CC BY
215
УДК 332.33
Вестник СПбГУ. Сер. 7. 2013. Вып. 2
В. В. Засядь-Волк
ЗЕМЕЛЬНЫЕ РЕСУРСЫ КАК ОСНОВА ЭФФЕКТИВНОГО РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИИ
Парадигмой состояния территорий регионов в современных условиях в России является необходимость их эффективного развития.
Мы полагаем, что на этапе формирования новой системы экономических отношений, формирования новой модели экономического развития, определяющим фактором экономического роста являются земельные отношения. Вместе с тем в настоящее время концептуальные вопросы развития земельных отношений в государстве и регионах нуждаются в уточнении в соответствии с требованиями эффективного роста экономики.
До сих пор в России отсутствуют серьезные фундаментальные теоретические исследования по управлению земельными отношениями и обоснованию государственной земельной политики. В отечественной географической науке нет единого подхода к пониманию роли земли в развитии территории. (Добавим: в экономической науке — в частности, в том ее разделе, который именуется «региональная экономика», такого подхода тоже нет. «В результате отечественная экономическая теория в сфере управления земельными отношениями недостаточно систематизирована; для теории в этой сфере характерна противоречивость, отсутствие научного определения ряда ключевых понятий» [1]). «Земля» традиционно рассматривается в географии (и это правильно!) как пространственный базис — основа географического понимания происходящих на территории социально-экономических процессов. Между тем «земля» может и должна пониматься как совокупность земельных участков — государственно организованной системы, позволяющей обеспечить достижение целей развития территории. Именно такое понимание лежит в русле концепции изучения закономерностей территориальной организации общества и необходимости ее совершенствования [2], как дальнейшей реализации системного подхода в географии. По мнению А. Г. Исаченко, системный подход в «географии человека» дает возможность изучать не только пространственную дифференциацию общественных явлений, но делает акцент на их интеграции [3]. Поэтому, на наш взгляд, возможно и необходимо представление о «земле» (совокупности земельных участков) как о носителе интеграционных функций.
Роль земли в государстве может быть оценена исходя из различных плоскостей общественных отношений. Именно поэтому теоретические подходы к роли земли в обществе и отношению к ней государства носят «антагонистический» характер. В политике это выражается в виде «борьбы за землю». В основе почти всех угрожающих жизням людей конфликтов в мире лежат земельные споры [4].
В частности, в России непосредственно после 1917 г. вопрос ставился следующим образом: «Тяжба из-за земли между «трудящимися и господскими классами» и «политизация земельного вопроса» [5]. Однако, еще в 1903 г. В. И. Ленин ратовал за
Засядь-Волк Владимир Валентинович — канд. геогр. наук, доцент, Санкт-Петербургский государственный университет; e-mail: zv_vv@pochta.ru © В. В. Засядь-Волк, 2013
неограниченную частную собственность крестьян на землю [6]. В. И. Ленин утверждал, что иначе крестьянин остается «полукрепостным». Политические цели требовали, чтобы крестьянин пошел за большевиками, и земельные инструменты политизации крестьянства вышли на первый план. В 1906-1907 гг. императором передана часть государственных и удельных земель крестьянскому банку для продажи крестьянам для ослабления земельного дефицита. Банк покупал земли и перепродавал крестьянам на льготных условиях.
Почти одновременно в России разворачивались реформы П. А. Столыпина, ядром которых были земельные преобразования. В борьбе со Столыпиным точка зрения Ленина поменялась кардинальным образом: реализация реформы (Столыпина) — опасность «для революционного решения аграрного вопроса». И «после Столыпина» — т. е. в случае успеха реформ «при укреплении частной собственности на землю и крестьянскую, и помещичью, никакое радикальное решение аграрного вопроса невозможно» [6]. Во главу угла (политического) ставится «радикальное решение вопроса» (с помощью земли), а не конкретное экономическое развитие. Радикальное решение вопроса предусматривало слом наработанных экономических механизмов, разрушение развивающегося государства. Такое отношение к земельным вопросам означает, что земельные отношения (в данном случае лишь одна их часть — аграрные) были (и остаются) основным фактором развития общества по тому или иному избранному пути. И надо сказать, что бесплатный раздел земли после 1917 г. обеспечил политический успех революции вплоть до 1930 г.
