурсов в части информации о действующих запретах и разрешениях на территории, о доступных видах биологических ресурсов, о состоянии почв, о качественных характеристиках земель и т. д. Собственник зачастую не понимает, почему, оформив свои права на земельный участок, он не становится хозяином всех природных ресурсов на этой территории, считая, что он вправе использовать все, что находится на земле и под землей. Реализация в законодательстве комплексного подхода к определению понятия «земля» не только помогла бы более четко идентифицировать эту правовую категорию, но и облегчила бы процесс формирования информации о земле в едином информационном ресурсе.
Изменение законодательного подхода к определению содержания понятия «земля» целесообразно и с точки зрения повышения эффективности организации и проведения мониторинга состояния и использования земель. В настоящее время такой мониторинг проводится в отношении земельных участков, имеющих правообладателей. Земли, не не имеющие таковых, остались вне поля зрения мониторинговых служб.
Сегодня полномочия по осуществлению мониторинга земель возложены сразу на два федеральных органа государственной власти - Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и кратографии (далее - Росреестр) и Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (далее - Минсельхоз России). Минсельхоз России проводит мониторинг земель сельскохозяйсивенного назначения, а Росреестр - всех остальных.
В рамках мониторинга состояния земель осуществляются наблюдение за изменением количественных и качественных характеристик земель, оценка и прогнозирование этих изменений, выработка предложений о предотвращении негативного воздействия на земли, об устранении последствий тако-
го воздействия. Результаты государственного мониторинга земель в соответствии со статьей 67 ЗК РФ должны систематизироваться и храниться в государственном фонде данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды). При этом не определен итоговый документ государственного мониторинга земель.
В настоящее время в силу сложившейся практики сведения о земельном фонде территории формируются в его земельный баланс. Однако понятие земельного баланса территорий в нормативных правовых актах не установлено, так же как не определены перечни форм, составляющих земельный баланс территорий, документов первичного статистического учета земельных ресурсов и административных сведений, которые должны предоставляться респондентами для отображения в официальной статистической информации о текущих изменениях. При этом считается, что совокупность заполненных форм отчета о наличии земель и распределении их по формам собственности, категориям, угодьям и пользователям представляет собой земельный баланс территории (далее - Отчет).
В соответствии с Федеральным законом от 29 ноября 2007 года № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации» (далее - Закон № 282-ФЗ) Росреестр является субъектом официального статистического учета и осуществляет формирование официальной статистической информации, указанной в пунктах 9.6-9.13 Федерального плана статистических работ, и составляет Отчет. При этом Минсельхоз России не является субъектом официального статистического учета в части информации о наличии земель и распределении их по формам собственности, категориям, угодьям и пользователям.
Таким образом, хотя мониторинг и осуществляется двумя разными ведомствами, официальную статистическую информацию формирует Росреестр. В связи с этим
не совсем понятно, в каком порядке и какому органу респонденты обязаны направлять сведения о землях сельскохозяйственного назначения и как такие сведения формируются Росреестром в документах статистических наблюдений.
До 2014 года в ежегодных приказах Рос-реестра [16-19] содержались методические рекомендации, в соответствии с которыми Отчеты составлялись отдельно для каждого административно-территориального образования (согласно действующему ОКАТО) организацией, осуществляющей учет текущих изменений сведений о наличии земель в границах территорий и распределении их по формам собственности, категориям, угодьям и пользователям. Таким образом, до 2014 года в России учет земельного фонда осуществлялся Росреестром по территориям административно-территориальных объектов. Также в методических рекомендациях указывалось, что до принятия Росреестром решения о новом порядке формирования и признания официальной площади земельного фонда в границах субъектов Российской Федерации Отчет составляется в границах, описанных в соответствии с ранее установленным порядком и общей площадью земельного фонда, утвержденной в рамках указанного порядка. При этом в Отчете не рекомендовалось обобщать сведения о землях в границах муниципальных образований, созданных согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», прежде чем:
• границы вновь образованных территориальных образований будут описаны и утверждены в установленном порядке;
• сведения о границах и землях новых территориальных образований в установленном порядке учтены в государственном кадастре недвижимости;
• разработаны и введены в действие система документов и новый порядок учета земель в границах территори-
альных образований, позволяющие изменять итоговую балансовую составляющую - площадь земельного фонда.
