CC BY
118
Земельные отношения - совместная ответственность Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
С.Е. Тесницкая
начальник контрольно-правового управления Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами
Земельным кодексом Российской Федерации (далее - ЗК РФ) и принятыми в его исполнение нормативными правовыми актами урегулированы такие разнообразные вопросы, относящиеся к земельному законодательству, как владение, пользование и распоряжение землей; разграничение государственной собственности; особо охраняемые природные территории, что согласно статье 72 Конституции Российской Федерации (помимо непосредственно земельного законодательства) входит в предметы совместного ведения.
Подобное разнообразие, как отмечает В.Н. Лысенко, «возникло в связи с тем, что в отличие от конституционного права Германии, США и других федеративных государств предметы ведения в Федеративном договоре, а затем и в Конституции Российской Федерации от 1993 года не были разграничены по характеру оказываемого воздействия на: а) сферы правового регулирования и б) сферы государственного управления. В результате «все смешалось в этом доме»: в каждом титуле содержались и сферы законодательного регулирования, и сферы государственного управления»1.
В статье 9 ЗК РФ установлено, что Российская Федерация осуществляет государственное управление в области мониторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства и ведения государственного земельного кадастра2.
Ни один законодательный акт не содержит толкование термина «государственное управление», вместе с тем сложившееся еще в советский период понимание под государственным управлением подразумевает организованное воздействие государства на развитие процессов и отношений в обществе властно-правовыми методами.
Согласно статье 9 ЗК РФ, помимо полномочий, относящихся к государственному управлению, Российская Федерации осуществляет:
• установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений;
• установление оснований для ограничения прав правообладателей земельных участков, а также ограничений оборотоспо-собности земельных участков;
• установление порядка резервирования и изъятия (выкупа) земельных участков для государственных и муниципальных нужд;
• резервирование и изъятие (выкуп) для нужд Российской Федерации земельных участков;
• разработку и реализацию федеральных программ использования и охраны земель;
• управление и распоряжение земельными участками, находящимися в федеральной собственности;
• иные полномочия, установленные Конституцией Российской Федерации, ЗК РФ, федеральными законами.
1 Лысенко В.Н. Развитие Федерации и Конституция России (конституционные изменения как назревшая потребность развития федеративных отношений) // Государство и право. 1997. № 8. С. 17.
2 Учитывая, что Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» вступает в силу только с 1 марта 2008 года, его положения в настоящей статье не рассматриваются.
Однако в состав всех поименованных полномочий входят как полномочия, распространяющиеся на неограниченный круг лиц (например установление ограничений оборотоспособности земельных участков), так и полномочия, связанные с осуществлением конкретных действий (например изъятие (выкуп) земельных участков для нужд Российской Федерации). Учитывая сказанное, полагаем, что целесообразно речь вести как о регулятивных полномочиях (в отношении первой группы полномочий), так и об исполнительно-распорядительских полномочиях (в отношении полномочий второй группы). Таким образом, регулирование как полномочие означает воздействие на что-нибудь с целью внести ясность, порядок, правильность, систему в движение, деятельность какого-либо явления3.
В нормах Конституции Российской Федерации отсутствует разграничение полномочий по нормотворчеству и исполнению нормативных правовых актов и, соответственно, не проведено разграничение по полномочиям органов государственной власти.
Использование в отношении государственного земельного кадастра, мониторинга земель, землеустройства и государственного земельного контроля термина «государственное управление», по нашему мнению, подчеркивает значение этих областей деятельности для государства в целом, то есть они имеют общефедеральное значение. При этом возможность реализации полномочий, установленных в ЗК РФ, принятых во исполнение этого кодекса, и других нормативных правовых актах, напрямую взаимоувязано с надлежащим исполнением полномочий, относящихся к государственному управлению в сфере земельных отношений.
Как и ранее (ст. 15 ЗК РСФСР), организация государственного контроля за использованием и охраной земель, организация землеустройства, ведения государственного земельного кадастра и мониторинга земель являются федеральной прерогативой.
Рассмотрим эти вопросы подробнее.
