CC BY
214
Особенности включения земли в правовые отношения
в качестве объекта
ГАЛИНОВСКАЯ Елена Анатольевна,
ведущий научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук
Регулирование земельных отношений требует последовательности, обоснованности, учета особенностей правового воздействия. Это касается всех аспектов правового регулирования: выявления сложившегося круга отношений и их специфики, определения субъектного состава и, безусловно, материального объекта, на который направлены отношения. Вместе с тем следует признать, что поиск правовых средств и механизмов, которые обеспечили бы эффективное регулирование отношений по поводу использования земли, до сих пор продолжается. Теоретические взгляды ученых на развитие правового регулирования данной сферы не всегда совпадают. Анализ законотворчества последнего времени позволяет сделать вывод, что разработка и принятие законопроектов не укладываются в систему, а законодательный процесс не отличается достаточной согласованностью. В большинстве случаев законы, принимаемые в земельно-правовой сфере, решают хотя и насущные, но довольно узкие проблемы, касающиеся пробелов и противоречий нормативного регулирования.
Однако нельзя сказать, что сложность ситуации, сложившейся вокруг земельного правопорядка в России, вызвана только недостатками законодательства. Законодательное регулирование земельных отношений в России по содержанию и системе в целом отвечает основным
потребностям общества, принципам правового регулирования. Земельное законодательство формировалось с учетом особенностей развития в стране земельных отношений в непростых исторических условиях1. Заметим также, что и зарубежных инвесторов, прежде всего европейских, земельное законодательство России в целом устраивает2.
Как неоднократно отмечалось в литературе, основными проблемами обеспечения правовой стабильности земельных отношений являются высокая степень коррупции в этой сфере и недооценка необходимости соблюдения закона практически всеми участниками процесса. Кроме того, частые и многочисленные поправки федерального законодательства, далеко не всегда обоснованное дробление правового регулирования отрицательно сказываются на авторитете закона. Причем оперативно реагировать на изменения федеральной законодательной базы не успевают как землепользователи, так и законодательные органы субъектов РФ, которые согласно ст. 72 и 76 Конституции РФ обязаны вносить соответствующие поправки в собственное законодательство3.
1 См.: Концепции развития законодательства Российской Федерации / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. М., 2010.
2 См.: Материалы круглого стола, проведенного Комитетом по собственности Государственной Думы РФ 10 октября 2011 г., тезисы выступлений: Э. Маркрафт, эксперт проектов Министерства финансов Германии; Ф. Шнейдер, руководитель рабочей группы по недвижимости Российско-германской внешнеторговой палаты.
3 См.: Толмачева Н. Н. О некоторых проблемах обеспечения эффективности законо-
В этих условиях первоочередным шагом является укрепление земельного правопорядка, изучение и совершенствование практики реализации земельного законодательства. Причем требуются активные действия со стороны не только публичной власти, но и граждан.
В то же время продолжаются попытки кардинального изменения институтов земельного законодательства. В частности, на рассмотрение Государственной Думы РФ направлены проекты федеральных законов № 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (подразумевающего в том числе изменение вещных прав на землю); № 50654-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона “О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую”»; № 432575-4 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», предусматривающего изменение порядка предоставления земельных участков из публичной собственности. В каждом из названных законопроектов не только предлагаются разные варианты регулирования смежных отношений, но и учитываются разные концептуальные подходы.
Для переходного периода, который имеет место сегодня, сущест-
дательного регулирования экономических преобразований // Журнал российского права. 2006. № 10; Материалы круглого стола, проведенного Комитетом по собственности Государственной Думы РФ 10 октября 2011 г., тезисы выступлений: О. Е. Бочаров, председатель Комиссии по государственной собственности и землепользованию Московской городской Думы.
вование разных взглядов на дальнейшую судьбу регулирования земельных отношений не является чем-то исключительным. Однако влияние процессов становления государственной земельной политики и правовой теории на реальные земельные отношения очевидно.
Учитывая ограниченные рамки статьи, мы не можем рассмотреть все аспекты регулирования использования земли, поэтому обратимся к одному из самых существенных — пониманию в праве объекта земельных отношений. Это представляется особенно актуальным, так как земельный участок как объект прав включен практически во все земельные отношения, связанные с возникновением и реализацией вещных прав на землю и охраной земель4.
