Земельное законодательство Российской Федерации и Республики Беларусь: сравнительно-правовой аспект Текст научной статьи по специальности «Право»

Отечественный и зарубежный опыт

© 2014 г. А. П. Анисимов, Г. С. Працко

ЗЕМЕЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ

В статье проводится сравнительно-правовой анализ норм земельных законов двух стран -России и Беларуси. Авторы отмечают, что многое в правовом регулировании земельных отношений в обеих странах очень похоже (или прямо совпадает), особенно в части отдельных полномочий органов государственного управления, содержания прав и обязанностей землепользователей, процедур предоставления земельных участков (наличие аукциона), ограничений предоставления отдельных особо ценных видов земельных участков и т. д. Прослеживается и ряд отличий в таком правовом регулировании. Сделан вывод о том, что опыт двух стран может представлять интерес для дальнейшего совершенствования земельного законодательства.

Ключевые слова: земля, земельный участок, землепользователь, застройка, предельные размеры, ограниченные вещные права, иностранные граждане и юридические лица, ограничения, аукцион.

Российскую Федерацию и Республику Беларусь исторически связывают самые тесные экономические, политические, культурные и иные направления сотрудничества. Именно поэтому только между нашими странами, единственными на всем постсоветском пространстве, был заключен Договор о создании Союзного государства (Москва, 8 декабря 1999 г.), а в его рамках -ряд иных соглашений, направленных на реализацию положений Договора.

Указанные обстоятельства обусловливают особый интерес к законодательству обоих участников Союзного государства, выявлению посредством использования метода сравнительного анализа в обеих странах наиболее удачных подходов к регулированию земельных отношений и выработке рекомендаций представительным органам власти России и Беларуси.

Ядром земельного законодательства России является Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. (далее - ЗК РФ) и Кодекс Республики Беларусь о земле от 23 июля 2008 г. № 425-З (далее - Кодекс о земле).

Одним из наиболее удачных приемов в плане юридической техники законодателя Республики Беларусь (в отличие от ЗК РФ) является размещение в ст. 1 Кодекса о земле перечня терминов и понятий, используемых в законе. Впрочем, справедливости ради заметим, что ЗК РФ в ст. 5 все-

таки раскрывает содержание пяти терминов: собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков, обладатели сервитута. Однако сделано это не самым удачным образом. Что дает правоприменителю предлагаемая в ЗК РФ дефиниция «собственники земельных участков - лица, являющиеся собственниками земельных участков»? Иначе как издевательством над здравым смыслом такое определение назвать нельзя.

Совсем другой подход использован в Кодексе о земле. Законодатель Республики Беларусь специально раскрыл содержание нескольких десятков терминов, используемых далее в Кодексе, что заслуживает самого пристального внимания и изучения. В числе таких понятий - категория «близкие родственники землепользователя», «государственные нужды», «деградация земель», «целевое назначение земельного участка», «охрана земель» и ряд других. При этом в Кодексе о земле сформулированы дефиниции используемых далее правовых конструкций и процедур, отсутствующих в российском земельном законодательстве. В их числе, например, «земельный контур», «земельно-информационная система» и некоторые иные.

Объектами земельных отношений в Республике Беларусь являются: земля (земли), земельные участки, права на земельные участки, ограничения (обременения) прав на земельные уча-

стки, в том числе земельные сервитуты. В России в числе таких объектов выступают: земля как природный объект и природный ресурс, земельные участки, части земельных участков (ст. 6 ЗК РФ) и не названные в ЗК РФ земельные доли. Сравнение указанных юридико-технических подходов позволяет сделать следующие выводы:

1. Закрепление в Кодексе о земле, наряду с землей и земельными участками, прав на участки и ограничений (обременений) этих прав обусловлено, по всей видимости, существованием в Республике Беларусь собственной доктринальной концепции объекта правоотношения. В рамках аналогичной российской концепции объектом земельного правоотношения могут являться лишь непосредственно объекты материального мира (земля, земельный участок), но никак не права на них или меры по их управлению и охране. Поэтому упоминание «прав» и «ограничений прав» на землю с точки зрения российской научной доктрины в ЗК РФ было бы невозможно.