Между тем в положениях о государственном мониторинге земель, принятых Министерством экономического развития Российской Федерации [21] и Минсельхо-зом России [22], в качестве объекта государственного мониторинга земель определяются земли субъекта Российской Федерации в целом (независимо от форм собственности и форм осуществляемого на них хозяйствования), административного муниципального образования (муниципальный район, городское поселение, городской округ, иные муниципальные образования), постоянно действующего полигона, эталонного стационарного участка, а также земельный участок или группа земельных участков. При этом при проведении мониторинга использования земель земельные участки изучаются в соответствии с установленными для них категориями и видами разрешенного использования.
В настоящее время, как позволяют судить открытые источники, Росреестром не разработаны и не введены в действие система документов и новый порядок учета земель в границах территориальных образований. Таким образом, учет земель ведется Росреестром также по территориям административно-территориальных единиц в разрезе категорий и видов угодий, хотя, судя по положениям о государственном мониторинге земель, учет их количественных и качественных характеристик должен вестись в разрезе муниципальных образований по категориям и видам разрешенного использования. Несопоставимость учетных территорий (по ОКАТО и ОКТМО), а также учитываемых характеристик при наблюдении за использованием земель (вид угодий и вид разрешенного использования) вряд ли способствует сбору актуальных и достоверных сведений о земельных ресурсах страны.
Кроме того, с признанием утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации от 25 августа 1992 года № 622 «О совершенствовании ведения государственного земельного кадастра в Российской Федерации» органы по управлению земельными ресурсами субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления практически исключены из сферы деятельности по сбору и уточнению земельно-учетных данных на подведомственной им территории и предоставляют информацию Росреестру на основании соглашений или по единовременным запросам.
Таким образом, за годы земельной реформы в России практически утрачены традиции составления земельного баланса территорий, а введение государственного земельного кадастра и его дальнейшая трансформация в ЕГРН внесли некоторую неразбериху при сборе и обработке сведений о количественных и качественных характеристиках земель. В результате органы местного самоуправления практически отстранены от сбора и обработки информации о собственной территории, хотя непосредственно они чаще всего распоряжаются земельными участками на местах, а также являются респондентами статистического наблюдения, которые осуществляют сбор первичных статистических данных (п. 2 и 5 ст. 6 Закона № 282-ФЗ). При этом в настоящее время способ сбора первичных статистических данных определяется Росреестром (п. 5 ст. 6 Закона № 282-ФЗ).
С учетом отмеченного представляется целесообразным определить органы местного самоуправления поселений в качестве органов, предоставляющих первичные статистические данные в органы местного самоуправления муниципального района, которые, в свою очередь, должны осуществлять свод и утверждение первичной статистической информации района и представлять ее в Росреестр. При такой организации сбора сведений о земельном фонде Росре-естр обладал бы актуальными администра-
тивными данными о текущих изменениях количественных и качественных характеристик земельного фонда с помощью инструментария статистического наблюдения, а органы местного самоуправления использовали бы официальную информацию Рос-реестра для проведения муниципального земельного контроля.
Кроме того, существуют проблемы с формами статистического наблюдения. Так, в форме статистического наблюдения Ф-22.2 учитываются исключительно сведения о площадях по видам угодий. При этом сведения о подвидах угодий в статистическом отчете не отображаются, что также не отвечает требованию достоверности статистических сведений. Например, на основании выписок из ЕГРН невозможно определить виды угодий земельного участка, что усложняет проведение мероприятий в рамках муниципального земельного контроля на землях сельскохозяйственного назначения и не соответствует целям государственного мониторинга земель и государственного земельного надзора.