4 О земельно-правовых и, по сути, комплексных аспектах регулирования использования земельного участка см.: Земельное право: учебник / под ред. С. А. Боголюбова. М., 2011; Иконицкая И. А. Право собственности на землю в России и ЕС. Правовые проблемы. М., 2009; Волков Г. А. Принципы земельного права. М., 2005; Крассов О. И. Земельное право: учебник. М., 2010. Внимание к земельному участку как недвижимости обращено в ряде работ специалистов гражданского права (см.: Гражданское право: учебник: в 4 т. / под ред. Е. А. Суханова. М., 2004; Степанов С. А. Недвижимое имущество в гражданском праве. М., 2004; Чубаров В. В. Проблемы правового регулирования недвижимости. М., 2006; Гришаев С. П. Правовой режим недвижимого имущества. М., 2007; Копылов А. В. Вещные права на землю. М., 2007; и др.). Об экологических и природоресурсных аспектах регулирования использования земельных участков см.: Васильева М. И. Публичные интересы в экологическом праве. М., 2003; Экологическое право: учебник / под ред. С. А. Боголюбова. М., 2011; Шуплецова Ю. И. Вещные права на природные ресурсы: публичные и частные интересы. М., 2007. См. также: Козырь М. И. Аграрное право России: состояние, проблемы и тенденции развития. М., 2008; Аграрное право: учебник / под ред. С. А. Боголюбова. М., 2007.
Кроме того, вопрос о правовой форме объекта земельных отношений и его соотношении с сущностью земли как объекта природы и ресурса остается нерешенным.
Названным выше проектом федерального закона№ 47538-6 предусматривается введение в ГК РФ гл. 192 «Право собственности на земельные участки и иные природные объекты». Однако предметом регулирования гражданского законодательства являются прежде всего имущественные отношения (ст. 2 ГК РФ), поэтому подобное название главы по меньшей мере некорректно. К тому же в Российской Федерации действует система отраслей законодательства, регулирующих отношения, складывающиеся по поводу природных объектов и ресурсов: экологическое, земельное, лесное, водное право. При этом данные отрасли права принципиально исходят из понимания объекта отношений (природного объекта, ресурса) как сложного и не подпадающего в полной мере под определение имущества.
Так, земельное законодательство обращается прежде всего к свойству земли — быть основным ресурсом хозяйственной деятельности. На это направлены ключевые положения о делении земель на категории и зонировании земель. Это подтверждается и большим количеством специальных норм, закрепленных федеральными законами и направленных на урегулирование использования и оборота земли в различных целях хозяйственной деятельности (сельское хозяйство, транспорт, производство, строительство, энергетика и т. д.). Поэтому неверным является предложение законопроекта об отмене п. 3 ст. 129 ГК РФ, согласно которому земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. При отмене п. 3 ст. 129 ГК РФ невозможно будет учесть все особенно-
сти перехода природных ресурсов и земли от одного лица к другому. Эти особенности учитываются природоресурсным и земельным законодательством.
Вместе с тем приходится признать, что земельный участок, территория, зона и иные правовые формы, обеспечивающие включение земли в правовые отношения, соотнесены в законодательстве между собой не в полной мере. Не всегда прослеживается связь между правовыми актами в части установления правового режима разных объектов. В одном случае законодатель имеет в виду земли или земельные участки (Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»), в другом — земельные участки и территории (Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»), в третьем — территории, зоны и земельные участки (ГсК РФ, Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»).
Основными объектами земельных отношений в соответствии со ст. 6 ЗК РФ являются земля как природный объект и природный ресурс, земельные участки, части земельных участков. Земельный участок, признанный и ГК РФ, и ЗК РФ объектом недвижимости и объектом имущественных прав, оказывается не единственным в перечне. Правовые характеристики каждого конкретного земельного участка во многом зависят от местоположения, вхождения или пересечения его с охранными и иными зонами, особо охраняемыми природными территориями и др.
Сложившаяся законодательная практика создает иллюзию юридической независимости перечисленных объектов как от единого общего объекта — земли, так и друг от друга. На практике несогласованность нормативных актов разных отраслей законодательства (градостроительного, гражданского, земельного
и др.) приводит к проблеме определения правового режима всех объектов. К примеру, правовой режим конкретных земельных участков или их частей объективно «слагается» из перечня норм, закрепленных нормативными актами разных отраслей. Так, требования к использованию организацией сельхозугодий различаются в зависимости от того, где расположен участок — в границах особо охраняемой природной территории или за ее пределами, накладывается на земли охранная зона иного объекта или нет. При этом детализация норм, определяющих правовой режим земель или земельных участков, представляет собой устойчивую тенденцию5.
В этих условиях значение разработки основных начал государственной земельной политики и определение общих подходов к использованию земли только увеличивается.
