CC BY
171
УДК 340.132.233(430):342.25
К. Н. Княгинин
Земельно-территориальная структура ФРГ: стабильность по спирали
В статье анализируются закономерности эволюции развития территориальной структуры ФРГ, начиная с момента образования данного государства по настоящий период; исследуются попытки реформирования этой структуры и причины сохранения ее стабильности.
The article analyzes patterns of the evolutional development of the FRG territorial structure from the formation of this state to the present times; the article analyzes the attempts to reform this structure and the reasons why it stayed stable.
Ключевые слова: федеративное государство; субъекты Федерации; территориальная структура федерации; территории субъектов Федерации, территориальные реформы; ФРГ; земли ФРГ.
Key words: federal state; federation members; federal territorial structure; territories of federal members; territorial reforms; FRG; lands of FRG.
Земельно-территориальная структура современной Германии с момента ее установления на протяжении уже почти семидесяти лет (эта структура в целом была определена оккупационными властями еще за несколько лет до образования ФРГ и ГДР) остается стабильной. В рамках сугубо внутреннего земельно-территориального процесса состоялось только объединение в землю Баден-Вюртемберг трех созданных оккупационными властями юго-западных земель в начале 1950-х гг. Основная же часть изменений, какое-то количество которых эта структура все же претерпела в дальнейшем, явилась следствием не ее реформирования, а присоединения к ФРГ новых территорий (Саарланда, бывшей ГДР). Но эти территории вливались в немецкую федерацию в формах, скажем так, подстроенных под сложившуюся земельную территориальную организацию. Под этим углом зрения их правильнее было бы назвать не развитием немецкой федеративной территориальной структуры, но ее консервацией.
© Княгинин К.Н., 2013
Примечательно, что такая консервация состоялась на фоне постоянной критики сложившейся земельной организации. Официальные лица, общественные деятели, публицисты, ученые считали и считают хорошим тоном объявлять имеющуюся федеральную территориальную структуру неоптимальной и призывать к ее реорганизации.
К числу причин, которые породили такое отношение к имеющейся территориальной структуре, помимо упоминаемых обычно «объективных» моментов, как-то: излишняя асимметричность сложившейся федерации с точки зрения площадей, численности населения и экономического потенциала земель и возникающие на этой почве межземельные бюджетнофинансовые диспропорции; создание земельными границами барьеров для экономических и социальных связей, для реализации крупных инфраструктурных объектов; высокие затраты на содержание большего числа земельных органов власти и пр., можно причислить и некоторые «субъективные» факторы.
Во-первых, границы составных частей немецкого государства на протяжении многих столетий оставались объектом реформирования. Большую часть истории изменение этих границ происходило стихийно и медленно, но периодически случались и своеобразные «революции» (ощутимые ревизии внутригерманских границ произошли, например, при образовании Рейнского союза, при образовании Германской империи (кайзеровского рейха), наконец, при делении после окончания Второй мировой войны территорий Западной и Восточной Германии). Как следствие, общественное мнение, политическая и юридическая доктрина не оценивают территории земель как застывший институт вообще, и как допускающий только эволюционное развитие институт в частности.
Во-вторых, стимулирует критическое отношение к существующему земельному устройству исторически сложившееся и существовавшее в Германии в течение длительного периода недовольство имеющейся территориальной структурой государства и традиционный некий, скажем так, зуд ее реформаторства. Распространенность негативных оценок территориального устройства страны и выдвижение многочисленных проектов по его усовершенствованию можно проследить в источниках времен Священной Римской империи, кайзеровского рейха и Веймарской республики. Подобный настрой сохраняется и в современной Германии.
