CC BY
384
Владимир Валентинович ЗАСЯДЬ-ВОЛК
ДЕКАН ФАКУЛЬТЕТА ЭКОНОМИКИ И ФИНАНСОВ СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ИНСТИТУТА РАНХИГС ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РФ
КАНДИДАТ ГЕОГРАФИЧЕСКИХ НАУК ДОЦЕНТ
СОВЕТНИК РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 1 КЛАССА
В. В. Засядь-Волк работает в Северо-Западной академии государственной службы с 1998 г.
Сфера научных интересов: государственная земельная политика.
• Основные научные публикации:
Засядь-Волк В. В. Эффективное развитие земельно-имущественного комплекса региона: монография. СПб.: Издательство СЗАГС, 2007. - 128 с.
• Засядь-Волк В. В. Государственная политика
в сфере землепользования и территориальное развитие муниципальных образований // Территориальное планирование. Новые функции, опыт, проблемы, решения. СПб.: Издательство СПбГУ, 2009.
• Засядь-Волк В. В. Земельные ресурсы и проблемы их эффективного использования в государстве // Экономика и управление. 2009.
№ 11. С. 48-50.
• Засядь-Волк В. В. Зонирование территории крупных городов как инструмент земельной политики // Экономика и управление. 2009.
№ 3 (43). С. 35-37.
• Засядь-Волк В. В. Обеспечение реализации инвестиционных стратегий в крупных городах // Научные труды СЗАГС. 2011. Т. 2. Вып. 1. С. 136-140.
• Засядь-Волк В. В. Организационные формы реализации эффективной земельной политики
в регионе // Личность. Культура. Общество. 2007. Т. IX. Вып. 1 (34). С. 287-291.
• Засядь-Волк В. В. Политика в сфере землепользования в регионах и эффективное развитие муниципальных образований // Проблемы современной экономики: Евразийский международный аналитический журнал. 2009. № 3. С. 328-330.
• Засядь-Волк В. В. Цели управления земельными ресурсами (региональный аспект) // Экономика и управление. 2009. № 2 (41). С. 59-61.
• Засядь-Волк В. В. Факторы эффективной земельной политики в регионе // Управленческое консультирование. 2007. № 2. С. 62-82.
В. В. Засядь-Волк руководил управлением Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга (1992-1997 гг.).
В 1997-2002 гг. работал заместителем председателя Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Ленинградской области.
В. В. Здсядь-Волк V. V. Zasyad’-VoLk
Реформирование земельных отношений в России как фактор эффективной экономики
Reforming of the Land Poncy in Russia as a FacroR of an Efficient EcoNoMy
ключевые слова;
земля, Россия, опыт реформирования, Санкт-Петербург, цели и итоги современных реформ, приоритетные
задачи
В статье на основе анализа опыта земельных реформ в России определяется роль земли в построении экономической системы, а также выявляется специфика современной земельной реформы, направленной, в том числе, на углубление инвестиционных процессов. Автор рассматривает опыт Санкт-Петербурга с точки зрения возможности реализации инвестиционно-ориентированной земельной политики.
Сегодня в любом государстве «земельный вопрос» - это, прежде всего, попытка определить роль земли в различных отраслях народного хозяйства, в воспроизводственном процессе, а также земельные отношения и на ' этой основе выработать собственную политику в сфере землепользования (земельную политику).
Вопросы рационального и эффективного землепользования находятся в центре внимания еще и потому, что земля, являясь основой любой экономической деятельности, во многом определяет необходимость учета «земельной составляющей» в опре-
KEY WORDS:
land, Russia, the reform experience, St. Petersburg, objectives and outcomes of modern reforms, priorities
The article, based on analysis of the experience of land reform in Russia, defines the role of land in economical system construction and identifies specifics of the current land reform aimed, in particular, to deepen the investment processes. Experience of St. Petersburg is estimated in terms of feasibility of investment-oriented land policy
делении экономическом политики вообще. Именно поэтому осмысление опыта решения земельных вопросов позволяет во многом по-новому выстроить парадигму отношений «экономика
Осмысление опыта решения земельных вопросов позволяет во многом по-новому выстроить парадигму отношений «экономика и общество», «власть и экономика», лежащих в основе экономического образования.