2. С другой стороны, отсутствие в качестве объекта земельных отношений в Кодексе о земле «части земельного участка» (присутствующего в ЗК РФ) следует оценить положительно, поскольку такая «часть» может носить лишь технический характер, например, в ходе процедур межевания и определения границ сервитута. Совершение любых сделок с «частью» земельного участка возможно только после ее индивидуализации и постановки на кадастровый учет, что влечет появление нового земельного участка.

3. Законодатель обеих стран использует формулировку «ограничения (обременения) прав на земельные участки». Между тем, в научной литературе убедительно доказано, что ограничения и обременения (а также пределы) - это несовпадающие правовые категории, имеющие сходства и различия [1, с. 9-11; 2, с. 106-118].

Наряду с объектами земельных отношений, особого внимания заслуживает закрепление категории «субъект земельных отношений» в кодексах двух стран. В Кодексе о земле белорусский законодатель называет в качестве таких субъектов Президента Республики Беларусь, Совет Министров, государственные органы, осуществляющие государственное регулирование и управление в области использования и охраны земель, граждан Республики Беларусь, иностранных граждан и лиц без гражданства, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц Республики Беларусь, иностранных юридических лиц и их представительства, иностранные государства, дипломатические представительства и консульские учреждения иностранных государств, международные организации и их представительства.

В ЗК РФ названы лишь граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.

Отличие между этими нормативными подходами состоит в том, что:

1) в ЗК РФ перечислены не только конкретные субъекты (граждане), но и уровни публичной власти, обладающие определенным кругом прав и обязанностей. Это обусловлено федеративным устройством Российской Федерации, закреплением ряда земельных полномочий за органами местного самоуправления, не входящими в структуру органов государственной власти. В свою очередь, разграничение полномочий внутри каждого уровня власти осуществляется посредством принятия специальных нормативных актов. Напротив, в Кодексе о земле перечислены не уровни власти, а конкретные должностные лица или органы государственной власти, осуществляющие те или иные функции по управлению земельными ресурсами. И один, и второй подход имеют свои преимущества;

2) упоминание в качестве субъектов земельных отношений в Кодексе о земле иностранных государств, их дипломатических и консульских учреждений, международных организаций и их представительств является весьма удачным юри-дико-техническим решением, которого сильно недостает ЗК РФ. В самом деле, в России (как и в других странах) есть дипломатические и консульские представительства других стран, здания которых построены на арендуемых земельных участках. Но как можно заключить договор аренды, если иностранное государство, которое представляет дипломатическое (консульское) учреждение, не может по ЗК РФ быть субъектом земельных отношений (в данном случае субъектом договора аренды). Еще интересней ситуация со строительством в России (под Ульяновском) базы НАТО для транзита грузов из Афганистана. НАТО - это международная организация, которая с большой натяжкой может считаться «иностранным юридическим лицом», упоминаемым ЗК РФ. Из этого следует, что российскому законодателю было бы целесообразно использовать этот удачный белорусский опыт.

Весьма интересно сравнение перечня категорий земель по законодательству Республики Беларусь и Российской Федерации. Так, согласно Кодексу о земле (ст. 6) в Беларуси существует 7 категорий земель. Наименование части из них полностью совпадает с российскими (земли сельскохозяйственного назначения, земли лесного фонда, земли водного фонда, земли запаса), остальные совпадают частично. Так, в Беларуси присутствуют земли населенных пунктов, садоводческих товариществ,

дачных кооперативов; земли промышленности, транспорта, связи, энергетики, обороны и иного назначения; земли природоохранного, оздоровительного, рекреационного, историко-культурного назначения. В России они носят названия, соответственно, земли населенных пунктов, земли промышленности и иного специального назначения, земли особо охраняемых территорий и объектов.