В то время Столыпин предлагал другой вариант социально-экономического развития государства, предполагающий за счет капитализации земли придти к резкому повышению товарности сельского хозяйства. В этом заключается основа видения Столыпиным роли земли в общественном воспроизводстве государства. Для реализации этих целей предусматривалась не только земельная реформа, которая должна была вывести Россию на передовые аграрные позиции в мире, но и другие преобразования: реализация прав и свободы граждан, реформы судебная, местного управления и самоуправления, социального законодательства, в области экономики и финансов, предусматривающие введение различных правил и положений, начального образования, военная [7]. Однако Столыпин не хотел и уничтожения помещичьей земли. Он считал, что в результате земельной реформы богатые и способные не «уйдут в город», а будут жить на земле. В город уйдут разорившиеся (заметим, что в этом он был прав и в этом лежал корень будущих социальных потрясений. Но ведь реформа не была до конца реализована!).
Существовала и «сопутствующая» точка зрения. В качестве примера можно привести работу кн. А. Щербатова «Государство и земля»: «Земля есть достояние государства, а потому на нее имеет право все население: и богатые, и бедные, и дворяне, и крестьяне, и духовные, и миряне, и купцы, и мещане, и владельцы фабрик, и фабричные [8]. Каждый должен иметь право приобретать землю и владеть ею в количестве, соответствующем его средствам и способностям». И далее: «с государственной точки зрения важно не то, кому принадлежит земля, а сколько при ней кормится людей и живут ли они богато или бедно» [8].
Очевидно, что общим для описанных подходов является одно: уверенность в том, что земля порождает т.н. «общественную эффективность», и весь вопрос заключается лишь в том, как ее реализовать.
Возвращаясь к пониманию земли как совокупности конкретных земельных участков, необходимо учитывать, что цена конкретного земельного участка является концентрированным выражением всех факторов развития территории и есть показатель эффективности его использования. Эффективность же использования территории ассоциируется с общей социально-экономической эффективностью региона. Следовательно, нельзя оценить социально-экономическую эффективность развития города (региона), не рассматривая эффективность использования земельных ресурсов.
Общим для многих современных исследований является вывод, что земля является основным критерием управления. В качестве основного критерия использования земли отмечается «рациональность» [1]. Однако, на наш взгляд, понятия «рациональности» недостаточно для понимания возможностей земли в обеспечении воспроизводственного процесса в государстве и его регионах.
Для выявления роли земли и земельных отношений в государстве и прежде всего в городах необходимо определить понятие эффективного использования земли, поскольку государству необходимо прежде всего обеспечить экономический и социальный эффект своей деятельности в пределах соответствующей территории (в том числе за счет использования имеющихся земельных ресурсов).
Вопрос об эффективном использовании земельного участка — это вопрос, требующий всестороннего обоснования. Конечным показателем, определяющим экономическую эффективность, является доходность. Доходность земельного участка — финальная, целевая часть оценки эффективности использования (учитывается как производная от ренты). Вместе с тем, по нашему мнению, интегральным показателем использования земли является ее стоимость, включающая оценку различных видов деятельности. Обычно повышению эффективности функционирования, в частности, городских земель, сопутствует непосредственно увеличение стоимости земельных участков. Можно согласиться, что такое увеличение может рассматриваться как одна из главных целей стратегического планирования использования земельных ресурсов в городе, так как увеличивает рентные поступления от использования земли. Увеличение стоимости прежде всего обеспечивает повышение капитализации и уменьшение удельного использования территории. Управление стоимостью представляет собой серьезную возможность для государства обеспечить максимальную отдачу от земельных ресурсов.
Для понимания вопроса экономической эффективности территории на первый план выходит комплексная оценка факторов землепользования, приводящих к повышению доходности на соответствующей территории. Эта оценка и должна лечь в основу действий органов власти по управлению землепользованием.
Доходность территории складывается из доходности земельных участков в ее пределах и растет за счет привлечения инвестиций, увеличения рыночной стоимости земли и ренты (инвестиции приводят к увеличению рыночной стоимости и на этой основе — ренты и доходности территории). Из эффективного развития каждого участка складывается эффективное развитие территории в целом.