Полномочия по ведению государственного земельного кадастра
Согласно статье 70 ЗК РФ государственный земельный кадастр представляет собой систематизированный свод документированных сведений об объектах государственного кадастрового учета, о правовом режиме земель в Российской Федерации, кадастровой стоимости, местоположении, размерах земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества. В государственный земельный кадастр включается информация о субъектах прав на земельные участки. Больше ЗК РФ никаких подробностей относительно места государственного земельного кадастра в жизни Российской Федерации не содержит, отсылая к Федеральному закону от 2 января 2000 года № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» (далее -Федеральный закон о кадастре).
Для того чтобы правильно определить значение государственного земельного кадастра для возможности реализации полномочий органов, составляющих систему государственной власти, обратимся к некоторым положениям Конституции Российской Федерации.
На основании части 1 статьи 9 и статьи 36 Конституции Российской Федерации ЗК РФ в качестве принципа земельного законодательства устанавливает учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю (ст. 1 ЗК РФ).
Информационным ресурсом, позволяющим осуществить все постановленные за-
3 Боголюбов С.А., Никишин В.В., Устюкова В.В. Земельное право: Учебник. М., 2003. С. 5.
дачи, является государственный земельный кадастр. Государственный земельный кадастр - информационная основа для других видов деятельности, включенных ЗК РФ в состав государственного управления, а также иных полномочий.
Федеральный закон о кадастре урегулировал вопросы порядка ведения государственного земельного кадастра, состав и значение документов государственного земельного кадастра, порядок проведения государственного кадастрового учета. Вопросы, которые было нецелесообразно регулировать нормами Федерального закона о кадастре, дополнялись отсылочными нормами на акты Правительства Российской Федерации или специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти.
Помимо полномочий Правительства Российской Федерации, Федеральный закон о кадастре содержит указание на полномочия федерального органа исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами - таким органом согласно Положению, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2004 года № 418, является Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижи-мость). Роснедвижимость - это федеральный орган исполнительной власти, в компетенцию которого входит осуществление функций по оказанию государственных услуг в сферах ведения кадастров объектов недвижимости, землеустройства, инвентаризации объектов градостроительной деятельности, государственной кадастровой оценки земель и государственного мониторинга земель, а также государственного земельного контроля. Роснедвижимость осуществляет свои полномочия непосредственно и через территориальные органы.
Следует отметить, что Федеральный закон о кадастре не предполагает осуществление субъектами Российской Федерации каких-либо полномочий, за исключением возможности самостоятельно устанавливать перечень дополнительных сведений государственного земельного кадастра, не установленных Российской Федерацией.
При этом обеспечение сбора, обработки и хранения указанных сведений является расходным обязательством субъектов Российской Федерации. Но в этом случае осуществление сбора, обработки и хранения дополнительных сведений будет осуществляться уполномоченным федеральным органом власти, поэтому говорить, что субъекты Российской Федерации обладают какими-либо реальными полномочиями по ведению государственного земельного кадастра, неоправданно.
Государственный земельный кадастр является информационной системой, которая позволяет получить некоторый доход за счет платы за предоставление сведений государственного земельного кадастра об определенном земельном участке, а также за их копирование (документирование). Следует понимать, что деятельность по ведению государственного земельного кадастра не только является источником доходов бюджета, но и требует значительных расходов на обеспечение деятельности всех составляющих системы ведения кадастра. При этом в регионах расходы примерно равны вне зависимости от величины доходов их бюджетов, поэтому дотационный регион имеет меньше возможностей для надлежащего финансирования необходимых мероприятий.
Вместе с тем следует отметить, что субъекты Российской Федерации участвуют в установлении размера платы за предоставление сведений государственного земельного кадастра: конкретные размеры платы за предоставление сведений государственного земельного кадастра об определенном земельном участке, а также за их копирование (документирование) определяются по согласованию с органами ценообразования в субъектах Российской Федерации.
Для реализации принципа платности землепользования (статьи 1 и 65 ЗК РФ) устанавливаются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата.
Для целей налогообложения устанавливается кадастровая стоимость земельного участка, то есть в качестве налогооблагаемой базы выступает кадастровая стоимость.
Первым опытом в сфере регулирования проведения государственной кадастровой оценки земель стало постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 1999 года № 945 «О кадастровой оценке земель», затем было издано постановление Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2000 года № 316, утвердившее более детальные Правила проведения государственной кадастровой оценки земель.