Таким образом, из-за некорректности или усеченности форм официальной статистической информации из ЕГРН исключены сведения о качественных характеристиках земельных участков, имеющих принципиальное значение для земель сельскохозяйственного назначения, особо охраняемых природных территорий, лесного фонда и других категорий земель. При этом следует учесть и разницу учетных территорий: земельный баланс (Отчет) составляется на территории административно-территориальных объектов (ОКАТО), а ЕГРН содержит сведения о границах территорий муниципальных образований (ОКТМО). Однако ввиду того, что границы муниципальных образований не всегда совпадают с границами соответствующих объектов административно-территориального устройства, основной показатель земельного фонда -площадь - будет отличаться в Отчете и в ЕГРН. Например, территории городских округов «Жатай» и «Город Якутск» ([23])
в совокупности составляют территорию одной административно-территориальной единицы - город республиканского значения Якутск ([24, п. 2 ст. 45]), на территорию которого составляется Отчет. В последние годы Отчет на территорию городского округа «Жатай» все же стал предоставляться, при этом отдельно составляется земельный баланс на город Якутск как город республиканского значения.
Таким образом, непоследовательность в определении учетной территории вызывает вопросы не только у специалистов. Так, если учет ведется по территориям административно-территориальных единиц (ОКАТО), то это не требует внесения изменений в площади территорий в Отчете, но при этом площадь не всегда будет соответствовать сведениям ЕГРН, поскольку в соответствии с Федеральным законом от 24 августа 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» в ЕГРН вносятся сведения о границах муниципальных образований. Если же определить единицей учета территории муниципальных образований (ОКТМО), то количество учетных территорий только в одной Якутии составит 445 единиц. В связи с этим более рационально организовать учет по территориям муниципальных районов и городских округов как совокупности площадей городских и сельских поселений на их территории, в свою очередь, площади муниципальных районов и городских районов в совокупности составят площадь субъекта Российской Федерации. При этом следует учесть вероятность изменения площади земельного фонда субъекта Российской Федерации, которое повлечет изменение площади Российской Федерации в целом из-за отличия площадей муниципальных районов и городских округов и административно-территориальных объектов, корректировки площадей в связи с повышением точности вычисления площадей современными измерительными средствами.
С учетом отмеченного следует обратить внимание на отсутствие нормативного регу-
лирования порядка составления основного документа по учету земельного фонда территорий - земельного баланса - в части сбора первичной статистической информации. Правовая неопределенность в этой сфере земельных отношений является одним из факторов неактуальности официальной статистической информации о земельном фонде территорий. Так, невозможно изменить в Отчете сведения о площади района как административно-территориального объекта на площадь муниципального района ввиду отсутствия нормативного регулирования в этой области, отсутствия порядка внесения изменений в сведения земельного баланса (Отчета) территории и ранее существовавших в приказах Росреестра рекомендациях о необобщении сведений о землях в границах муниципальных образований (см., например, приказ [19]).
Не вносятся в земельный баланс (Отчет) территорий и сведения по результатам проведенных землеустроительных мероприятий в части площади муниципальных образований, субъектов Российской Федерации. Сведения о границах муниципальных образований и субъектов Российской Федерации вносятся исключительно в ЕГРН, а результаты землеустроительных работ о качественном состоянии земель никак не отображаются ни в ЕГРН, ни в земельном балансе территорий.
