CC BY
164
чл
VI
ЭКОНОМИКА И ЭКОЛОГИЯ
о подходах к оценке экономической эффективности использования городских земельных ресурсов
И.В. Володченков,
аспирант кафедры экологии и природопользования Волгоградского государственного университета
В статье описываются цели использования городских земельных ресурсов и формализованные способы представления целей. Предлагаются подходы к определению эффективности использования городских земельных ресурсов с экономической точки зрения с учетом краткосрочных и долгосрочных стратегических целей. При этом городская территория рассматривается как экономический актив. Анализируется влияние экологических и социальных аспектов использования городского пространства на экономическую эффективность
Ключевые слова: городское землепользование, земельные ресурсы, доходность земли, стоимость земли
УДК 332.3; ББК 65.32
Земля как фактор производства занимает особое положение в хозяйственной деятельности. Земельные ресурсы городов являются не только базисом для размещения значительной части производительных сил, но и пространством жизнедеятельности городского населения в целом. Для оценки эффективности городского землепользования, прежде всего, следует определить цели использования городских земельных ресурсов.
Цели управления городским землепользованием могут быть формально обозначены как максимизация поступлений в бюджет платежей за пользование земельными участками, снижение загрязнения [4] или повышение устойчивости городской среды [5], повышение качества жизни всего населения города [7]. Одной из разновидностей целей является повышение инвестиционной привлекательности городских земель, что в долгосрочном периоде означает повышение рыночной стоимости земельных участков. Городские власти могут также иметь другие цели, например, рост численности населения в городе или победа на следующих выборах [11]. Необходимо также отметить возможную негласную цель городского землепользования, с точки зрения муниципальных властей — получение краткосрочной выгоды за счёт создания административных барьеров, коррупционного решения вопросов, связанных с процедурами функционирования системы городского землепользования.
Задача максимизации поступлений в бюджет земельных платежей является одной из наиболее важных, которые приходится решать при управлении городскими земельными ресурсами [3]. Однако вопрос эффективности отдачи земельных ресурсов города недостаточно освещён в экономической научной литературе. Наиболее полно описывает эффективность использования в данном случае показатель доходности. Доходность интерпретируется как «отношение совокупных денежных поступлений, которые приносит актив, к его цене« [6]. Предполагается, что городская земля может рассматриваться как экономический актив, ряд прав на распоряжение которым принадлежит муниципальным органам власти.
Так как городское пространство является своеобразным активом, который органы власти используют для получения экономической выгоды, предоставляя различным пользователям, то
можно оценить эффективность отдачи земли путём сравнения с нормой отдачи. В качестве показателя отдачи земли используется плата за землю за определённый период, отнесенная к стоимости участка, т.к. в настоящее время в нормативно-правовых актах указываются методики расчёта величины земельных платежей в процентах от их кадастровой стоимости. Это касается расчёта ставок земельного налога, арендной платы, стоимости выкупа земли. Следует отметить, что в данной работе не разделяются поступления платежей за земельные участки, находящиеся в собственности и аренде. Такое допущение производится, во-первых, в силу определения доходности актива, приведённого выше.
Во-вторых, государство передаёт хозяйствующим субъектам только определённый набор прав на владение, распоряжение, пользование земельными участками. В целом, зарубежный опыт управления городскими земельными ресурсами свидетельствует, что превалирование частнособственнических или арендных отношений связано, скорее, со сложившимися традициями, нежели с вопросом эффективности. Вопрос об эффективности управления земельными ресурсами города связан не с формой, а с механизмом управления землепользованием. Ограничения по использованию земель ставятся как для арендаторов, так и для собственников городских земель, как результат необходимости повышения качества жизни горожан и сохранения единства городской среды [1]. Однако, теоретически, существуют риски, которые связаны со снижением доходности земельных участков, находящихся в собственности, вследствие реализации собственниками прав, которых не имеют арендаторы участков. Учёт и анализ таких рисков, возможно, будет исследоваться по мере накопления практического опыта в использовании городских земельных ресурсов в нашей стране.
Показатели доходности можно проанализировать исходя из методик по начислению платежей в соответствующих нормативно-правовых актах. При этом следует учитывать возможные отклонения расчётных поступлений платежей от фактических. Однако, учитывая дифференциацию городских территорий по функциональному назначению, формам собственности, льготам, которые установлены для землепользователей, и, конеч-
360
© ПСЭ, 2010
но, большое число участков в городе, такой детальный анализ может быть проведён только при достаточном развитии и оперативном функционировании базы данных по земельным ресурсам муниципалитета. В целом доходность городской земли может определяться как отношение общей суммы платежей к стоимости земельных ресурсов.