В-третьих, подстегивает волну критики существующей сегодня немецкой земельной территориальной структуры прижившееся мнение о том, что сохраняющиеся в целом и поныне внутригерманские границы в
152
трех западных зонах определялись оккупационными властями после окончания Второй мировой войны без изучения вопроса о политических, социально-экономических и культурных последствиях предпринятого деления и соответственно без какого-либо обоснования1. Приблизительно таким же образом были в свое время сконструированы границы упраздненных в 1952 г. и воссозданных в 1990 г. земель и на востоке Германии - в советской оккупационной зоне2. Для того чтобы подчеркнуть «искусственность» немалого числа земель, созданных из «разнородных» территорий, в немецкой литературе используется термин «земли-дефисы», имевший, очевидно,
1 См., например, Mecking, Christoph Die raumliche Neugliederung der Bundesrepublik Deutschland als Gegenstand der Verfassungsreform. In: Verfassungsreform und Grundgesetz / 32. Tagung der Wissenschaftlichen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Fachrichtung «Offentliches Recht» Regensburg 1992. Hrsg. von Klaus Borgmann ... - Stuttgart; Munchen; Hannover; Berlin; Weimar; Boorberg. 1992. S. 100. Но надо заметить, что границы довоенных земель складывались в ходе некоторого исторического (и юридического) процесса, поэтому формально их нельзя называть «случайными» и «произвольными», но с точки зрения соответствия данных границ социально-экономическим и политическим реалиям и второй половины 1940-х гг., и сегодняшнего дня эти границы пришлось бы признать рациональными не в большей, а, пожалуй, в меньшей степени, чем установленные оккупационными властями держав-победителей границы послевоенных земель. Т.А. Некрасова пишет о том, что «большинство германских политиков послевоенного времени либо тогда, либо позже признавали позитивную роль переустройства (речь об установлении земельного деления на территории Западной Германии оккупационными властями - прим. авт.), которое самим немцам вряд ли было бы по силам», и приводит в связи с этим высказывание государственного деятеля земли Вюртемберг-Гогенцоллерн на рубеже 1940 - 50-х гг., активного участника объединения юго-западных земель в землю Баден-Вюртемберг, а впоследствии ректора университета Тюбингена и одного из главных научных авторитетов по вопросам территориальной реорганизации земель ФРГ Т. Эшенбурга, сравнившего соответствующие действия администраций держав-победителей с «устранением Наполеоном чересполосицы, которое помогло 150 лет назад преодолеть германскую раздробленность» (см.: Некрасова Т.А. Федерализм и политика в землях французской зоны оккупации Германии в 1945-1949 гг.: автореф. дис. ... канд. ист. наук. М.: МГУ, 2009. С. 16).
2 Деление советской оккупационной зоны Германии, а затем ГДР на земли сохранялось недолгое время. Эти земли были упразднены, и их территории были разделены на 14 административных округов (с 1961 г. восточный Берлин стал играть роль 15-го) в соответствии с законом от 23 июля 1953 г. «О дальнейшей демократизации устройства и методов работы государственных органов в землях Германской Демократической Республики» (см.: Gesetz uber die weitere Demokratisierung des Aufbaus und der Arbeitsweise der staatlichen Organe in den Lander in der Deutschen Demokratischen Republik vom 23. Juli 1952 // Электр. ресурс. URL: http://www.verfassungen.de/de/ddr/ddr52.htm. Дата обр.: 16.08.2012). Земли по, скажем так, историческим идеолого-юридическим причинам могли быть помехой на пути внедрения жестких схем централизованного управления в ГДР. Как утверждается, обосновывая устранение земельного деления ГДР, тогдашний первый секретарь СЕПГ В. Ульбрихт заявил: «Если мы нажимаем на маленькую кнопку, то через 5 минут из последней деревни должно приходить сообщение: «Команда выполнена» (см.: Vogel, Bernhard20 Jahre Deutsche Einheit. In: Landes- und Kommunalverwaltung (LKV). Verwaltungsrechtszeitschrift fur die Lander Berlin, Brandenburg, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thuringen. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft. 2010. № 10. S. 433).
поначалу иронический оттенок, но ставший впоследствии общеупотребительным и «нейтральным» не только в публицистической, но и научной литературе3.