Роль земельных ресурсов, в частности, в развитии городов определяется, в том числе, их возможностью «принять» инвестиции как фактор эффективного использования этих ресурсов. С этой точки зрения роль земельных ресурсов в городах если не определяющая (как в сельскохозяйственном производстве), то, в первую очередь, влияющая на определение структуры хозяйства (в широком смысле) города и возможности
его развития в целом. Поэтому трудно согласиться с позицией Н. В. Симонова, утверждающего, что в городах роль земельных ресурсов в какой-то степени пассивна: «Роль земельных ресурсов в населенных пунктах более пассивна, и воздействовать на производственные и иные процессы в поселениях посредством изменений в землепользовании сложнее, чем в сельскохозяйственном производстве» [9]. Единственное проявление «пассивности» в городах, на наш взгляд, связано с более долгим, в ряде случаев, проявлением результатов освоения земельных ресурсов в городах, нежели при сельскохозяйственном производстве.
Рассмотрим значение понятия рациональности для понимания эффективности развития территории. Поскольку принцип рациональности использования земли — важнейший при принятии любых управленческих решений [10], следовательно, «рациональность» — основной критерий эффективности использования земли (в городе, регионе), но недостаточный.
«Рациональность» для государства — это конкретный результат, обеспечивающий, согласно значению этого термина, разумно обоснованное, целесообразное в данных условиях использование земли. Например, до 1917 г. по сельскохозяйственным землям высчитывалась «производительность земледелия и скотоводства» (нами уже приводились цифры — «4 млрд руб. в год и на душу — 30 рублей») [8]. П. А. Столыпин за счет капитализации земли рассчитывал повысить товарность сельского хозяйства. В тех условиях капитализация, безусловно, была рациональной, и эта «рациональность» должна была обеспечить высокую стоимость земли. Капитализация в данном случае — это несомненный элемент эффективности.
Существуют также достаточно обоснованные способы количественного определения экономической выгоды от более совершенной организации территории при сельскохозяйственном производстве — происходит увеличение доходности за счет землеустройства (без чересполосицы; при минимуме перевозок; за счет «круглой» формы участков). При этом соответствующее сокращение расходов приводит к увеличению ренты [11] и использование земли становится рациональным.
Сегодня «эффективность сельскохозяйственного производства заключается в рациональном использовании земли, труда и капитала». При этом «эффективность предполагает получение максимального количества сельскохозяйственной продукции в расчете на единицу затрат трудовых и материально-технических ресурсов. При этом повышение эффективности достигается при экономии материальных затрат» [12].
Однако в условиях городских земель рациональность как критерий эффективности рассматривается гораздо более широко, нежели простой экономический эффект. Экономические, политические и социальные преобразования в период становления рыночных отношений изменили подходы к содержанию понятия эффективного использования земель городов, усилили значение генерального плана поселения, коренным образом изменив механизмы его реализации. Это привело к необходимости поиска критериев и разработки соответствующей методологии определения эффективности использования городских земель. В современных исследованиях отмечается, что «концепция эффективности городских земель должна комплексно отражать количественные и качественные характеристики и социальную значимость данных территорий» [10].
При подходе к оценке эффективности городских земель необходим комплексный подход. В научной литературе выделяются несколько (обычно 4-5) «видов» эффектив-
ности использования земель, оценка которых применяется в связи с необходимостью определить эффект от различных функций на земле: экономическая, социальная, градостроительная, экологическая эффективность [10, 13].
В частности, в одной из последних работ [13] предложено пять подходов к оценке эффективности городских земель:
• экономический (учитывает стоимость земельных участков, максимальную сумму возможных платежей);
• правовой (учитывает эффективную реализацию права собственности на землю в городе, режим использования земли);
• градостроительный (учитывает создание пространственных условий развития материальной базы многоотраслевого комплекса города);
• природоохранный (направлен на максимальное сохранение ценных природных ландшафтов, обеспечение экологического равновесия, положительно сказывающегося на здоровье населения);
• социальный (учитывает уровень обеспечения населения города учреждениями обслуживания).
При этом градостроительная эффективность во многом понимается как «частная» эффективность отдельного земельного участка и в данном случае выражается соответствием территориального развития города нормам отвода земель и различным «функциональным» нормам — инфраструктурным, санитарно-гигиеническим, экологическим.
Экономическая эффективность понимается как «достигнутый уровень хозяйствования» на ней (заметим, что универсальный показатель эффективности — соотношение прибыли и затрат).