и общество», «власть и экономика», лежащих в основе экономического образования.
Попробуем оценить, что нам дает опыт проведения земельных реформ в России. Реформирование земельных отношений направлено обычно на изменение сложившихся условий
землепользования, которые переставали удовлетворять государство на определенных этапах его развития. Земельные отношения являются в значительной степени инерционными. В силу ряда причин -экономических, политических, организационных (определяемых спецификой земельных отношений как таковых) - изменения в этой сфере - дело сложное и трудоемкое, поскольку этот процесс предусматривает необходимость за короткий срок решить накопившиеся за длительный период времени проблемы.
Это можно увидеть на примере реформ земельных отношений, которые осуществлялись на протяжении всего существования централизованного Российского государства.
1. Писцовые межевания ХУ-ХУ11 вв. Суть реформы - переход от родового уклада к государственному. Реформа связана со сменой формы землевладения. В результате ее проведения вотчины, находящиеся во владении, можно было продавать и наследовать.
2. Генеральное межевание 1765 г. Выход екатерининского Манифеста о генеральном размежевании земель Империи. Реформа была направлена на «подтверждение» накопившихся изменений в землепользовании
108
3 со времен реформ Петра I. Свое-§ го рода «нулевой вариант».
0 3. Реформа 1861 г. Вызвана
2 несоответствием сложившихся £ земельных отношений уровню
1 развития сельского хозяйства и промышленного производства.
4. Реформы П. А. Столыпина. Основная цель «земельной составляющей» - отток бедноты из сферы сельскохозяйственного производства и концентрация земли у зажиточных крестьян.
5. Реформа 1917 г. Помещичья собственность отменялась без выкупа; земля передавалась «в пользование народа» [5].
Таким образом, реформа 1990-х гг. - не первое кардинальное изменение сложившихся земельных отношений на территории нашего государства. Поиск новых способов регулирования землепользования сопровождал развитие Российского государства начиная с его зарождения в XIV в.
В частности, реформа 1861 г. всколыхнула устоявшиеся земельные отношения, высвободила огромный потенциал рыночного производства сельскохозяйственной продукции.
Не касаясь политических процессов, вытекающих из этой реформы, заметим лишь, что она изначально задумывалась как двухэтапная. На первом этапе - собственно реформой 1861 г. - осуществлена отмена
крепостной зависимости крестьян, установлены право на надел земли и порядок выкупных платежей. По существу этот этап являл собой «переходный момент»: земля передавалась не крестьянину как таковому, а общине. Однако первый этап реформы растянулся на многие годы. В результате на переломе веков Россия не получила устойчивой в политическом и экономическом отношении системы крестьянского (сельскохозяйственного) производства. Программа крестьянских преобразований, разработанная С. Ю. Витте и переложенная на язык реформ П. А. Столыпиным, была призвана «догнать время» и завершить преобразования.
К началу ХХ в. община перестала укладываться в социально-экономическую доктрину государства, что обусловило необходимость указа, определявшего укрепление частной собственности на землю в качестве одной из основ экономического роста. Указ, который был издан 9 ноября 1906 г., гласил: «общинные и семейные владения надельным имуществом препятствуют укреплению в широких слоях правильных взглядов на частную собственность вообще».
Реформа преследовала несколько целей:
109
I - социально-политическую: | создать в деревне опору для го-
0 сударства из собственников;
£ - социально-экономическую:
§ насадить частные хозяйства;
! - экономическую: обеспечить
| подъем сельского хозяйства £ и дальнейшую индустриализа-
1 цию страны [4].
| Подобные меры в России в те-5 чение длительного времени оце-§ нивались критически: «столыпин° щина», «ставка правительства на земельную реформу, усугубление | гнета остатков крепостничест-
о ва», «задача уничтожения общи-
0 ны», «прусский путь капиталисти-| ческого развития», «ставка на 5 «сильных» как средство обуздать | «слабых» [2], что определялось ё прежде всего политическими
1 мотивами. Тем не менее, статис-1 тика показывала увеличение § удельного веса «средних слоев» І в крестьянском землепользова-
* нии [4], что, несомненно, способ-§ ствовало повышению устойчи-| вости сельскохозяйственной от-1 расли в государстве.