Вносимые в ЕГРН сведения о видах разрешенного использования также не могут заменить сведения о качественном состоянии земель. Так, сельскохозяйственные угодья могут использоваться и при ведении личного подсобного хозяйства, и при осуществлении сельскохозяйственного производства. При проведении проверок использования земельных участков на основании сведений ЕГРН невозможно доказать нецелевое использование пашни и других сельскохозяйственных угодий, так как в правоустанавливающих документах, в выписках из ЕГРН сведения о видах и подвидах угодий отсутствуют, а пользователь не заинтересован в выявлении факта ухуд-
шения качественного состояния земель. При этом сведения о видах разрешенного использования могут быть признаны полными для характеристики земельного участка в границах населенного пункта, за исключением земель в зоне сельскохозяйственного использования. Для остальной территории сведения о виде разрешенного использования являются неполными и не отображают их актуальное качественное состояние.
Как уже отмечалось, земельный баланс составляется с учетом данных ЕГРН и предыдущего земельного баланса территорий. При этом в Порядке ведения ЕГРН (см. приказ Минэкономразвития России [26]) отсутствует правило соблюдения баланса площади территорий муниципальных образований субъекта Российской Федерации, в целом Российской Федерации, а также площадей категорий земель и видов угодий при кадастровом учете земельных участков. В итоге при постановке на кадастровый учет не учитываются сведения о площади определенной категории земель на территории муниципального образования, а площадь совокупности земельных участков некоторых категорий земель, учтенных в ЕГРН, не соответствует площади этой категории земель в сведениях официальной статистической информации.
В связи с изложенным формирование грамотной и эффективной политики по учету земельного фонда, позволяющей оценить количественные и качественные характеристики земель, является одним из факторов стабильности экономики. Значение актуальной информации о земле как о природном объекте и природном ресурсе важно для принятия управленческих решений, прогнозирования развития территорий, в том числе негативных процессов в окружающей среде, доходов от использования земельных ресурсов.
Одним из ключевых моментов в регулировании сферы управления земельными ресурсами является различие в системах управления.
Так, ввиду федеральной собственности на лесные и водные ресурсы органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления не имеют всей полноты сведений о таких ресурсах на своей территории. При этом система федеральных органов государственной власти имеет строгую вертикаль до уровня субъектов Российской Федерации, которым передаются отдельные федеральные полномочия по управлению и распоряжению лесными и водными ресурсами.
Несколько по-иному устроена организация управления земельными ресурсами. Наличие в собственности публичных образований земель и земельных участков подразумевает формирование собственных органов управления собственностью у каждого публичного собственника. Между тем полномочия по распоряжению землями, находящимися в неразграниченной государственной собственности, государство передало органам местного самоуправления (ст. 3.1 Федерального закона [27]), которые также формируют свои органы управления земельными ресурсами, но уже не только собственными, но и государственными. При этом государство не согласует систему органов управления земельными ресурсами, государственная собственность на которые не разграничена, и не устанавливает порядок их учета и отчетности об их использовании.
В связи с этим для организации систематического учета текущих изменений земельного фонда, активизации муниципального земельного контроля, исполнения распределительных функций предлагается формировать органы управления земельными ресурсами на уровне муниципальных районов и городских округов.
Наличие единообразной системы органов управления земельными ресурсами также должно активизировать работу по приведению в соответствие двух федеральных реестров в рамках «лесной» амнистии (см. Федеральный закон [28]) (ЕГРН и Госу-
дарственного лесного реестра) и позволит привести в соответствие сведения о региональной и муниципальной собственности в ЕГРН и реестрах регионального и муниципального имущества.
С учетом изложенного в целях совершенствования нормативного правового регулирования учета земель в Российской Федерации, организации систематического и комплексного учета земель в целом как природного ресурса и природного объекта, а также объекта недвижимости предлагается:
1) сформулировать в ЗК РФ определение понятия «земля», учитывающего территориально-пространственные и природные характеристики земли;
2) закрепить на нормативном правовом уровне порядок составления и ведения земельного баланса территорий и систему его документов, определив единицами земельного баланса территории городских округов и муниципальных районов;
3) определить способ сбора первичных статистических данных о количественных и качественных характеристиках земель и уполномоченных на их предоставление органов государственной власти. Полагаю, что такими органами публичной власти должны стать органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов;
4) внести изменения в Федеральный закон «О государственной регистрации недвижимости» относительно обязательного отображения в сведениях ЕГРН сведений о видах угодий;
5) определить порядок внесения изменений в официальную статистическую информацию о качественных характеристиках земельного участка, площадях территорий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и административно-территориальных объектов;
6) установить требование об идентичности сведений о площади субъектов Российской Федерации, категориях земель, видах
угодий в официальной статистической информации и в ЕГРН, а также определить порядок взаимного обмена и учета таких сведений, внутреннего контроля указанных сведений;
7) закрепить порядок учета и использования сведений официальной статистической информации и ЕГРН при проведении государственного мониторинга земель.