Следующим этапом в оценке доходности должно являться сравнение полученного значения с требуемым уровнем. Можно выделить несколько подходов к определению нормального (достаточного, нормативного, эталонного и т.д.) уровня доходности. Первый подход заключается в использовании нормы дисконтирования, то есть в некоторой степени установление правил землепользования на определённый период рассматривается как коммерческий проект. И как для всякого проекта применяются рекомендации по оценке эффективности, где показателем необходимой нормы отдачи выступает ставка дисконтирования.
При этом необходимо учитывать, что городские земельные ресурсы могут использоваться как в коммерческих, так и в социальных целях. Например, земля под объектами жилой застройки, под объектами социальной инфраструктуры (больницы, школы) предоставляется пользователям на платной основе. Однако нельзя предъявлять к землям таких категорий те же требования по уровню доходности, как и к землям коммерческого назначения. Чтобы оценить отдачу в форме земельных платежей в данном случае следует применять социальную норму дисконта. Расчёт социальной нормы дисконта официально не утверждён, а на практике используется несколько вариантов. Можно описать два самых простых из них. Социальная норма дисконта рассчитывается как ставка рефинансирования, скорректированная с учетом инфляции, либо как половина коммерческой ставки дисконтирования.
Нормативом в данном случае может стать также показатель рентабельности активов для соответствующего вида деятельности (операции с объектами недвижимости) по концепции планирования выездных налоговых проверок (3,6%). В Приказе ФНС России от 30.05.2007 №ММ-3-06/333 определены минимальные уровни рентабельности активов, которые налоговая служба принимает как нормальные для того или иного вида деятельности. Если результаты деятельности организации окажутся меньше определённого уровня, то возрастают риски проведения выездных проверок. Таким образом, описанный уровень рентабельности представляет собой нижнюю допустимую границу для эффективности деятельности и может использоваться как норматив для определения доходности земельных ресурсов.
Чтобы описать сложившуюся к настоящему моменту систему городского землепользования, необходимо, прежде всего, охарактеризовать земельные ресурсы Волгограда. С точки зрения наличия различных видов функционального использования город Волгоград обладает земельными участками самых различных категорий. Самую большую долю (14,82%) занимают участки, отнесённые к категории земель жилой застройки, в том числе, многоэтажной — 8,86%, индивидуальной — 5,96%. Значительную часть городской территории составляют земли лесопарков и лесничеств (13,54%) и земли рекреационного назначения (13,24%), в том числе, городские леса (12,11%). 8,51% площади города составляют земли сельскохозяйственного назначения, и из них 4,21% составляют участки садоводческих объединений и индивидуальных садоводов. Таким образом, около 31% общей площади города составляют территории с условно благоприятными для человека условиями.
Более десятой части от общей площади города составляют земли, не вовлечённые в градостроительную и иную деятельность (13,08%). В силу, прежде всего, физических условий освоение этих территорий затруднено. Эти территории представляют, в некотором смысле, потерю пространственного ресурса.
11,21% городской территории занимают земли промышленности. 2,4% приходится на земли транспорта, связи и коммуникаций. В том числе 1,42% составляют участки, отданные под функционирование железнодорожного транспорта, 0,63% — земли, предназначенные для функционирования автомобильного транспорта. Вместе эти территории (13,6%) представляют собой участки, являющиеся наименее благоприятными с экологической точки зрения. На участках земель промышленности и транспорта располагаются наиболее крупные и опасные источники выбросов вредных веществ.
Крупной категорией являются также земли общего пользования (9,93%) и земли общественно-деловой застройки (3,74%).
Земли под водными объектами — занимают 8,01% общей городской территории (в том числе и различные гидротехнические сооружения). Последняя категория земель, выделяемая на территории города Волгограда — земли под военными и иными режимными объектами (1,53%).
Структура земельного фонда города Волгограда в разрезе собственников указывает на лидирующее положение муниципальной собственности — 98,82% земельного фонда. В собственности граждан находится 1,14% земельного фонда. Из них 1,01% — это земли индивидуальной жилой застройки и
0,12% — земли садоводческих объединений и индивидуальных садоводов. В собственности юридических лиц находится 0,05% площади города, из них 0,04% — это земли общественно-деловой застройки. При этом доходы бюджета города от поступлений земельного налога, который уплачивается собственниками земельных участков, за 2009 г. составили 731,3 млн руб. В то же время, доходы от аренды земли, включая средства от продажи права на заключение договоров, составили 901,6 млн руб. В совокупности поступления выплат за землю в 2009 г. составили 22% от общей суммы собственных доходов бюджета города.