Наконец, в-четвертых, сложившаяся земельная территориальная структура Германии и сразу же после ее определения до момента закрепления в Основном законе ФРГ 1949 г., и в момент этого закрепления, и при объединении Германии в конце 1980-х - начале 1990-х гг., и еще несколько раз на протяжении истории страны и официально объявлялась «не отвечающей требованиям» и подлежащей замене в ближайшей перспективе. Неоднократное создание государственных комиссий по подготовке проектов территориального реформирования Германии, да и заявления высокопоставленных политиков о планах этого реформирования не могли не вызывать соответствующих общественных ожиданий и не стимулировать выдвижение предложений по «переразграничению» немецких земель.
Сочетание настойчиво декларируемого желания реформировать территориальную структуру немецкой федерации с ее, скажем так, «категорическим отказом» реформироваться, привело к тому, что национальный «земельно-территориальный» процесс приобрел специфические черты.
Если прибегнуть к образному сравнению и попытаться представить, что история современной территориальной структуры ФРГ вершится по некоему сценарию, то придется констатировать, что действие в сменяющих друг друга частях пьесы развивается по сходной фабуле. Политические и научные дискуссии, как и практические действия, направленные на реформирование земельно-территориальной организации, на протяжении первых 60-ти лет существования страны, можно подать в виде трех актов, охватывающих периоды приблизительно равной продолжительности в двадцать лет каждый: от конца 1940-х гг. до конца 1960-х гг., затем до конца 1980-х гг. и до конца 2010-х гг. В каждом из трех актов менялись интерьеры, герои, диалоги и т. д., но общая сюжетная линия оставалась неизмен-
3 В наименованиях этих земель отражены названия не более двух исторических образований, но фактически в границах тех же Баден-Вюртемберга, Рейнланд-Пфальца, Северного Рейна-Вестфалии, как и Гессена и Нижней Саксонии (название двух последних земель в немецком языке передается в одно слово) объединены по три и более имевших разную историческую судьбу территорий (земля Шлезвиг-Гольштейн стоит несколько особняком, поскольку ее также, кстати, «трехсоставная» территория (из Шлезвига, Гольштейна и Саксен-Лауэнбурга) была сформирована еще во второй половине XIX в. в виде прусской провинции Шлезвиг-Гольштейн, а в 1937 г. в данную провинцию была включена еще и самостоятельная до той поры земля Любек). После объединения Западной и Восточной Германий к компании немецких «земель-дефисов» были добавлены Саксония-Анхальт и Мекленбург-Передняя Померания.
ной. Действие начиналось с постановки вопроса о необходимости масштабной реорганизации земельной территориальной структуры, интенсивного обсуждения этой проблемы, наконец перехода к каким-то реальным шагам по изменению федеративного территориального устройства. После того как на практике в деле территориального реформирования в лучшем случае удавалось добиться успехов ощутимо меньших, чем планируемые, в худшем - не добиться ничего, тема реорганизации земель уходила в плоскость иногда чуть более, иногда чуть менее активной общественной и доктринальной дискуссии. Начальная приблизительно треть срока всякого из указанных циклов приходилась на фазу «территориально-реформаторского подъема», за которой следовала вдвое более продолжительная фаза «территориально-реформаторской рецессии»4. Территориальная структура ФРГ, проделывая «эволюционные круги», правильнее сказать, не развивается по спирали, а остается стабильной по этой самой спирали.