В течение 2001-2006 годов была проведена кадастровая оценка земель всех категорий, являющихся объектами налогообложения. Особенностью ее осуществления является то, что проведение оценки организуется территориальными органами Рос-недвижимости, то есть федеральным органом исполнительной власти. Финансируются такие работы из федерального бюджета, бюджетов соответствующих субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Результаты оценки утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по представлению территориальных органов Роснедвижи-мости. При этом земельный налог является местным налогом, то есть поступает в полном объеме в бюджеты муниципальных образований. Данные о кадастровой стоимости земельного участка в качестве экономической характеристики вносятся в государственный земельный кадастр.
Таким образом, федеральное полномочие - ведение государственного земельного кадастра - в части обеспечения налоговых поступлений в местный бюджет осуществляется совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, но это соотношение полномочий установлено не федеральным законода-
тельством, а постановлением Правительства Российской Федерации.
Надо сказать, что в настоящее время имеются тенденции изменения позиции Российской Федерации относительно своего места в государственном управлении земельными ресурсами4. Это означает, что соотношение степени участия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации изменяется в сторону последних, так как именно ими должно будет восполняться присутствие органов государственной власти в регулировании земельных отношений и реализации земельного законодательства.
Полномочия по осуществлению государственного земельного контроля
В статье 71 ЗК РФ устанавливается, что государственный земельный контроль осуществляется за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования земель организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами. Далее ни в одной статье ЗК РФ более не раскрывается содержание процедуры государственного земельного контроля.
Вместе с тем проведение государственного земельного контроля регулируется не только земельным законодательством, но и Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее -КоАП). Дополнительная регламентация порядка проведения государственного земельного контроля осуществляется Положением о государственном земельном контроле, утвержденным постановлением
4 В частности, руководитель Федерального агентства кадастра объектов недвижимости Подобед С.М., выступая на Международном форуме «Развитие рынка земли и недвижимости», проходившем 20-21 февраля 2007 года, указал, что «в рамках кадастра пытались решить множество проблем, кадастру не свойственных, в том числе ... муниципального управления землей и недвижимостью, налогообложения. В рамках подготовки проекта федерального закона о государственном кадастре недвижимости ко второму чтению Правительство Российской Федерации согласилось, что целью кадастрового учета земель и других объектов недвижимости будет только обеспечение гражданского оборота объектов недвижимости. Кроме этого, за пределы закона о государственном кадастре объектов недвижимости будет выведена глава об оценке объектов недвижимости» / http://www.gisa.ru/35804.html
Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2006 года № 689.
Часть контрольных мероприятий проводится в отношении земли как природного объекта (статьи 8.5-8.8 КоАП), а часть - в отношении земли как объекта прав (статьи 7.1, 7.2, 7.10 КоАП).
Государственный земельный контроль осуществляется Роснедвижимостью, Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) на основании Положения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 года № 400, а также Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россель-хознадзор) на основании Положения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года № 327.
По нашему мнению, требуют правового регулирования полномочия субъектов Российской Федерации в части установления административной ответственности по вопросам, относящимся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, к которым относится земельное законодательство. Возможно, в связи с дальнейшей регламентацией полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут появиться контрольные органы субъектов Российской Федерации, однако в настоящее время очевидным является тот факт, что все контрольные функции сосредоточены в федеральных органах исполнительной власти.
В Положении о государственном земельном контроле четко указаны виды нарушений, попадающих в сферу деятельности Росприроднадзора и Россельхознадзора, поэтому случаев конкурирующей компетенции между ними не возникает.
Следует отметить, что мероприятия по государственному земельному контролю, помимо «воспитательной» составляющей, имеют и экономический эффект. Так, за 2005 год было наложено административных штрафов в размере 89 157,35 тысячи рублей. При этом суммы от штрафов поступают в местные бюджеты. Представляется,
что при таком положении дел федеральные служащие осуществляют контрольные мероприятия, скорее, по принципу «контроль ради контроля», а не «контроль ради штрафов».