Социальная эффективность оценивается как результат «политических, экономико-правовых, экологических и прочих мероприятий, направленных на обеспечение качества жизни населения».
Фактически, на наш взгляд, исходя из предлагаемых показателей: «оптимальные параметры среды жизнедеятельности населения — соблюдение требований функционального, строительного и правового зонирования, санитарно-гигиенических требований и норм озеленения, наличие удобной системы культурно-бытового обслуживания», социальная эффективность представляет собой «суммирование» эффективности градостроительной, природоохранной и отчасти экономической.
При этом, объединяя экономическую и социальную эффективность в «социально-экономическую» (исходя из «практики определения эффективности использования земель населенного пункта сообразно критериям качества жизни его населения»). А. В. Истомин понимает такую эффективность как отношение полученных экономических и социально полезных результатов, т. е., опять же, эффекта с сопряженными им затратами ресурсов [7].
Это справедливо, однако такое толкование не выявляет, на наш взгляд, в полной мере суть «социально полезных результатов», а главное — не определяет пути возможной оценки «социальных затрат и социальных результатов». По сути дела вопрос социальной эффективности остается открытым; более того, социальная эффективность «растворяется» в других видах эффективности — экономической, градостроительной и экологической.
Вероятно, следует согласиться с позицией А. П. Горанова, что «экономическая эффективность и социальная справедливость не являются альтернативами: это две
взаимодополняющие части оптимального решения» [4]. Западные экономисты, как правило, настаивают на необходимости выбора между справедливостью и эффективностью.
Можно согласиться с приведенными разными авторами оценками сложности и комплексности понятия эффективности использования земель города, основанной на комплексности выполняемых городом функций. В условиях ограниченности земельных ресурсов городов и объективной необходимости интенсивного типа развития землепользования города уже нельзя рассматривать городские земли только как пространственную систему, как базис для размещения производственных ресурсов. В сфере внимания неизбежно оказываются механизмы взаимосвязи между материальной средой (например, структурой землепользования) и социальными процессами [13]. Изменения в структуре землепользования связаны в первую очередь с процессом переориентации производства, с созданием материальных благ, на предоставление услуг и выработку информации, т. е. с изменением «привычных» городских функций. Однако эти изменения в том числе и приводят к изменениям в рентной картине территории и ее доходности. Учитывая, что социальная справедливость есть функция «прямо пропорциональная» экономическим затратам, можно предположить, что экономический эффект от использования городских земель является определяющим при комплексной оценке их использования.
Государственная земельная политика должна быть направлена на решение социально-экономических задач государства — это ее основная функция. Экономические, социальные, градостроительные, экологические «результаты» деятельности на территории являются выражением этого решения. По сути дела, это не эффект как таковой («социальный», «градостроительный», «экологический»), а скорее ограничения. Однако во всех этих результатах отчетливо проявляется роль земли как их материальной основы, без использования которой говорить обо всех этих результатах невозможно. Надо говорить о соответствующей роли земли в решении всех социально-экономических задач государства.
Применительно к территории города в целом «общим знаменателем» и условием решения всех этих задач является прежде всего достижение экономической эффективности, понимаемой традиционно как соотношение затрат и полученных результатов. На этом строится и рентная (налоговая, арендная, приватизационная) политика государства. Одно из главных средств повышения экономической эффективности использования земли — это инвестиции.
Инвестиции — «живая вода» экономики. Важнейшим условием обеспечения реального выхода России из кризисной ситуации в экономике является обеспечение притока инвестиций в основной капитал. Рост инвестиций, достигнутый в предкризисные годы (21% в 2007 г. и 9% в 2008 г.), сменился резким падением в 2009 г. (минус 17%). Сегодня ситуация существенно не меняется (рост 6% в 2010 г.). При этом норма инвестиций в российской экономике сегодня невысока (около 10%), в то время как для реального обеспечения экономического роста она должна составлять не менее 25-30%. Одновременно в последние годы возобновился отток капитала из страны, объем которого в 2010 г. составил 30 млрд долларов, в 2011 г. — 84,2 млрд долларов, а в январе 2012 г. — 17 млрд долларов.
В этих условиях крайне важно обеспечить существенное и качественное увеличение объема инвестиций в основной капитал. По заявлению Председателя Прави-
тельства Российской Федерации Д. А. Медведева, страна не сможет выйти из кризиса, не улучшив инвестиционный климат. Поскольку это задача долговременная, то для ее осуществления в государстве должны существовать определенные условия. В их ряду, и это очевидно, реализация адекватных земельных отношений как неотъемлемая составная часть экономических отношений и улучшения инвестиционного климата.