Итак, в момент образования ФРГ в 1949 г. в принимаемый Основной закон была включена ст. 29, содержащая правила земельнотерриториальной реструктуризации. Формулировки составляющих эту статью норм показывают, что авторы конституционного текста исходили из идеи обязательного проведения в будущем территориальной реформы. В абз. 1 указанной статьи говорилось: «На территории Федерации путем федерального закона должно быть создано новое территориальное деле-
4 Фактически первому из отмеченных «актов» предшествовал краткосрочный «пролог» - период в несколько лет от прочерчивания границ земель до принятия Основного закона ФРГ. В течение этих лет был в миниатюре реализован цикл, схема которого аналогична описанным циклам: попытка реформ закончилась отказом от них. Оккунацион-ные власти, сформировав земельные границы, не просто не настаивали на сохранении данных границ в будущей Западной Германии, но указывали, что полномочные органы немецкого государства могут устанавливать новые границы сами (см.: Документы, касающиеся политического развития Германии в будущем [«Франкфуртские документы»], Франкфурт, 1 июля 1948 г. Док. № 1 и Док. № 2 // Электр. ресурс. URL: http://www. 1000dokumente. de/index.html?c=dokument_de&dokument=0012_fra&obj ect=translat ion&st=&l=ru. Дата обр.: 16.07.2012). В ходе работы над проектом будущего Основного закона выдвигались предложения по реформированию территорий составных частей будущего немецкого (западногерманского) государства. Как указывает Х. Лауфер, в ходе обсуждения выявилось слишком много неодолимых противоречий, не позволивших достичь компромисса. Кроме того, ситуативная неготовность к проведению земельнотерриториальной реформы объяснялась нерешенностью в тот момент вопроса о статусе немецкой территории в целом в связи с неопределенностью перспектив воссоединения Западной и Восточной Германии (см.: Laufer, Heinz Das Federative System der Bundesrepublik Deutschland. 6. neu bearbeitete Auflage. Munchen: Bayerische Landeszentrale fur politische Bil-dungsarbeit. 1991. S. 205-206). «Оккупационные» границы земель были в момент принятия Основного закона и образования ФРГ сохранены.
155
ние...»5. Новообразованное государство не могло не вступить в свой первый цикл земельно-территориального процесса на волне «реформаторского подъема».
Обсуждение территориального устройства в тот момент разбилось на две тематические части: новое территориальное устройство юго-западного региона ФРГ6 и новое территориальное устройство остальной части Германии или всей Германии в целом7. В земельных органах, Бундестаге, Бундесрате и федеральном правительстве вопрос территориальной реорганизации на рубеже 1940 - 1950-х гг. обсуждался, можно сказать, перманентно. В дискуссию включились политические партии, чиновники, общественность, ученые. «Генеральным направлением» развития территориальной структуры официально декларировалась «оптимизация» числа земель (фактически речь шла об их укрупнении).
5 В Г ермании на основании филологического и историко-политического толкования положений абз. 1 ст. 29 Основного закона в редакции 1949 г. принято говорить, что эти но-ложения являются «конституционным наказом» или «конституционным заданием» провести земельно-территориальную реорганизацию.
6 Помимо ст. 29 в Основной закон была включена и ст. 118. Ее предписания были рассчитаны на решение структурно-территориальных проблем юго-запада Германии. Дело в том, что границы между французской и американской оккупационными зонами, с учетом которых были определены и границы Бадена, Вюртемберга-Бадена и Вюртемберга-Гогенцоллерна, были прочерчены особенно спорно. Границы рассекали исторические территории Бадена и Вюртемберга, а также создавали определенные трудности для инфраструктурного взаимодействия связанных областей. Проведение территориальный реорганизации в этой части ФРГ в тот момент считалось делом предрешенным и в связи с этим допускающим проведение этих мер в ускоренном порядке.