“ Конечно, инициированный процесс был далеко не однозначен, что отмечалось исследователями уже того времени. В частности, характерна критика русского закона, изданного 14 июня 1910 г., а также указа от 9 ноября 1906 г., прозвучавшая на Западе. Отмечалось своеобразие реформы - предоставление права выхода из общины даже
110
одному лицу и связанное с этим возможное принуждение, если заявление о выходе делается известным числом членов общины. В связи с этим отмечалась возможная «социальная опасность» «оттеснения» от земли «слабых» крестьян, вероятность пополнения ими городских безработных и в целом «поспешность реформы».
С другой стороны, критиками признавалось, что развитие земельной реформы привело к окультуриванию болот и неудобий, прогрессу хозяйства в целом, что, в свою очередь, повлекло за собой повышение покупательной способности сельского населения и далее - толчок к развитию промышленности (это же отмечали и многие русские политики и ученые, которые защищали общину) [1].
С «высоты» нашего времени выводы, касающиеся роли земли в построении экономической системы на основе преобразований, примерно такие же. «Мелкие крестьянские, фермерские и хуторские хозяйства более экономически устойчивы по сравнению с крупным сельскохозяйственным производством (вывод сделан на основе европейского и особенно отечественного опыта после 1861 г. и в ходе столыпинской земельной реформы 1906-1917 гг.). После 1917 г. политические преследо-
вания и лишение экономических свобод ликвидировали крестьянство как самостоятельное сословие, превратили крестьян в наемных сельскохозяйственных рабочих, ухудшив состояние экономики страны и уровень жизни населения» [7, с. 38].
В связи с отменой в Конституции РСФСР 1918 г. частной собственности на землю в начале 1920-х гг. исчезло само понятие деления на движимое и недвижимое имущество. Сама земля была объявлена достоянием государства и исключена из экономического оборота. Право деятельности на земле подтверждалось правом пользования землей. Земля при этом оставалась в собственности государства. Все последующие законодательные акты по регулированию использования земли, в частности, Земельный кодекс РСФСР 1922 г., Основы земельного законодательства СССР и союзных республик 1968 г., регламентировали порядок предоставления и использования земельных участков исходя исключительно из государственной собственности на землю. Те же принципы содержались в Земельном кодексе СССР 1970 г.
Проведение экономических преобразований на рубеже 1980-х и 1990-х гг. обусловило необходимость вовлечения земли в экономический оборот.
«Оторванность» социально-экономической деятельности и ее результатов от ее материальной основы, невозможность использовать экономический «вес» земли при организации этой деятельности обусловили необходимость проведения земельной реформы. В результате этой реформы земля должна была реально превратиться в фактор экономических отношений.
При этом важнейший элемент экономической реформы - углубление инвестиционных процессов - невозможно использовать без вовлечения земли в экономический оборот. Земля при этом должна реально превратиться в объект экономических отношений и прав собственности. В свете вышесказанного становится ясным, что без земельной реформы экономическая реформа в широком смысле невозможна.
В 1990 г. в России началось осуществление земельных реформ. Реформирование существующего земельного строя (который основывался исключительно на государственной собственности на землю) было направлено на радикальные изменения отношений собственности. Признание в Законе РСФСР «О земельной реформе» от 23 ноября 1990 г. частной собственности на землю повлекло за собой возрождение
111
I в российском законодательст-! ве категории недвижимости.
0 При этом ограниченность зе-£ мельных участков, их особая со-§ циальная ценность, долговеч-! ность, практическая непотреб-| ляемость в процессе использо-£ вания обусловили принятие
1 специальных правил их имуще-| ственного оборота.