В целях данной работы также проводится условное разделение земель различных категорий по видам функционального использования на коммерческие и некоммерческие. Категории земель, условно отнесённые к коммерческим, используются, прежде всего, для ведения хозяйственной деятельности с целью извлечения прибыли. К некоммерческим категориям земель отнесены участки, использование которых направлено не на получение прибыли, а, прежде всего, на обеспечение условий для жизнедеятельности человека. Такое разделение в некоторой степени соответствует экономическому (хозяйственному) и социальному аспектам использования городской земли и необходимо в целях дальнейшего анализа доходности городских земельных ресурсов. При описанном разделении получается, что земельные участки, находящиеся в режимах использования, отнесённых к коммерческим, составляют 19,24% городского земельного фонда.
В связи с происходящими экономическими изменениями растёт значимость земельных платежей для городского бюджета. Во-первых, в условиях падения рентабельности деятельности предприятий снижаются поступления в бюджет от налога на прибыль. Базой налогообложения земельного налога является кадастровая стоимость земельного участка. Результаты кадастровой оценки не изменяются в течение относительно долгого периода времени и соответственно не дают плательщикам оснований для снижения земельных платежей. В течение определённого периода времени стабильность налоговой базы по региональным и местным налогам, на которую не оказывают влияния результаты финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщиков, остаётся стабильной [9, 10]. Данная характеристика земельных ресурсов может рассматриваться и как инструмент для борьбы с укрыванием доходов, потому что в данном случае база налогообложения является более прозрачной, чем доходы хозяйствующего субъекта.
В связи с указанными причинами можно выделить две разнонаправленных тенденции в области политики управления земельными ресурсами, которые условно можно назвать интенсивной и экстенсивной. Одна отражает стремление увеличить сокращающиеся поступления в бюджет за счёт земельных платежей, прежде всего, путём совершенствования администрирования платежей. Другое направление заключается в желании снизить налоговую нагрузку на бизнес для того, чтобы дать возможность предприятиям развиваться. То есть интенсивное направление, в сущности, являясь стратегическим, означает снижение поступлений в бюджет в настоящем времени, чтобы получить большую доходную базу в будущем [2]. Кадастровая стоимость городских земель представляет собой суррогат рыночной стоимости, которую должна отражать. Поэтому при последующей переоценке величина кадастровой стоимости отразит рост или падение рыночной оценки, соответственно увеличивая, либо уменьшая налогооблагаемую базу. Выражается такое направление в области политики городского землепользования в снижении налоговых ставок, переносе сроков выкупа или приобретения в аренду земельных участков, улучшении недвижимости, которая находятся в частной собственности.
При развитии рыночных отношений можно проследить обратную связь между стоимостью земельного участка (её ры-
36 1
ночной оценкой) и величиной земельных платежей. При оценке земли доходным подходом её стоимость напрямую зависит от доходов, приносимых всем земельно-имущественным комплексом. А так как увеличение платежей приводит к снижению ожидаемых выгод, то и ожидаемая стоимость земли падает, ведь стоимость земли отражает, с коммерческой точки зрения, стоимость всего бизнеса, который располагается на данном участке. Таким образом, снижение ставки земельных платежей приведёт к возрастанию стоимости земли и вместе с этим увеличивается инвестиционная привлекательность земельных участков.
Одной из стратегических целей финансового менеджмента является максимизация рыночной стоимости (цены) активов. Если рассматривать земельные ресурсы города как актив, то можно формализовать долгосрочную цель городского землепользования как увеличение стоимости городской территории. Соответственно, общая стоимость земель или средняя стоимость единицы площади городской территории отразят эффективность городского землепользования. Однако данный показатель также должен иметь норматив для сравнения. Для определения норматива можно воспользоваться подходом, благодаря которому формировалась теория городской земельной ренты.
В модели образования ренты фон Тюнена на стоимость сельскохозяйственной земли определённого региона прямо влияет близость к городу, который выступает рынком сбыта. В дальнейших работах западных исследователей [11] развивается понятие городской земельной ренты, которая образовывается за счёт более эффективного, чем сельскохозяйственное, использования территории города. Как правило, земельная рента минимальна и равна сельскохозяйственной на участках городской черты. Соответственно, сравнивая наименьшую по городу стоимость единицы площади земельного участка одной из коммерческих категорий использования со средней стоимостью единицы площади близлежащих к городу сельскохозяйственных территорий, можно определить насколько более эффективно использование земли в данном регионе для целей образования города по сравнению с сельскохозяйственным использованием.
Подведя краткий итог вышесказанному можно отметить две основные цели городского землепользования: текущее получение земельных платежей для образования доходной части бюджета и увеличение стоимости городской земли. Сравнивая эти значения с теми, которые приняты нормативными, можно проанализировать достигнутый уровень эффективности использования городских земельных ресурсов.