7 Для полноты картины следует отметить, что положения ст. 29 и 118 Основного за-
кона ФРГ поначалу должны были применяться с учетом предписаний п. 5 Письма об утверждении Основного закона военных губернаторов британской, французской и американской оккупационных зон от 12 мая 1949 г. (см.: Genehmigungsschreiben der Militargouver-neure der britischen, franzosischen und amerikanischen Besatzungszone zum Grundgesetz vom 12. Mai 1949 // Электр. ресурс. URL: http://www.verfassungen.de/de/de45-
49/grundgesetzgenehmigung49.htm. Дата обр.: 03.12.11). В немецкой конституционноправовой практике придерживались интерпретации этих предписаний как блокировавших применение ст. 29 Основного закона до заключения Мирного договора. Но наличие таких ограничений не сдерживало обсуждение проектов территориальных реформ. В случае необходимости эти ограничения могли быть сняты. Уже в 1950 и 1951 гг. Федеральное нрави-тельство обсуждало вопрос обращения с просьбой об отмене предписаний п. 5 Письма от 12 мая 1949 г. В силу разнообразия мнений внутри правительства эта нросьба официально так и не была сформулирована (см.: 4. Neugliederung des Bundesgebietes; Aufhebung der Suspension des Art. 29 GG, BMI // Электр. ресурс. URL: http://www.bundesarchiv.de/cocoon/barch/1000/k/k1951k/kap1_2/kap2_42/para3_4.html. Дата обр.: 03.09.12). Действие ст. 29 Основного закона официально было разблокировано только носле вступления в силу так называемых Парижских соглашений в мае 1955 г. (см.: Die Pariser Vertrage, 23. Oktober 1954. Электр. ресурс. URL: http://www.1000dokumente.de/index.html?c=dokument_de&dokument=0018_par&object=transla tion&st=&l=de. Дата обр.: 05.06.2012).
Бундестаг в июне 1951 г. обратился к федеральному правительству с предложением сформировать правительственный экспертный орган, который должен был предложить проект предстоящей территориальной реформы. Правительственный консультативный комитет по реорганизации территории федерации во главе с выполнявшим непродолжительное время в 1920-е гг. обязанности рейхсканцлера Веймарской республики Гансом Лютером (так называемый «комитет Лютера») был создан в январе 1952 г.
В апреле 1952 г., было юридически завершено объединение в югозападную землю (Баден-Вюртемберг) земель Вюртемберг-Гогенцоллерн, Вюртемберг-Баден и Баден (южный). Образование земли Баден-Вюртемберг сопровождалось ожесточенной борьбой, в которой нужно было преодолевать активное сопротивление правительства земли Баден (южный), а главное - проигнорировать то, что население Бадена (южного) подавляющим большинством, а население южного и северного Бадена в целом (северный Баден в тот момент пребывал в составе созданной оккупационными властями «искусственной» земли Вюртемберг-Баден) суммарным большинством голосов высказалось на референдуме против объединения. К «нейтрализации» противников объединения подключался Федеральный конституционный суд, который признал соответствующими Основному закону правила определения результатов референдумов, позволявшие «обойти» указанные отрицательные итоги голосования8.
Что касается итогов работы комитета Лютера, то в его докладе в качестве мер по усовершенствованию территориального устройства предлагалась только корректировка земельных границ, сходящихся в регионе среднего Рейна. Как видим, за срок деятельности комитета (комитет Лютера работал почти три с половиной года, а период от инициирования его создания до подведения черты под его деятельностью занял около четырех с половиной лет9) фаза «территориально-реформаторского подъема» пошла на спад. За ней последовала фаза «территориально-реформаторской рецес-
8 Указанное решение федерального конституционного суда от 23 октября 1951 г. см.: BVerfGE 1, 14. ШеП des Zweiten Senats vom 23. ОЙюЬет 1951 - 2 BvG 1/51 // Электр. ресурс. ШЬ: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv001014.html. Дата обр.: 08.08.2012).
9 Комитет Лютера закончил свою работу 30 июня 1955 г. Федеральный министр внутренних дел доложил об общих итогах работы комитета на заседании кабинета 13 июля 1955 г. Кабинет уполномочил министра внутренних дел (по просьбе последнего) просто опубликовать окончательный текст доклада. В сентябре 1955 г. окончательный текст материалов комитета был подготовлен, и в ноябре того же года доклад был опубликован (см.: р.] Zur Neugliederung des Bundesgebietes // Электр. ресурс. ЦЯЬ: http://www.bundesarchiv.de/cocoon/barch/1000/k/k1955k/kap1_2/kap2_34/para3_13.html. Дата обр.: 20.08.2012).