Необходимо отметить такую категорию земель, как «земли населенных пунктов, садоводческих товариществ, дачных кооперативов» в Кодексе о земле. Дело в том, что на землях населенных пунктов могут располагаться не только садоводческие товарищества и дачные кооперативы (часть из них расположена вовсе за границами населенных пунктов), но и иные, самые различные коммерческие и некоммерческие юридические лица - землепользователи. Думается, что в данном случае имеет место нарушение правил формальной логики, когда смешивается целое и произвольно выбранные его части.

Весьма удачным юридическим решением в Кодексе о земле является выделение четырнадцати «видов земель», существующих вне зависимости от деления земельного фонда на категории, т. е. присутствующие в разных категориях земель. В их числе пахотные земли, залежные земли, земли под постоянными культурами, луговые земли, лесные земли, земли под болотами и т. д. Примерно то же самое называется в России «виды разрешенного использования» земельных участков. При этом обратим внимание, что:

1. В рамках существующей в России научной доктрины и законодательства внутри каждой категории земель могут быть субкатегории (хотя этот термин ЗК РФ и не использует), поскольку любая категория земель требует дифференцированного регулирования к своим отдельным частям. В самом деле, целевое назначение земель населенных пунктов предполагает их использование для удовлетворения различных нужд населения. Однако без разбивки территории населенного пункта на территориальные зоны (жилые, общественно-деловые, производственные и др.) невозможно разрешение споров и конфликтов по поводу параметров и видов использования и охраны отдельных земельных участков и их массивов. Аналогичным образом на землях сельскохозяйственного назначения правовой режим пашни, сенокосов, садов и т. д. имеет ряд различий в правовом режиме и характере использования, что требует нормативного решения (в том числе в части изменения видов разрешенного использования различных сельскохозяйственных угодий). В настоящий момент в России нет официального перечня видов разрешенного использования сель-

скохозяйственный угодий, и в этом смысле опыт Республики Беларусь может быть очень ценен для совершенствования ЗК РФ.

2. Разработчики Кодекса о земле совершенно логично посчитали, что наличие четырнадцати видов земель никак не мешает существованию семи категорий земель. В России же обсуждаемый в 2012-2013 гг. в Государственной Думе Федерального Собрания РФ проект закона об отмене четырех из семи категорий земель (предлагается оставить лишь категории «земли водного фонда», «земли лесного фонда» и «земли особо охраняемых природных территорий») и замене их тринадцатью видами разрешенного использования вызвал продолжительную дискуссию в научной литературе [3, с. 412-417]. Между тем, опыт Республики Беларусь показывает, что сосуществование этих двух методов государственного регулирования земельных отношений не противоречит, а дополняет друг друга.

Отдельного внимания заслуживает сравнительно-правовой аспект регулирования вопросов собственности на земельные участки. Согласно ст. 12 Кодекса о земле собственность на земельные участки может быть государственной и частной. Земли, земельные участки, не находящиеся в частной собственности граждан, негосударственных юридических лиц Республики Беларусь и в собственности иностранных государств, международных организаций, находятся в собственности государства.

В ЗК РФ представлены иные виды и формы собственности.

Во-первых, в силу федеративной природы российского государства государственная собственность существует в двух видах: Российской Федерации и субъектов РФ.

Во-вторых, в России в качестве отдельной формы собственности на землю представлена муниципальная собственность, которой в Беларуси нет.

В-третьих, российский законодатель на конституционном уровне вносит путаницу в отношения собственности, упоминая, наряду с частной, государственной и муниципальной еще и загадочные «иные формы собственности» (ч. 2 ст. 9 Конституции России 1993 г.). В этом смысле позиция белорусского законодателя предпочтительнее потому, что он не стал нормативно вводить идеологические категории с неясным содержанием.

В-четвертых, как уже упоминалось выше, несомненным плюсом Кодекса о земле является упоминание собственности иностранных государств и международных организаций, что отсутствует в ЗК РФ.