Однако современные урбанизированные территории — это участки пространства земной поверхности в которых наиболее интенсивно ведутся процессы изменения окружающей природной среды. Самыми значительными оказываются изменения в геологической среде (системы транспортных коммуникаций, инженерных сооружений, трубопроводов, влияющие на рельеф, почвенный и растительный покров), загрязнение почвенного покрова отходами, атмосферы, водных ресурсов, прочие
следствия техногенных изменений (шум, вибрация, радиация, электромагнитные поля, тепловые поля). Кроме того, городское пространство обладает характеристиками, являющимися неотъемлемым в настоящий момент следствием городской жизни. Такие характеристики можно назвать социальным аспектом: высокая плотность населения, транспортная усталость, расово-этнические конфликты, высокая информационная перегруженность пространства и так далее. Вместе экологическая и социальная группы факторов представляют собой внешние эффекты функционирования городских территорий.
Эти эффекты не учитываются явно при подсчёте экономической выгоды от хозяйственной деятельности, хотя имеют значительное влияние, которое выражается в снижении уровня жизни (прежде всего здоровья), снижении работоспособности, ухудшении качества объектов недвижимости (как производственного назначения, так и жилых, культурных) за счёт сильного износа вследствие контакта с определёнными загрязняющими веществами в окружающей среде и т.д. В настоящее время в области экономики природопользования активно разрабатываются методы оценки стоимости отрицательных последствий от воздействия экологических внешних эффектов. Эти методы следует более комплексно и эффективно внедрять в практику.
Например, в Москве и Московской области на практике применен механизм оценки, взыскания и компенсации убытков, причиненных уничтожением и повреждением элементов окружающей среды. Для сохранения экологического потенциала Москвы были разработаны и утверждены методические и законодательные документы, позволяющие решать конкретные вопросы, связанные с оценкой и компенсацией ущерба, причиняемого городу и области изъятием ценных лесных земель под дорожное и жилищное строительство, уничтожением городских зеленых насаждений, повреждением среды обитания объектов животного мира, захламлением, деградацией и загрязнением земель. К таким документам относятся: закон города Москвы «О защите зеленых насаждений», методика оценки стоимости зеленых насаждений и оценки убытков, вызываемых их уничтожением и повреждением на территории Москвы, методика оценки ущерба, вызываемого повреждением мест обитаний объектов животного мира на территории Москвы, методика оценки убытков, вызываемых загрязнением, захламлением и деградацией земель на территории Москвы, методические рекомендации по экономической оценке экологического ущерба, причиняемого строительством автомобильных дорог на территории Москвы и Московской области [8].
Однако требуется создать механизм, который позволил бы интегрировать информацию о стоимости земли с данными об издержках, являющихся следствием политики землепользования, чтобы получить скорректированную стоимость земельных ресурсов, которая могла бы отражать более верную картину состояния городского землепользования. Кроме того, в отличие от экологического, методы оценки социальных аспектов городского землепользования ещё не так развиты и требуют значительных исследований в этой области.
Литература
1. Вахрушева К.В. Проблемы регулирования рынка городских земель в России (на примере Санкт-Петербурга) // Проблемы современной экономики. — №1(29). [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.m-economy.ru/art.php3?artid=25540.
2. Власенкова Е.А. Роль налогообложения в развитии субъектов малого и среднего предпринимательства: проблемы и перспективы // Налоговый вестник. — 2009. — № 2.
3. Володченков И.В. Использование интегрального критерия качества для решения задачи экономической оптимизации городского землепользования.[Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.econorus.org/consp/files/75ei.doc.
4. Гринин А.С., Орехов Н.А., Шмидхейни С. Экологический менеджмент: Учеб. Пособие для вузов. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2001.
5. Кириллов С.Н. Эколого-экономическая система городского землепользования: механизм управления и инструменты регулирования: автореф. дисс....д.э.н. — Ростов-на-Дону, 2007.
6. Лопатников Л.И. Экономико-математический словарь: Словарь современной экономической науки. — 5-е изд., перераб. и доп. — М.: Дело, 2003. — 520 с.
7. Малеева Т.В. Проблемы землепользования в крупных городах // Проблемы современной экономики. — N 1(13) [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.m-economy.ru/number.php3.
8. Медведева О.Е. Как ущерб перевести в доход. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.seu.ru/members/ bereginya/2002/05/6-2.htm.
9. Полежаев В.А. Вопросы администрирования местных налогов в регионе // Российский налоговый курьер. — 2009. — № 13-14.
10. Сайт Федеральной налоговой службы [Электронный ресурс]. — Режим доступа: www.nalog.ru.
11. Fujita M. Urban economic theory: Land use and city size. Cambridge: Cambridge University Press, 2003.
362