сии». Само содержание доклада комитета Лютера являлось сигналом о смене этих фаз.
Последующие годы первого двадцатилетнего цикла земельнотерриториального процесса ФРГ характеризовались тем, что федеральное правительство никак не стимулировало территориальные изменения реформы, но старательно блокировало выдвигавшиеся инициативы таковых. В 1956 г. в форме народных петиций в Баден-Вюртемберге, Нижней Саксонии, Рейнланд-Пфальце были выдвинуты требования об изменении земельной подчиненности ряда областей. За предъявлением правомерных петиций должно было последовать назначение референдумов по законопроектам о проведении соответствующей территориальной реорганизации, но федеральная исполнительная власть отказывалась это делать. Федеральный конституционный суд в своих решениях в 1956 г. и 1961 г. в итоге все-таки заявил, что федеральные органы не освобождены от «долга» осуществления конституционно установленных для них действий в рамках реорганизационных процедур и что федеральное правительство все же должно решить вопрос о назначении референдумов в «уместный» срок10. Так как орган конституционного правосудия сформулировал свои требования размыто, федеральное правительство не спешило исполнять указанный «долг». В конце концов инициированные референдумы были все же проведены, но уже в период фазы «территориально-реформаторского подъема» следующего (второго) двадцатилетнего цикла земельно-территориального процесса ФРГ.
Ситуация, в которой появилась возможность переломить «саботаж» антиреформаторски настроенных сил, сложилась только в 1969 г. В ст. 29 Основного закона были внесены поправки. Положениями по-новому изложенного в 1969 г. абз. 3 ст. 29 Основного закона предусматривалось, что не состоявшиеся после успешных народных инициатив в 1950-е гг. референдумы о территориальной принадлежности областей Рейнланд-Пфальца и Нижней Саксонии должны быть проведены до 31 марта 1975 г., на баденской же территории Баден-Вюртемберга такой референдум следовало провести до 31 марта 1970 г.11 С внесением этих поправок можно связывать
10 См. указанные решения: Urteil des Zweiten Senats vom 30. Mai 1956 - 2 BvP 1/56 - //
Электр. ресурс. URL: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv005034.html. Дата обр.: 03.09.2012; Ur-teil des Zweiten Senats vom 11. Juli 1961 aufgrund der mundlichen Verhandlung vom 11. und 12. April 1961 - 2 BvG 2/58 - // Электр. ресурс. URL:
http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv013054.html. Дата обр.: 03.09.2012.
11 См.: Funfundzwanzigstes Gesetz zur Anderung des Grundgesetzes vom 19. August
1969. In: Bundesgesetzblatt. (BGBl). I. S. 1241 // Электр. версия. URL:
158
юридический старт нового цикла земельно-территориального процесса Западной (на тот момент) Германии. Официальный же политический старт новому витку практических усилий по земельно-территориальному переустройству был дан 28 октября 1969 г. лидером победивших на общегерманских парламентских выборах социал-демократов В. Брандтом в программном заявлении. Одной из реформ, проведение которых обозначалось в заявлении, была и фундаментальная реформа земельнотерриториального устройства, которая должна была начаться с создания экспертного органа по подготовке ее проекта12. В итоге в рамках намеченной программы предполагалось в относительно сжатые сроки провести откладывавшиеся с 1950-х гг. референдумы, ликвидировав тем самым давнюю политико-юридическую «задолженность» федеральной и соответствующих земельных властей, и параллельно подготовить официальный план масштабной общегерманской территориальной реформы.
В итоге баденского референдума, проведенного 6 июня 1970 г., был выявлен более чем четырехкратный перевес сторонников сохранения целостности земли Баден-Вюртемберг над сторонниками выделения Бадена в отдельную землю. «Дробление» Баден-Вюртемберга было предотвращено.