Не менее интересна позиция законодателей двух стран по отношению к ограниченным вещ-

ным правам на земельные участки. Так, в Республике Беларусь земельные участки на праве пожизненного наследуемого владения могут предоставляться для ведения личного подсобного хозяйства в сельских населенных пунктах, поселках городского типа зарегистрированным по месту жительства в этих населенных пунктах; для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства; для коллективного садоводства; для дачного строительства; для традиционных народных промыслов (ремесел) и т. д. При этом данное право может возникнуть и у иностранных граждан (при наследовании). В России на данном титуле земельные участки впервые не предоставляются, причем для граждан созданы все условия для переоформления этого ограниченного вещного права на право частной собственности.

Столь же различен и подход законодателей двух стран в отношении другого, еще советского ограниченного вещного права - права постоянного (бессрочного) пользования. В России отношение к нему еще более жесткое, чем к праву пожизненного наследуемого владения. Это проявляется в том, что для граждан землепользователей и землевладельцев нет предельных сроков перерегистрации своих ограниченных вещных прав на право собственности или право аренды, а вот для юридических лиц такие сроки установлены, равно как и административные санкции за нарушение этого правила.

Сохранить (или впервые получить) земельный участок в постоянное (бессрочное) пользование в России могут только государственные и муниципальные учреждения, казенные предприятия, центры исторического наследия президентов РФ, прекратившие исполнение своих полномочий, а также органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 20).

В Республике Беларусь осуществлен другой подход. Земельные участки могут впервые предоставляться самому широкому кругу лиц, в числе которых государственные органы (иные организации); негосударственные юридические лица Республики Беларусь; сельскохозяйственные организации, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, научные организации, учреждения образования; религиозные организации и т. д. (ст. 15 Кодекса о земле).

Такой подход законодателя Республики Беларусь выглядит предпочтительней российского, поскольку сохранение многолетних традиций в правовом регулировании земельных отношений влечет устойчивость и стабильность прав на землю, стимулирует рациональное использование земли.

Довольно необычно с точки зрения российского земельного права выглядит норма ст. 51 Кодекса о земле, предусматривающая, что граж-

дане, являющиеся собственниками земельных участков, имеют право отчуждать земельные участки Минскому городскому, городским (городов областного подчинения), районным, сельским, поселковым исполнительным комитетам, а также отчуждать (продавать, дарить, передавать под выплату ренты, обменивать) гражданам Республики Беларусь при условии сохранения целевого назначения этих земельных участков в соответствии с законодательством об охране и использовании земель. В данном случае непривычен такой субъект купли-продажи, как орган государственной власти. В Российской Федерации органы государственной власти (органы местного самоуправления) могут выступать покупателями земельных участков у граждан в довольно ограниченном перечне случаев, например, при реализации права преимущественной покупки земельного участка сельскохозяйственного назначения. Несомненно, наличие такой нормы в Кодексе о земле отражает специфику государственного регулирования земельных отношений в Республике Беларусь.

Примечательно, что в Республике Беларусь на уровне Кодекса о земле определяется размер земельного участка, предоставляемого в частную собственность, пожизненное наследуемое владение, пользование или аренду для строительства и (или) обслуживания жилого дома, обслуживания зарегистрированной организацией по государственной регистрации квартиры в блокированном жилом доме. Такой размер участка устанавливается: в городах - от 0,05 до 0,15 га включительно; в сельских населенных пунктах, поселках городского типа - от 0,15 до 0,25 га включительно. При всей привлекательности такого подхода реализовать его в России невозможно в силу огромной территории, а также разных экономических, климатических, исторических и иных особенностей территории. Например, в равнинной части России такой размер участка будет один, а в горной части - совсем другой. Именно поэтому предельные (минимальные и максимальные) размеры земельных участков и параметры объектов недвижимости в России определяются градостроительным регламентом, входящим в состав Правил землепользования и застройки -муниципального правового акта.