5 Основные цели земельной 1 реформы можно кратко сформуем лировать следующим образом:
• перераспределение земель 1 от единственного собственника,
о а для этого - первичная регист-
0 рация фактических пользовате-| лей с последующей подготовкой 5 и выдачей правоустанавливаю-| щих документов;
ё • рациональное и эффектив-
1 ное в масштабах страны исполь-1 зование земель, включая со-§ здание системы платного зем-£ лепользования;
(X ’
* • создание системы госу-
§ дарственного контроля за ис-| пользованием и охраной «отпу-1 щенных в вольное плавание» “ земель.
со
Последующее становление нормативно-правовой базы было направлено на реализацию целей земельной реформы. Поскольку одна из основных задач по реформированию земельных отношений была связана с перераспределением земель (от единого собственника - государства), необходимо было в крат-
чайшие сроки создать процедуру, т. е. порядок работ по первичной регистрации фактических пользователей земли, а также обеспечению подготовки и выдачи им соответствующих правоустанавливающих документов на землю.
Что для этого нужно было сделать? «Самую малость: определить законодательные основы этой процедуры. Эту задачу был призван решить Земельный кодекс РСФСР, который был принят в 1991 г. В кодексе содержались основные понятия, необходимые для регулирования земельных отношений в новых условиях: виды прав на землю и соответствующие основные действия с землей в рамках этих прав (предоставление, закрепление, изъятие), деление земельного фонда России на категории, понятие целевого назначения земель и т. д. В целом Земельный кодекс дал возможность определить порядок и способы вовлечения земельных ресурсов в рыночный оборот» [6].
Таким образом, в обозначенный период времени в целом сложились условия для углубления преобразований. Можно сделать вывод о преемственности реформирования, основанном на реконструкции отношений собственности и на землю, и на недвижимость, что имеет принципиальное значение для
112
3 выявления роли земли как осно-§ вы эффективного развития тер-
о ритории.
” В целом механизм россий-£ ской земельной реформы опре-| делялся рядом основополагающих направлений преобразований:
• реформирование правовой базы;
• административное перераспределение сельскохозяйственных земель;
• внедрение экономического механизма регулирования в земельно-имущественной сфере (выкуп земли, земельные платежи);
• формирование органов управления в земельно-имущественной сфере;
• информационное обеспечение земельной реформы (земельный кадастр, мониторинг земель) [5].
К основным направлениям реформирования необходимо также отнести приватизацию земель, которая привела к общему увеличению участников земельных отношений.
Тем не менее, оценка основных результатов современной земельной реформы показывает неравномерность проведения преобразований в различных регионах России. Главную нагрузку институциональных и качественных реформ принял на себя ряд регионов, в том числе Санкт-Пе-
тербург, на примере которого можно проследить ход преобразований, которые были проведены в городах. Санкт-Петербург вообще был первым из российских регионов, где реформа приобрела системный характер.
Период перехода к рыночным отношениям на всех уровнях (государственном, муниципальном и частном) затронул проблемы землепользования, и в Санкт-Петербурге с 1992 по 1996 гг. была разработана и внедрена система управления землепользованием, которая позволила решить целый ряд серьезных задач по реализации земельной реформы на территории города. Оценивая эту систему, можно сделать ряд выводов об изменении государственной земельной политики.
1. В первую очередь, на этом этапе было введено прямое налогообложение пользователей земельных ресурсов, разработана и внедрена первичная система оценки земли для целей налогообложения, утверждены ставки земельного налога и арендной платы, дифференцированные по видам деятельности и социально-экономическим зонам.
2. Для этих нужд была проведена первичная регистрация землепользователей на территории города - первый такого рода опыт в Российской Федерации.
113
I 3. Внедрена система государ-| ственного земельного контроля
0 за использованием и охраной £ земель.
§ 4. Создана и начала интен-
| сивно развиваться система го-| сударственного земельного ка-£ дастра на территории города: го-
1 сударственная информационная | система, обеспечивающая на-5 копление, хранение и актуализа-§ цию сведений об объектах не° движимости, их физических,
правовых и экономических ха-1 рактеристиках.