В октябре 1970 г. была создана аналогичная функционировавшему двадцатью годами ранее комитету Лютера «экспертная комиссия». Комиссия, называемая полуофициально «комиссией Эрнста» (ее председателем был государственный секретарь Вернер Эрнст), работала два с лишним года - до ноября 1972 г. Ее доклад был представлен в Федеральное правительство в феврале 1973 г.
Комиссия сочла необходимым сохранить в их приблизительно существовавших границах при любом варианте такие самые крупные земли, как Северный Рейн-Вестфалия и Бавария. Что касается не входящей в эти земли территории, то для северного региона ФРГ, комиссия Эрнста предложила два варианта: один предусматривал образование единственной земли («северной»); второй - двух земель («северо-восточной» и «северозападной»). Для центрального и юго-западного регионов тогдашней ФРГ комиссия Эрнста также предложила два варианта нового земельного деления, но эту территорию в любом из них предполагалось разделить на две
http://www.bgЫ.de/Xaver/text.xav?bk=Bundesanzeiger_BGBl&start=%2F%2F*%5B%40attr_id %3DЪgЫ176s2381.pdf%5D&wc=1&skm=WC. Дата обр.: 13.10.2012.
12 Правительственное заявление Вилли Брандта, 28 октября 1969 г. Оглашение заявления Федерального правительства // Электр. ресурс. URL: http://www.1000dokumente.de/index. html?c=dokument_de&dokument=0021_bra&object= Ьаш-lation&st=&l=ru. Дата обр.: 15.08.2012.
земли («юго-западную» и «средне-западную»). Итого вместо десяти существовавших предполагалось создать пять либо шесть земель.
Обсуждение предложений комиссии Эрнста растянулось на какое-то время, но в итоге проект был отправлен «под сукно»13. Территориальная реформа, хотя бы в минимальном объеме, не состоялась. В сложившихся политико-юридических условиях, противоречивых и в целом неблагоприятных для проведения земельно-территориальной реформы по намеченному «генеральному» плану, у выступившей инициатором реформы федеральной власти «не было оснований в одиночку оплатить «политическую цену» земельно-территориальной реорганизации»14.
При оценке причин отказа от реформ в середине 1970-х гг. нельзя, думается, сбрасывать со счетов и ситуацию, сложившуюся в связи с референдумами о территориальной реорганизации (фактически дроблении) Нижней Саксонии и Рейнланд-Пфальца. В момент обнародования плана комиссии Эрнста эти референдумы еще не состоялись, и по политико-юридическим причинам план, «идеологически разошедшийся» с намерениями инициаторов референдумов, до проведения народного голосования сложно было претворить в жизнь. После же голосования (состоялось 19 января 1975 г.) появились еще более веские причины отложить этот план.
Референдум в Рейнланд-Пфальце, показавший завидную приверженность граждан идее сохранения земли и ее целостности, создавал не очень подходящий фон для переструктурирования территории страны в целом, в планах которого в качестве одного из первых пунктов предлагалась ликвидация «слабого» Рейнланд-Пфальца. Еще большие проблемы для реализации намеченных планов «земельно-укрупнительной» территориальной реорганизации создали референдумы, состоявшиеся в Нижней Саксонии. В ходе их проведения были получены юридически значимые результаты в пользу воссоздания малой и особо малой земель - Ольденбурга и Шаум-
13 Еще во время «презентации» проекта доводы доклада комиссии были оценены как настолько убедительные, что «для опровержения их внутренней логики требуется поистине особенная находчивость», констатировалось, что «если бы у политики не было собственных законов, ничто не мешало бы скорому исполнению конституционного наказа о реорганизации» (см.: Neumaier, Eduard Zauberstuck auf dem Papier. Aber der Kampf um die politische Ge-ographie der Bundesrepublik ist vorgezeichnet. Die Zeit. 23.02.1973 // Электр. версия. URL: http://www.zeit.de/1973/09/zauberstueck-auf-dem-papier. Дата обр.: 03.03.2013).