Большой интерес для российского законодателя представляет ст. 44 Кодекса о земле, регламентирующая возможность приобретения прав на участок в силу приобретательной давности. Заметим, что в России такая возможность признается Гражданским кодексом (применительно к недвижимости в целом), однако не упоминается в ЗК РФ, что влечет за собой противоречивую правоприменительную практику. В Республике

Беларусь этот вопрос решен однозначно. Согласно указанной статье граждане Республики Беларусь, у которых отсутствует документ о предоставлении земельного участка либо документ, удостоверяющий право на земельный участок, или которые используют земельный участок, граница и (или) размер которого не совпадают с границей и (или) размером, указанными в документе о предоставлении земельного участка либо документе, удостоверяющем право на земельный участок, но которые добросовестно, открыто и непрерывно владеют земельным участком как своим собственным в течение пятнадцати и более лет, имеют право в соответствии с законодательством приобрести этот земельный участок в частную собственность или получить его в пожизненное наследуемое владение, аренду в сложившейся границе и (или) размере, не превышающих установленного ст. 36 Кодекса о земле. Добросовестность, открытость и непрерывность владения земельным участком подтверждаются сведениями, внесенными в земельно-кадастровую документацию, либо строительным паспортом и (или) паспортом домовладения и (или) документами об уплате земельного налога. Думается, что включение (дословное) такой статьи в российский ЗК РФ положительно отразилось бы на гарантировании земельных прав граждан.

В целом же можно сказать, что многое в правовом регулировании земельных отношений двух стран очень похоже (или прямо совпадает), особенно в части отдельных полномочий органов государственного управления, содержания прав и обязанностей землепользователей, процедур предоставления земельных участков (наличие аук-

циона), ограничений по предоставлению отдельных, особо ценных видов земельных участков и т. д. Такое совпадение обусловлено как общим опытом исторического развития двух государств, так и объективными причинами, связанными с необходимостью борьбы с коррупцией (появление аукционов при предоставлении земельных участков), обеспечении государственного суверенитета и преимуществ граждан страны перед иностранными гражданами и юридическими лицами, а также иными объективными и субъективными причинами. В связи с этим представляется, что дальнейшее проведение сравнительно-правовых исследований позволит улучшить взаимопонимание и диалог между представителями научного сообщества, а также государственными органами обеих стран.

Литература

1. Дерюгина Т. В. Теоретические проблемы в сфере осуществления субъективных гражданских прав: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Волгоград, 2011.

2. Чикильдина А. Ю. Гражданско-правовой режим дачных, садовых и огородных земельных участков: дис. . канд. юрид. наук. Волгоград, 2010.

3. Землякова Г. Л. Значение категоризации земель в свете совершенствования нормативно-правового регулирования предоставления государственных услуг в области градостроительной деятельности // Материалы международной научно-практической конференции «Государство и право: вызовы XXI века (Кутафинские чтения)»: сборник тезисов. М., 2010.

© 2014 г. Л. П. Рассказов, А. С. Жиленко

ОБСТОЯТЕЛЬСТВА И ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ УЧРЕЖДЕНИЯ ВЕРХОВНОГО ТАЙНОГО СОВЕТА В 1726 ГОДУ

Авторы анализируют обстоятельства и правовые аспекты учреждения Верховного тайного совета в 1726 г. Делается вывод о том, что движущей силой в процессе создания Верховного тайного совета была борьба за власть в высших политических кругах, а это предопределяло субъективизм в деятельности Верховного тайного совета, что можно расценивать как негативный фактор.

Ключевые слова: Верховный тайный совет, Сенат, орган государственной власти, порядок престолонаследия.

Период конца XVII - первой четверти XVIII вв. ознаменовался Петровскими реформами. Деятельность преобразователя России по-разному оценивалась историками и общественными деятеля-

ми. О деятельности Петра I можно и нужно спорить. Но одно ясно. За период его деятельности из отсталой Московии Россия превратилась в мощное государство, с которым вынуждены были счи-