о В этот период времени с це-
0 лью формирования системы ка-| дастра в Санкт-Петербурге рабо-5 тало 57 лицензированных топо-| геодезических организаций. ё К концу 1995 г. был проинвента-
1 ризирован 18 521 га, что соста-
1 вило 13,2% от общей площади § города; к концу 1996 г. форми-
I рование банка данных Государ-
* ственного земельного кадастра § составляло порядка 30% от об-| щей территории города.
1 В городе была разработана “ и внедрена первая (и единственная в России) Концепция системы управления недвижимостью, которая стала основой (и в известной степени прообразом) формирующейся системы управления земельно-имущественным комплексом.
В 1995 г. было положено начало существованию первой в России единой системы регис-
114
трации прав на недвижимость, а также увязанной с ней комплексной системы формирования объектов недвижимости. Все эти мероприятия обеспечивали необходимые условия создания единого Государственного кадастра недвижимости Санкт-Петербурга, основы цивилизованных рыночных отношений, гарантии прав собственников, что было призвано существенным образом оживить инвестиционную деятельность на территории города.
На наш взгляд, начатые в 1990-х гг. реформы были способны обеспечить неуклонное поступательное развитие экономики всего региона за счет изменения земельно-имущественных отношений. В целом стратегия города в земельноимущественной сфере в этих условиях должна была предусматривать:
• проведение полной инвентаризации городских земель и недвижимости;
• формирование кадастра недвижимости Санкт-Петербурга;
• создание системы регистрации недвижимости и прав на нее;
• планирование использования, зонирование и мониторинг городских земель.
Цель программы проведения сплошной инвентаризации имущественных ресурсов города со-
стояла в получении достоверных сведений о землепользователях, собственниках и арендаторах, а также о налогооблагаемой площади. Эти меры предусматривали создание базы достоверных сведений и обеспечение юридических гарантий использования территории и имущества города, а также стабильное поступление средств от земельных платежей и арендной платы в городской бюджет.
Программа создания государственной автоматизированной системы кадастра недвижимости Санкт-Петербурга была направлена на формирование и актуализацию интегрированной базы данных об объектах недвижимости, что должно было обеспечить наличие уточненной и юридически значимой информации об объектах недвижимости на территории города.
Определенные положения программы регистрации недвижимости, прав на нее и сделок с ней предусматривали обеспечение государственных гарантий использования объектов недвижимости, что должно было гарантировать обеспечение стабильного и ускоренного социально-экономического развития города за счет привлечения дополнительных инвестиций и работы рынка недвижимости, а также пополнения бюджета.
Программа мониторинга городских земель была нацелена на выявление и актуализацию сведений о земельных ресурсах города для определения возможностей их рационального и эффективного использования. Это способствовало увеличению поступлений в городской бюджет от земельных платежей; предусматривало оценку инвестиционных возможностей, повышение эффективности использования и формирования резервного фонда городских земель; прогнозирование и стимулирование вторичного рынка земель.
Из перечисленных направлений только последнее можно на сегодняшний день считать практически не выполненным. В то же время задачи мониторинга весьма серьезны. К ним можно отнести: выявление неиспользуемых и неэффективно используемых территорий; выявление экологически неблагоприятных зон и участков и ряд других.
Так, одной из самых серьезных задач администрации города в деле решения проблемы эффективного развития городских территорий является вывод промышленных предприятий из исторического центра города. С 1972 г. для вывода было предназначено 360 предприятий. Из них было выведено около 30%. Сегодня в Программу вывода промышленных предпри-
115
1 ятий из исторического центра
I включены 207 объектов. По
О
0 оценкам специалистов, реально £ из них может быть выведено
* 65-70%.
| Нами предлагается следую-| щий механизм вывода промыш-£ ленных предприятий:
1 - реализация в целом воз-
11 можностей государства по конт-5 ролю за соблюдением земель! ного законодательства (включая ° оценку нецелевого использования земли);
1 - оценка экологического со-
о стояния территории и принятие
0 решения об изъятии земельного | участка;
5 - осуществление функций по
| банкротству с последующим пе-ё репрофилированием предпри-
1 ятия (при необходимости);
1 - создание механизма ком-
§ пенсаций;
I - выработка конкретной про-
* цедуры (упрощенной) выделения § земельных участков для переме-| щаемых предприятий.