Полномочия по осуществлению государственного мониторинга земель и организации землеустройства
Государственный мониторинг земель представляет собой систему наблюдений за состоянием земель (ст. 67 ЗК РФ) и осуществляется в соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2002 года № 846.
Следует отметить, что государственный мониторинг земель и землеустройство -два вида деятельности, которые взаимопроникают друг в друга. Так, документы, подготовленные в результате проведения землеустройства, используются при ведении мониторинга земель. При этом данные, полученные при проведении государственного мониторинга земель, систематизируются и передаются на хранение в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства.
Данные, полученные в ходе проведения мониторинга, используются при подготовке Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации, ежегодно представляемого в Правительство Российской Федерации. В настоящее время Государственный (национальный) доклад - единственный официальный документ (его подготовка осуществляется Роснедвижимостью), который служит основой для выработки решений, направленных на повышение эффективности государственного управления земельными ресурсами и их рационального использования, прогнозирования, законотворчества.
Землеустройство включает в себя мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установ-
лению их границ на местности, организации рационального использования земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока (ст. 68 ЗК РФ).
Правовую модель организации землеустройства, важной составляющей государственного управления земельными ресурсами, устанавливает Федеральный закон от 18 июня 2001 года № 78-ФЗ «О землеустройстве» (далее - Федеральный закон о землеустройстве). Часть вопросов, как указано в Федеральном законе о землеустройстве, урегулирована Правительством Российской Федерации.
На федеральном уровне вопросы урегулированы неисчерпывающим образом. Это единственная сфера государственного управления, где в соответствии с федеральным законодательством субъекты Российской Федерации имеют достаточно обширные полномочия по дальнейшему регулированию вопросов проведения землеустройства. При этом полномочия по правотворчеству в сфере землеустройства возникают не в тех случаях, которые прямо указаны в нормах Федерального закона о землеустройстве, а, наоборот, в тех случаях, когда федеральный законодатель не счел необходимым урегулировать тот или иной вопрос. Федеральный орган исполнительной власти - Роснедвижимость - организует лишь проведение территориального землеустройства в соответствии с решениями органов государственной власти, а также территориального землеустройства на землях, находящихся в федеральной собственности. Сами работы осуществляются коммерческими организациями по законам рынка.
Таким образом, при реализации земельного законодательства ключевое положение занимают полномочия, входящие в состав государственного управления в сфере земельных отношений. Такие полномочия
предоставляются с целью создания необходимых условий, базы для реализации других полномочий и Российской Федерации, и субъектов Российской Федерации, и муниципальных образований, и частных собственников, так как имеют системообразующее значение.
Следующим, вторым, этапом после разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов является перераспределение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения.
Прежде чем рассматривать перераспределение полномочий, необходимо ответить на вопрос: является ли правильным федеральное превалирование федерации не только в нормотворчестве, но и в исполнении?
Как отмечает И.О. Краснова, в США основные исполнительные полномочия переданы на региональный уровень. Кроме этого, широко распространена практика, когда на региональный уровень передается исполнение федеральных контрольно-надзорных полномочий, которые осуществляются наряду с контролем за соблюдением законодательства своего штата5.
Для ФРГ также является обычным факт того, что за федерацией закреплены полномочия по нормотворчеству, земли исполняют федеральные установления, то есть реализуют федеральную волю6.
Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с соответствующими изменениями и дополнениями (далее - Федеральный закон об органах власти субъектов Российской Федерации) содержит механизм,
5 Краснова И.О. Экологическое право США: исследование теории и практики развития: Монография. М., 1996. С. 142, 145-146.
6 Управление земельными ресурсами, земельный кадастр, землеустройство и оценка земель (зарубежный опыт) / Под ред. С.Н. Волкова и В.С. Кислова. М.: Технология ЦД, 2003. С. 137-144.
который в ряде случаев позволяет заключать соглашения о передаче исполнительным органам государственной власти части полномочий федеральных органов исполнительной власти.
К сожалению, в Федеральном законе об органах власти субъектов Российской Федерации не указывается, при каких обстоятельствах должны заключаться соглашения, не определены права (и, соответственно, обязанности) требовать заключения соглашения либо отказаться от заключения соглашения. И если рассматриваемый Федеральный закон содержит достаточно определенную запись в отношении договора (в каких случаях он может быть заключен), то при анализе его положений в части заключения соглашений такой вывод сделать нельзя.