Согласно подп. 1 п. 1 ст. 1 ЗК РФ регулирование отношений по исполь-
5 За последние несколько лет принят ряд специальных федеральных законов: от 1 декабря 2007 г. № Э10-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; от 8 мая 2009 г. № 9Э-ФЗ «Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран — участников форума «Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество» в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре “Сколково”», от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»; от 3 декабря 2011 г. № Э92-ФЗ «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и др.
зованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю. Указанное положение ЗК РФ определяет основу правового воздействия на земельные отношения. Однако можно высказать замечание относительно редакции приведенного пункта. При буквальном толковании этой нормы-принципа создается впечатление противопоставления правовой формы земли (недвижимость) содержанию (природный ресурс и природный объект). В действительности вряд ли такое возможно. Часть поверхности земли, становясь земельным участком, как известно, не теряет ни одного из своих естественных свойств. А оборот земельных участков тем и интересен, что обмену подлежат участки, обладающие неповторимыми природными свойствами.
Собственно, земельное право всегда исходило из того, что в зависимости от роли земли в общественных отношениях должны быть определены и правовые механизмы. При этом учитывается в первую очередь ряд естественных качеств этого объекта: относительная воспроизводимость, непотребляемость, ограниченность в пространстве, наличие плодородного слоя, расположение земли на и под поверхностью природных ресурсов. Но не эти качества земли лежат в основе включения ее в общественные отношения. Смысл земельным отношениям придают те блага (услуги), которые извлекаются из земли, точнее, из ее естественных свойств. Система благ, производимых землей, оказывается в основе формирования системы обществен-
ных интересов, составляющих, как мы уже отмечали, сущность общественных отношений.
Иными словами, правовая форма земли как материального объекта земельных правовых отношений возникает под воздействием факторов «неюридического» характера — естественных качеств земли, благ, предоставляемых землей, и тех сформированных в обществе интересов, которые на потребление этого блага направлены, а также факторов сугубо юридических — представлений права общества в данном историческом периоде об объекте правовых отношений. По этой причине законодательство рассматривает земельный участок не только как недвижимость, но и как ресурс. В частности, как недвижимость рассматриваются земельные участки в государственном кадастре. Вместе с тем в кадастровых документах содержатся данные о категориях земель и их разрешенном использовании. Кадастровые действия касаются и таких объектов, не относящихся к недвижимости, как территории с особым режимом использования.
Земельный участок в данном случае оказывается частью земельной территории конкретного государства и воспринимает все свойства этого объекта, включая его естественные природные качества и в известном смысле историю развития общественных отношений, касающихся его использования. При этом общественные отношения по поводу земли и земельных участков, как показывает практика, далеко не всегда имеют имущественный характер, что приходится учитывать и при регулировании их использования.
В целом, если исходить из предпосылок возникновения правовой формы объекта земельных отношений, перед ними — особые блага, которые имеют как частный, так и публичный характер и, соответственно, обеспечивают разные социальные интересы. В ряде случаев цели обеспечения интересов (особенно публичных) в
большей степени, чем категория земельного участка, соответствуют такие категории, как территории (или земли) общего пользования, охраняемые территории, зоны.
Для проведения более четкой границы между понятием правовой формы и содержанием (свойствами) земли как объекта отношений необходимо внимательнее рассмотреть некоторые термины, употребляемые в законодательстве. Так, п. 3 ст. 129 ГК РФ устанавливает, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. В данном и сходных с ним случаях имеется в виду переход от одного лица к другому не земли, а земельного участка. Однако указанная статья может быть истолкована и более широко, а именно как указание права на то, что земля, являясь ресурсом, вовлекается в отношения оборота.
По сути, такое значение земли как объекта прав и отношений закреплено и в ст. 9 Конституции РФ, которая гласит, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Этот же подход обнаруживаем и в п. 2 ст. 214 ГК РФ, согласно которому земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью.
Земельный кодекс РФ также устанавливает нормы, в которых встречаются разные варианты толкования термина «земля». Так, ст. 15 ЗК РФ именуется «Собственность на землю граждан и юридических лиц», тогда как в тексте статьи урегулировано право собственности граждан и юридических лиц на земельные участки. В таком же несоответствии оказываются наименования и содержание ст. 16, 17, 18 и 19 ЗК РФ, уста-
навливающих права публичной собственности на землю (государственной, Российской Федерации, субъектов РФ, местного самоуправления). Но ЗК РФ закреплены и нормы, в которых земля выступает в единственном значении — как природный объект. В частности, это положения об охране земли (гл. 2 ЗК РФ).