ИНФОРМАЦИОННЫЕ ИСТОЧНИКИ
1. Земельный кодекс РСФСР : утвержден Верховным Советом РСФСР 25 апреля 1991 года № 1103-1 // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, 1991, № 22, ст. 768 (утратил силу).
2. Конституция Российской Федерации : принята 12 декабря 1993 года в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 года № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2014, № 31, ст. 4398.
3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : Федеральный закон от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 32, ст. 3301.
4. О государственном земельном кадастре : Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, № 2, ст. 149 (утратил силу).
5. Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 44, ст. 4147.
6. О государственной регистрации недвижимости : Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2015, № 29 (часть I), ст. 4344.
7. Галиновская Е. А. Особенности включения земли в правовые отношения в качестве объекта // Журнал российского права. 2012. № 8 (188). С. 105-111.
8. Волкова Т. В. «Земля», земельный участок», «земельный фонд» и «земельные ресурсы» как юридические категории, обозначающие объект земельных отношений: сравнительный анализ // Аграрное и земельное право. 2017. № 6 (150). С. 2731.
9. Жариков Ю. Г. Экологические приоритеты в природоресурсном праве // Журнал российского права. 2015. № 2 (218). С. 5-15.
10. Сафарова С. Ш. К. Земля как ресурс для различных сфер деятельности // Via scientarium - Дорога знаний. 2015 № 4. С. 142-144.
11. Цыденов С. П. Определение земельного участка как объекта гражданских правоотношений // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2013. № 1 (57). С. 54-60.
12. Повестка дня на XXI век (принята Конференцией ООН по окружающей среде и развитию. Рио-де Жанейро, 3-14 июня 1992 года). URL: https://www.un.org/ru/docu ments/decl_conv/conventions/agenda21.shtml (дата обращения: 9 ноября 2019 года).
13. Боголюбов С. А. Экологический потенциал Конституции // Журнал российского права. 2013. № 10 (202). С. 5-13.
14. ГОСТ 26640-85 (СТ СЭВ 4472-84). Государственный стандарт Союза ССР. Земли. Термины и определения : утвержден и введен в действие постановлением Госстандарта СССР от 28 октября 1985 года 3453. Доступ из информационного банка «Отраслевые технические нормы».
15. Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации : Федеральный закон от 29 ноября 2007 года № 282-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2007, № 49, ст. 6043.
16. О централизованной автоматизированной обработке форм отчетности Росре-естра в сфере государственного кадастра недвижимости в 2010 году : приказ Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 24 ноября 2009 года № 371. URL: https://www. http://
base.garant.ru/12174952/ (дата обращения: 5 декабря 2019 года).
17. Об утверждении перечня форм государственной и ведомственной статистической отчетности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, подлежащих сбору и автоматизированной обработке в 2011 году : приказ Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 28 декабря 2010 года № П/684. URL: http://base. garant.ru/products/ipo/prime/doc/2074385/ (дата обращения: 5 декабря 2019 года).
18. Об утверждении Перечня форм государственной и ведомственной статистической отчетности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, подлежащих сбору и автоматизированной обработке в 2012 году : приказ Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 28 декабря 2011 года № П/543. URL: https:// www.http://base.garant.ru/products/ipo/prime/ doc/70014960/ (дата обращения: 5 декабря 2019 года).