По нашему мнению, отсутствие каких-либо критериев может привести к неоправданно произвольной передаче полномочий. В связи с этим представляется необходимым дополнить Федеральный закон об органах власти субъектов Российской Федерации положениями, устанавливающими критерии возможности перераспределения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам совместного ведения.
Статья 26.8 названного Федерального закона предусматривает ряд необходимых, но формальных условий, при которых соглашения будут являться легитимными.
1. Соглашения могут заключаться тогда, когда передача осуществления части полномочий не противоречит Конституции Российской Федерации, Федеральному закону
об органах власти субъектов Российской Федерации, иным федеральным законам.
2. Соглашения заключаются в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации.
3. Федеральные органы исполнительной власти, передавшие путем заключения соглашений осуществление части своих полномочий соответствующим исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации, контролируют соблюдение условий этих соглашений и несут ответственность за ненадлежащее осуществление части переданных полномочий.
При этом Федеральный закон об органах власти субъектов Российской Федерации содержит принципиальное положение о том, что в случае, если проект соглашения не был согласован сторонами, сторона-инициатор обращается в правительственную комиссию по взаимодействию федеральных органов исполнительной власти и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации7. Указанная комиссия после рассмотрения принимает согласованное сторонами решение о подписании соглашения либо о прекращении процедуры его заключения. По настоянию одной из сторон комиссия обязана принять решение о направлении материалов для рассмотрения на заседании Правительства Российской Федерации, которое принимает окончательное решение.
Иными словами, сторона - инициатор соглашения через правительственную комиссию может пролоббировать подписание соглашения с федеральным органом испол-
7 Ранее такой комиссией являлась Правительственная комиссия по взаимодействию федеральных органов исполнительной власти и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, созданная постановлением Правительства Российской Федерации от 28 сентября 2005 года № 587. Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 октября 2007 года № 709 названная Правительственная комиссия упразднена. Вопросы Правительственной комиссии по взаимодействию федеральных органов исполнительной власти и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации будут решать Министерство регионального развития Российской Федерации, Государственная комиссия по вопросам социально-экономического развития Дальнего Востока, Республики Бурятия, Иркутской и Читинской областей и Комиссия по оценке результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти.
нительной власти. Целесообразность подписания соглашения устанавливается именно правительственной комиссией. С точки зрения того, что передача полномочий от Российской Федерации субъекту Российской Федерации может стать решением существующих в определенной сфере проблем, коллегиальное решение членов правительственной комиссии будет являться компромиссом федеральных и региональных интересов.
Следует отметить, что Федеральный закон об органах власти субъектов Российской Федерации прямо указывает на то, что передача полномочий должна сопровождаться передачей соответствующего финансирования, а также на то, что за исполнением переданных полномочий должен осуществляться контроль со стороны федерального органа исполнительной власти.
Представляется, что наиболее рациональной формой контроля будет являться постоянное наблюдение за исполнением переданных полномочий. При этом постоянное присутствие представителей федерального органа исполнительной власти нецелесообразно, так как возможно их психологическое «сращивание» с объектом контроля. Оптимальным вариантом может выступать контроль, проводимый и инициированный сторонней (федеральной) организацией после вступления акта в силу, вне связи с проблемами применяемого проверяемого акта либо действия.
Рассмотрим подробнее вопрос целесообразности заключения соглашений, их соот-носимость с федеральной политикой.
Неоднократно органы государственной власти субъектов Российской Федерации обращались в Роснедвижимость с предложением о заключении соглашения о передаче субъекту Российской Федерации ряда полномочий. Например, в проекте соглашений предусматривалось, что Роснедвижи-мость передает органу государственной власти субъекта Российской Федерации полномочия по ведению государственного земельного кадастра (в дальнейшем - государственного кадастра недвижимости), предоставлению сведений из него. При этом Роснедвижимость через свой террито-
риальный орган на территории субъекта Российской Федерации вправе контролировать выполнение переданных полномочий.
Прежде чем рассматривать непосредственно соглашение, обратимся к нормам Конституции Российской Федерации, устанавливающим особенности организации федеральной власти в Российской Федерации, которые не типичны, например, для США и ФРГ.