Оценка эффективности использования земель в этих условиях становится комплексным фактором определения развития территорий в целом. Эта сторона обоснования выработки земельной политики в городах и регионах призвана стать определяющей с точки зрения реализации системного подхода к обеспечению интенсивного использования территории, поскольку включает стоимость земли и ее доходность как инструмент реализации всех остальных функций.
Какими должны быть подходы к выработке земельной политики в этих условиях?
В научной литературе сущность земельной политики, как правило, сводится к построению схемы конкретных действий по реализации тех или иных «сиюминутных» целей государства, не затрагивая выявления сущности роли земли и земельных отношений в решении социально-экономических задач государства. Между тем земельная политика как совокупность условий, целей, форм реализации и методов управления в сфере использования земельных ресурсов, предполагает необходимость обоснования целого комплекса действий, способных в итоге обеспечить успешное социально-экономическое развитие государства и его регионов.
По нашему мнению, в городах, на незалесенных, несельскохозяйственных и других подобных территориях эти задачи могут решаться в большой степени за счет достижения экономической эффективности использования территории, понимаемой как увеличение ренты и доходности.
Земельная политика как элемент государственного управления складывается из ряда ключевых факторов эффективного использования земли в государстве, формирующих ее структуру, что и приводит к повышению доходности на соответствующей территории:
• совершенствование законодательной и нормативной базы распоряжения землей;
• распределение полномочий по управлению земельными ресурсами;
• обеспечение адекватных рентных отношений;
• обеспечение привлечения инвестиций в земельно-имущественный комплекс.
Проблемы управления территориями в этом случае во многом соотносятся с необходимостью учета реальной доходности земли, поскольку территориальные пропорции «внутри» региона, города складываются из совокупности тех или иных земельных участков, имеющих различную стоимость и доходность, и определяют соответствующую региональную политику, направленную на решение всего комплекса проблем территории.
Литература
1. Буравцев А. А. Земельная политика как инструмент системного управления (на примере г. Москвы): автореф. дис. ...канд. экон. наук / Моск. гос. ун-т экон. стат. и инф. М., 2002. 23 с.
2. Агафонов Н. Т., Алаев Э. Б., Лавров С. Б., Межевич М. Н., Хорев Б. С. О современном состоянии и перспективных возможностях экономической и социальной географии // Изв. РГО. 1988. Т. 120, вып. 5.
3. Исаченко А. Г. Кризис географии человека: причины и поиски выхода // Изв. РГО. 2012. Т. 144, вып. 4. С. 3-8.
4. Харрисон Ф. Закон свободы. СПб., 1996. 41 с.
5. Архангельский П. Г. Очерки по истории земельного строя России. Казань, 1920. 111 с.
6. Ленин В. И. ПСС. 5-е изд. М.: Госполитиздат, 1959. Т. 7. С. 162.
7. Столыпин П. А. Программа реформ: документы и материалы. М.: Изд-во Российская политическая энциклопедия, 2002. Т. 1. 763 с.
8. Щербатов А. Государство и земля. М., 1906. 17 с.
9. Горинов А. Т. Региональные особенности экономической эффективности использования земли / А. Т. Горинов, Ф. Н. Салахутдинов, К. Шакиров; под общ. ред. А. Т. Горинова. Йошкар-Ола: Мар. ГУ 2005. 112 с.
10. Илюшина Т. В. История земельных отношений: учеб. пособие / Т. В. Илюшина, Л. Г. Максудова, И. Б. Полянцева. М., 2005. Ч. 1. 175 с.
11. Чаянов А. В. Методы количественного учета эффекта землеустройства. М., 1925. 54 с.
12. Самсонов Н. В. Повышение эффективности использования городских земель высокоурбанизированного региона: автореф. дис ... канд. экон. наук. М., 2006. 27 с.
13. Истомин А. В. Экономико-экологический механизм обоснования использования и оценки городских земель в условиях рыночной экономики: автореф. дис .канд. экон. наук / Рос. гос. строит. ун-т. Ростов-на-Дону, 2007. 24 с.
Статья поступила в редакцию 21 декабря 2012 г.