19. Об утверждении перечня форм государственной и ведомственной статистической отчетности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, подлежащих сбору и автоматизированной обработке в 201 3 году : приказ Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 29 декабря 2012 года № П/625. URL: https://www. http://docs.cntd.ru/document/ 902394228/ (дата обращения: 5 декабря 2019 года).
20. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 // Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, № 40, ст. 3822.
21. Об утверждении Порядка осуществления государственного мониторинга земель, за исключением земель сельскохозяйственного назначения : приказ Министерства экономического развития Россий-
ской Федерации от 26 декабря 2014 года № 852. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 10 ноября 2019 года).
22. Об утверждении Порядка осуществления государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения : приказ Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 24 декабря 2015 года № 664 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2016. № 18.
23. Об установлении границ территорий и о наделении статусом городского округа муниципальных образований Республики Саха (Якутия) : Закон Республики Саха (Якутия) от 30 ноября 2004 года 174-З № 355-III // Якутские ведомости. 1995. № 24.
24. Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия) : принята Верховным Советом Республики Саха (Якутия) 4 апреля 1992 года // Сборник законов Республики Саха (Якутия), 1992, ст. 90.
25. О государственном кадастре недвижимости : Федеральный закон от 24 августа июля 2007 года № 221-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2007, № 31, ст. 4017.
26. Об установлении порядка ведения Единого государственного реестра недвижимости, формы специальной регистрационной надписи на документе, выражающем содержание сделки, состава сведений, включаемых в специальную регистрационную надпись на документе, выражающем содержание сделки, и требований к ее заполнению, а также требований к формату специальной регистрационной надписи на документе, выражающем содержание сделки, в электронной форме, порядка изменения в Едином государственном реестре недвижимости сведений о местоположении границ земельного участка при исправлении реестровой ошибки : приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 16 декабря 2015 года № 943. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 10 ноября 2019 года).
27. О введении в действие Земельного
кодекса Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 44, ст. 4148.
28. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий
* *
в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка к определенной категории земель : Федеральный закон от 29 июля 201 7 года № 280-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2017, № 31 (Часть I), ст. 4829.
Окончание. Начало на с. 81
Ситуация: квартира сдается по доверенности, жилец исправно передает доверенному лицу установленную сумму оплаты найма; однажды на пороге появляется собственник жилплощади и требует от арендатора оплаты прошедшего периода проживания. С такими случаями сталкивались 5% нанимателей жилья в Москве. «В доверенности указано: собственник дает доверенному лицу право сдать его квартиру внаем. Но в документе не прописано, что оно имеет также право получать арендную плату. Обязательно следует тщательно изучать документы, в частности, полномочия доверенного лица. Если вы не нашли в доверенности пункта о получении арендной платы, обсудите его отдельно», - говорит Оксана Полякова.
Ситуация: в арендуемой квартире вдруг отключается электроэнергия или водоснабжение; выясняется, что арендодатель является должником, и эти меры - наказание за неуплату. Он отказывается платить из-за нехватки денег, а жилец вынужден искать другую квартиру и нести убытки либо погасить долг и остаться в этой. Делать такой выбор приходится 3% столичных арендаторов. Оксана Полякова рекомендует: «Чтобы избежать подобных сюрпризов, до подписания договора найма попросите отчет о коммунальных платежах. Если вы решились на погашение долга, оформите письменно, что эта сумма будет вычтена из арендной платы. Также на просмотре квартиры следует проверить исправность счетчиков воды и электроэнергии, а в договор найма внести последние показания. В настоящее время большая часть граждан осведомлена о преимуществах документального заверения любых договоренностей при найме квартир. По нашим данным, сегодня до 85% соглашений о долгосрочной аренде жилья в Москве подтверждаются письменным договором найма».
Информация предоставлена пресс-центром компании ИНКОМ-Недвижимость