Так, в части 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации устанавливается, что в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Применительно к представительным (законодательным) органам Конституция Российской Федерации такой нормы не содержит. Кроме этого, согласно части 1 статьи 78 Конституции Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Через территориальные органы федеральные органы исполнительной власти проникают, принизывают всю Российскую Федерацию, доходя до уровня муниципальных образований. Таким образом, достигается возможность получения всей необходимой информации с мест.
В США, например, исполнение осуществляется властями штатов, поскольку практика показала: если планы исполнения составлял федеральный орган власти, они оказывались неэффективными. Главной причиной этого явилась объективная неспособность федерального органа учесть локальную специфику, что чрезвычайно важно для эффективного исполнения. В Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти получают возможность через систему территориальных органов непосредственно воздействовать на процессы, проходящие на территории субъектов Российской Федерации, имеющие об-
щефедеральное значение и регламентированные федеральными нормами. При этом обеспечивается взаимодействие как с территориальными органами других федеральных органов исполнительной власти, органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления на этой территории. Кроме того, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти являются незаинтересованными участниками отношений, связанных с реализацией полномочий субъектов Российской Федерации.
Проанализировав практику применения норм, определяющих существо государственного управления в области земельных отношений (ст. 9 ЗК РФ), можно отметить «плюсы» и «минусы» федерализации реализации полномочий. Здесь под федерализацией понимается целесообразность осуществления тех или иных полномочий именно органами государственной власти Российской Федерации. Опыт «распределения» полномочий показывает, что «минусов» пока больше, чем положительных результатов. Конечно, несомненным является факт, что федеральный бюджет получает достаточно большую финансовую нагрузку: финансирование федеральной системы органов власти. Но требования законодательства нельзя игнорировать.
Возвращаясь к упоминавшемуся ранее проекту соглашения, следует отметить, что в нем, как требуют нормы Федерального закона об органах власти субъектов Российской Федерации, были прописаны положения об осуществлении контроля за выполнением переданных полномочий территориальным органом Роснедвижимости. При этом необходимо учитывать положение статьи 26.3 Федерального закона об органах власти субъектов Российской Федерации, согласно которому при передаче органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществления полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не предусмотренных статьей 26.3 данного Федерального закона и осуществляемых территориальными органами федеральных орга-
нов исполнительной власти, указанные территориальные органы федеральных органов исполнительной власти подлежат реорганизации в форме преобразования или выделения в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В связи с этим возникает вопрос целесообразности (и в ряде случае правомерности) действий по передаче части федеральных полномочий органам государственной власти субъектов Российской Федерации по различным причинам, а именно:
1) в субъекте Российской Федерации имеется территориальных орган Роснедви-жимости, который создавался для осуществления всех полномочий Роснедвижимос-ти на территории субъекта Российской Федерации. При изъятии из круга его обязанностей полномочий по ведению государственного земельного кадастра (государственного кадастра недвижимости) и предоставлении сведений из него, возникает вопрос: почему территориальный орган не может выполнять эти полномочия? Ряд предложений по передаче полномочий обосновывается сокращением расходов федерального бюджета. Вместе с тем Российская Федерация имеет право контролировать выполнение переданных полномочий (и, соответственно, финансировать деятельность должностных лиц, осуществляющих контроль), а также предоставлять субвенции для осуществления федеральных полномочий органом государственной власти субъекта Российской Федерации, поэтому реальное сокращение расходов не произойдет. Кроме того, остается нерешенным вопрос о проведении контроля за реализацией переданных полномочий в связи с реорганизацией территориального органа Роснедвижимости, то есть о необходимости дополнительного назначения должностных лиц для проведения контроля;
2) в Федеральном законе о кадастре закреплено, что ведение государственного земельного кадастра осуществляется федеральным органом исполнительной власти. При заключении соглашения, которое утверждается постановлением Правительства Российской Федерации, будет осуществлено перераспределение полномочий, зак-
репленных федеральным законом, что неправомерно.
Таким образом, представляется, что соглашения в сфере реализации земельного законодательства могут использоваться с осторожностью и объективно пока не могут получить большого распространения.