Таким образом, законодатель подчеркивает, что при регулировании земельных отношений нормами земельного законодательства объектом общественных отношений является земля со всем «набором» качеств, присущих этому материальному явлению. В то же время при включении этого объекта в правовые отношения требуется его «облечь» в установленную правовую форму. Но любая правовая форма, которую принимает земля в правовых отношениях, как бы опирается на фактические свойства этого объекта, являющегося базовым для любых правовых и иных общественных отношений.
Если попытаться обобщить подходы к определению материального объекта — земли при обращении к нему земельного и гражданского законодательств, можно заметить разницу в том, какое свойство этого объекта оказывается основным для той и иной отрасли. Для гражданского законодательства — это индивидуально определенная вещь и объект оборота, природные свойства которого имеют вторичное значение, более близкое к природным свойствам природного ресурса. Отношения оборота требуют, как мы отмечали, максимальной определенности и унификации объекта оборота. Любая специфика может затруднить оборот. В данном случае с точки зрения законодательства важна именно правовая форма объекта, поскольку она наиболее внятно определяет землю в качестве объекта гражданско-правовых отношений6.
6 Правовая форма включения земли (точнее, земельного участка как правовой фор-
Земельное законодательство, обращаясь в том числе и к отношениям оборота земли и концептуально (ст. 1 ЗК РФ), и по факту имеет в виду то, что отношения выстраиваются по поводу использования особого объекта материального мира, который может облекаться правом в разные правовые формы.
Такой подход обусловлен и тем, что естественные свойства земли не распределены равномерно на всей ее территории. Только часть земель обладает плодородием, часть их покрыта лесами, содержит залежи ценных полезных ископаемых, не все территории пригодны для строительства. В связи с этим блага земли не могут быть извлечены одинаково в любой географической точке. Перераспределение земли в обществе (независимо от того, происходит это в административном порядке или в условиях свободного рыночного оборота) без учета этого положения приводит к негативным последствиям — невосполнимому и бессистемному сокращению плодородных земель, сокращению
мы) в гражданско-правовой оборот закреплена Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», согласно ст. 7 которого данные об объектах кадастрового учета делятся на уникальные и дополнительные. При этом в отношении земельного участка как объекта недвижимости в кадастре должны быть указаны следующие уникальные данные: вид объекта недвижимости, кадастровый номер и дата внесения данного кадастрового номера в государственный кадастр недвижимости, описание местоположения границ, площадь, определенная с учетом установленных в соответствии с настоящим Законом требований. Сведения о лесах, водных объектах и об иных природных объектах, расположенных в пределах земельного участка, а также данные о категории земель, к которой отнесен земельный участок, разрешенном использовании земельного участка отнесены указанным Законом к дополнительным сведениям об объекте недвижимости.
лесных угодий, возведению объектов капитального строительства без учета особенностей недр, сосредоточению земель в руках ограниченного числа лиц без надлежащего использования.
Таким образом, земельное законодательство в этом случае обращается к сущности объекта. Поэтому специфика правового регулирования земельных отношений возникает не только из правовой формы, но и из свойств объекта общественных отношений — земли, который оказывается в поле зрения правового регулирования.
Библиографический список
Аграрное право: учебник / под ред. С. А. Боголюбова. М., 2007.
Васильева М. И. Публичные интересы в экологическом праве. М., 2003.
Волков Г А. Принципы земельного права. М., 2005.
Гражданское право: учебник: в 4 т. / под ред. Е. А. Суханова. М., 2004.
Г ришаев С. П. Правовой режим недвижимого имущества. М., 2007.
Земельное право: учебник / под ред. С. А. Боголюбова. М., 2011.
Иконицкая И. А. Право собственности на землю в России и ЕС. Правовые проблемы. М., 2009.
Козырь М. И. Аграрное право России: состояние, проблемы и тенденции развития. М., 2008.
Концепции развития законодательства Российской Федерации / под ред. Т. Я. Хаб-риевой, Ю. А. Тихомирова. М., 2010.
Копылов А. В. Вещные права на землю. М., 2007.
Крассов О. И. Земельное право: учебник. М., 2010.
Степанов С. А. Недвижимое имущество в гражданском праве. М., 2004.
Толмачева Н. Н. О некоторых проблемах обеспечения эффективности законодательного регулирования экономических преобразований // Журнал российского права. 2006. № 10.
Чубаров В. В. Проблемы правового регулирования недвижимости. М., 2006.
Шуплецова Ю. И. Вещные права на природные ресурсы: публичные и частные интересы. М., 2007.
Экологическое право: учебник / под ред. С. А. Боголюбова. М., 2011.