1 Все эти действия должны ба-“ зироваться на комплексной оценке состояния производственных зон как в центре, так и на окраинах.
Реальными результатами для города в процессе использования системы мониторинга земель могли бы стать:
• увеличение поступлений в городской бюджет от земельных платежей;
116
• оценка инвестиционных возможностей тех или иных территорий города;
• возможность прогнозирования и стимулирования вторичного рынка земли;
• повышение эффективности использования и формирование резервного фонда городских земель;
• регулирование возможности и условий предоставления земельных участков по экологическим критериям.
На основании вышеизложенного можно сформулировать приоритетные задачи городских властей по повышению эффективности использования земель:
1) разработка концепции эффективного использования территории города и повышения ее инвестиционной привлекательности;
2) увеличение в городском бюджете доли рентных платежей;
3) обеспечение возврата средств от рентных платежей за счет повышения инвестиционной привлекательности территории города;
4) изменение структуры использования земельных платежей и обеспечение направления
соответствующих средств на расширенное воспроизводство самой базы этих поступлений (землеустройство, ведение кадастра и т. д.), в соответствии с законодательством;
5)создание механизма целевого использования средств от продажи или сдачи в аренду объектов городской недвижимости;
6) разработка программы использования недвижимых активов города под обеспечение займов;
7) формирование программы рекультивации земель и системы, позволяющей использовать санированные земельные участки в качестве обеспечения займов (в том числе через ипотеку);
8) принятие нормативного акта, регулирующего процессы активного градостроительного преобразования - девелопмента городских территорий [3, с. 142].
Таким образом, можно сделать вывод о существовании в Санкт-Петербурге реальных предпосылок для реализации в пилотном формате государственной инвестиционно-ориентированной земельной политики.
1. Аухаген. Критика русской земельной реформы. СПб., 1914.
2. Дубровский С. М. Из истории сельского хозяйства и крестьянства России в начале ХХ в. Столыпинская земельная реформа. М., 1963.
3. Засядь-Волк В. В. Факторы эффективной земельной политики в регионе // Управленческое консультирование. 2007. № 2. С. 62-82.
4. Илюшина Т. В., Максудова Л. Г., Полянцева И. Б. История земельных отношений. М., 2005. Ч. 1.
117
5. Липски С. А. Земельные отношения и землеустройство: основные результаты десятилетия реформ. М., 2000.
6. Мартынова А. Ю. Экономический механизм управления земельными ресурсами региона (на примере Волгоградской области): автореф. дис. ... канд. экон. наук. Самар. гос. экон. ун-т. Самара, 2006.
7. Панов Л. А. Земельная реформа в России. Истоки и уроки. Исторический очерк. М., ИД Центросоюза, 2001.
REFERENCES -------------------------------------------------------------------------------------------------------------
1. Aukhagen. Kritika russkoy zemelnoy reformy. SPb., 1914.
2. Dubrovskiy S. M. Iz istorii selskogo khozyaystva i krestyanstva Rossii v nachale XX v. Stolypinskaya zemelnaya reforma. M.: AN SSSR, 1963.
3. Zasyad’-Volk V. V. Faktory effektivnoy zemelnoy politiki v regione // Upravlencheskoe konsultirovanie. 2007. №2. S. 62-82.
4. Ilyushina T. V., Maksudova L. G., Polyantseva I. B. Istoriya zemelnykh otnosheniy. Ch. 1. M., 2005.
5. Lipski S. A. Zemelnye otnosheniya i zemleustroystvo: osnovnye rezultaty desyatiletiya reform. M., GUZ, 2000.
6. Martynova A. Yu. Ekonomicheskiy mekhanizm upravleniya zemelnymi resursami regiona (na primere Volgogradskoy oblasti): avtoref. dis. ... kand. ekon. nauk. Samar. gos. ekon. un-t. Samara, 2006.
7. Panov L. A. Zemelnaya reforma v Rossii. Istoki i uroki. Istoricheskiy ocherk. M.: ID Tsentrosoyuza, 2001.