Вместе с тем следует подчеркнуть, что у субъектов Российской Федерации, не обладающих полномочиями по реализации соответствующих норм, имеются действенные способы влияния на реализацию Российской Федерацией своих полномочий.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 2 июля 2005 года № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» федеральные министры до решения вопроса о назначении кандидата на должность руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти согласовывают кандидатуру с высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. В случае отказа в согласовании кандидатуры на должность руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти со стороны высшего должностного лица субъекта Российской Федерации федеральный министр вновь предлагает кандидатуру на указанную должность. В случае повторного отказа в согласовании кандидатуры федеральный министр самостоятельно принимает решение о назначении руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти либо о представлении его к назначению в установленном порядке. О несогласовании кандидатуры федеральный министр одновременно с принятием указанного решения информирует Президента Российской Федерации или Правительство Российской Федерации.
Таким образом, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации обладает реальными полномочиями по проведению своей позиции при назначении на должность руководителей территориальных органов кандидатуры, которая удовлет-
воряет требованиям субъекта Российской Федерации. В противном случае при назначении руководителем территориального органа федерального органа исполнительной власти специалиста, против которого высказывается субъект Российской Федерации, работа территориального органа может быть заблокирована со стороны субъекта Российской Федерации либо даже сорвана.
Несомненно, предстоящему назначению должны предшествовать консультации федеральных властей и органов власти субъекта Российской Федерации для подготовки взвешенного и приемлемого решения о назначении на должность руководителя территориального органа. Таким образом, территориальный орган, являясь «проводником» федеральных решений, должен находиться в конструктивных отношениях с органом власти субъекта Российской Федерации.
Также следует отметить, что статьй 26.4 Федерального закона об органах власти субъектов Российской Федерации регламентировано участие органов государственной власти субъекта Российской Федерации в рассмотрении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных законов по предметам совместного ведения. Ранее подобные вопросы были урегулированы только подзаконным актом - Регламентом Государственной Думы.
По нашему мнению, правовая реальность представляет собой следующую схему: федерация через свои органы власти принимает политические общегосударственные решения (через федеральные законы) и путем предоставления государственных услуг и проведения контрольных мероприятий создает необходимые предпосылки для осуществления, в первую очередь субъектами Российской Федерации, целенаправленной деятельности по разработке и реализации приоритетных направлений развития субъектов Российской Федерации в целях комплексного, сбалансированного и ресурсного обеспечения решения задач геополитического, демографического, социального, национально-этнического, экономического, инфраструктурного характера
на территории субъектов Российской Феде-рации8.
При этом региональная политика каждого государства - это во многом политика недопущения и сглаживания резких территориальных диспропорций, что не исключает и неизбежное вмешательство по этому поводу в развитие практически каждой территориальной единицы9.
По такой же схеме, как мы полагаем, должно проводиться распределение вопросов, решаемых федеральным и региональным уровнями власти. Несмотря на имеющееся подавляющее присутствие Российской Федерации в решении вопросов реализации земельного законодательства, не должно создаваться ложное представление о том, что субъекты Российской Федерации обладают минимальным набором прав.
Анализ положений Федерального закона об органах власти субъектов Российской Федерации показывает, что даже полномочия субъектов, осуществляемые за счет их собственных средств, скупо прописанные в этом Федеральном законе, на самом деле регулируют огромный пласт прав и обязанностей, связанных с деятельностью «управляющего». При этом «управляющий» должен не только потратить те средства, которые может дать Российская Федерация, но
и, что главнее всего, создать условия для того, чтобы средства федерального бюджета были не основным, а дополнительным финансированием.
Помимо отмеченных способов передачи части полномочий федеральных органов исполнительной власти (или полномочий органов власти субъектов Российской Федерации), в Федеральном законе об органах власти субъектов Российской Федерации указаны следующие варианты:
• участие органов государственной власти субъекта Российской Федерации в осу-
ществлении полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, не переданных им федеральными законами, в случаях, когда это участие предусмотрено федеральными законами (ст. 26.3.1);
• возложение на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации осуществления отдельных полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения на основе федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (ст. 26.5).
В указанных случаях финансирование реализации полномочий Российской Федерации осуществляется либо за счет средств субъекта Российской Федерации (участие в осуществлении), либо за счет федеральных субвенций (возложение осуществления).
Следует отметить, что если передача полномочий от Российской Федерации субъекту Российской Федерации или от субъекта Российской Федерации Российской Федерации в большинстве случаев осуществляется добровольно (как способ поощрения органа власти за оптимальную организацию работы, что делает деятельность органа государственной власти другого уровня неэффективной), то в случае неспособности субъекта Российской Федерации осуществлять как свои, так и переданные полномочия временное исполнение этих полномочий может осуществляться федеральным органом исполнительной власти либо назначенным федеральным органом исполнительной власти должностным лицом (ст. 26.9 Федерального закона об органах власти субъектов Российской Федерации), то есть временное исполнение является мерой политической ответственности субъекта Российской Федерации. При этом временное исполнение может фи-
8 Выдержки из стенографического отчета о заседании Государственного Совета Российской Федерации «О механизмах взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти при разработке программ комплексного социально-экономического развития регионов». Москва, Большой Кремлевский дворец. 21 июля 2006 года // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 8. С. 10.
9 Ивайловский Д.А. К вопросу о новом этапе развития российского федерализма // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 6. С. 36.
нансироваться как за счет субъекта Российской Федерации, так и (при недостаточности средств субъекта Российской Федерации) за счет федерального бюджета, чем достигается гарантированность исполнения закрепленных нормативными правовыми актами за субъектом Российской Федерации полномочий.
Не случайно в числе отличительных черт федерализма ученые среди прочего называют централизацию, политическую солидарность, субсидиарность при распределении сфер деятельности. Функции, которые не могут быть эффективно реализованы нижестоящим уровнем, подпадают под юрисдикцию уровня, расположенного выше10.
При этом субъекты Российской Федерации, по нашему мнению, должны изменить вектор своей деятельности: закрепленные за субъектами Российской Федерации фе-
деральным законодателем полномочия достаточны и не должны использоваться для соревнований с Российской Федерацией по объему полномочий либо по исключительности присутствия на определенной территории. Следует помнить, что согласно Конституции Российской Федерации государственные органы власти в Российской Федерации вне зависимости от их уровней являются единой системой11, поэтому должен решаться не вопрос, «кто в доме хозяин», а вопрос, кто лучше выполняет свои обязанности. При этом наградой в этом «соревновании» должны стать не личные амбиции федеральных или региональных руководителей, а повышение уровня защищенности прав, гарантированных Конституцией Российской Федерации, благосостояния граждан, сохранение национальных природных богатств.
£
® КОНСУЛЬТАЦИОННЫЙ СЕМИНАР
12-13 февраля 2008 года, Москва
/11Ш*
Чр УПРАВЛЕНЧЕСКИЙ И ФИНАНСОВЫЙ УЧЕТ В ХОЛДИНГЕ,
Бизнес-Семинары КОНСОЛИДАЦИЯ ФИНАНСОВОЙ ОТЧЕТНОСТИ
• современные подходы к постановке управленческого учета и его автоматизации
• взаимодействие систем бухгалтерского, операционного и управленческого учета
• опыт внедрения управленческого учета и консолидации отчетности в сложноорганизованных компаниях
• сегментная отчетность в многопрофильных компаниях на основе МСФО
• особенности управленческой отчетности по сегментам
• требования к консолидации финансовой отчетности и раскрытию информации
• организация эффективной системы учета после объединения бизнеса
• примеры консолидации отчетности при различных видах финансирования
• техника корректировки активов и обязательств дочерней компании
• средства автоматизации процесса консолидации
Получить более подробную информацию о семинаре Вы можете у организатора - ЗАО «Бизнес-семинары» www.business-seminars.ru E-mail: [email protected] Тел.: (495) 937-5809 Факс: (495) 363-0258
10 Родионова А.К. Концептуальные основы российского федерализма // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 7. С. 9.
11 Выдержки из стенографического отчета о заседании Государственного Совета Российской Федерации «О механизмах взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти при разработке программ комплексного социально-экономического развития регионов». Москва, Большой Кремлевский дворец. 21 июля 2006 года // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 8. С. 8.