14 См.: Scharpf, Fritz /Benz, Arthur Kooperation als Alternative zur Neugliederung? Zu-sammenarbeit zwischen den norddeutschen Landern. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft. 1991, S. 27 (цит. по : Brenk, Franziska Der Reformbedarf des deutschen Foderalismus. Die Land-erneugliederung als Reformoption - am Beispiel der Fusion Berlin-Brandenburg // Электр. ресурс. URL: http://www.uni-potsdam.de/u/PolWi_Dittb/tips/arbeiten/brenk.pdf. Дата обр.:
24.12.2011).
бург-Липпе. В этой ситуации федеральные органы вынуждены были принимать меры по «устранению» последствий данных референдумов. Соответствующая процедура растянулась на три с лишним года и закончилась вынесением Федеральным конституционным судом решения о том, что федеральный закон, согласно которому Ольденбург и Шаумбург-Липпе вопреки решениям проведенных на них референдумов продолжают пребывать в составе Нижней Саксонии, конституционен15.
Но еще до того, как Федеральный конституционный суд рассмотрел дело о последствиях нижнесаксонских референдумов, в ст. 29 Основного закона ФРГ были внесены поправки. «Идеология» нормативной конструкции земельно-территориальной реорганизации была изменена. Итогом редактирования Основного закона стало смещение акцентов нормативной подачи целей и критериев земельно-территориальной реорганизации, приведшее, по сути, к отказу от обязательности ее проведения, а также введение настолько сложных механизмов значимых изменений территориальной структуры, что на практике задействовать их стало весьма затруднительно16.
Внесение таких поправок в Основной закон показывало, что и вторая фаза «территориально-реформаторского подъема» в истории государственного устройства ФРГ, начавшаяся в конце 1960-х гг., в середине 1970-х гг. иссякла. Причем, если первая такая фаза двадцатью годами ранее прерывалась под заверения, что территориальная реформа просто откладывается до более благоприятного момента и будет возобновлена в прежнем режиме, то в середине 1970-х гг. «реформаторский подъем» оборвался своеобразным термидорианским переворотом. Закрепленные в Основном законе нормы превращали земельно-территориальную реорганизацию в дело, фактически обреченное с самого начала17.
15 См. закон: Gesetz uber die Regelung der Landeszugehorigkeit des Verwaltungsbezirks
Oldenburg und des Landkreises Schaumburg-Lippe nach Artikel 29 Abs. 3 Satz 2 des Grundgeset-zes. In: Bundesgesetzblatt (BGBl). 1976. I. S. 45 // Электр. версия. URL:
http://www.bgbl.de/Xaver/text.xav?bk=Bundesanzeiger_BGBl&start=%2F%2F*%5B%40attr_id %3D'bgbl176004.pdf%5D&wc=1&skin=WC. Дата обр.: 08.11.2012; см. решение Федерального конституционного суда: BeschluB des Zweiten Senats vom 1. August 1978. 2 BvR 123/76 // Электр. ресурс. URL http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv049015.html. Дата обр.: 07.10.2012.
16 См.: DreiunddreiBigstes Gesetz zur Anderung des Grundgesetzes vom 23. August 1976.
In: Bundesgesetzblatt (BGBl). 1976. I. S. 2381 // Электр. версия. URL:
http://www.bgbl.de/Xaver/text.xav?bk=Bundesanzeiger_BGBl&start=%2F%2F*%5B%40attr_id %3D'bgbl176s2381.pdf%5D&wc=1&skin=WC. Дата обр.: 16.10.2012.
17 Бывший председатель Федерального конституционного суда Х.-Ю. Папир сегодня говорит о том, что идейно формулировки ст. 29 Основного закона эволюционировали, превратившись из средства побуждения к всеобъемлющей реорганизации территории ФРГ в средство «предупреждения» этой реорганизации, и, если решение о проведении территориальной реформы все-таки будет принято, этой статье потребуется «обратное превращение»
161
Наблюдения за тем, как проходил земельно-территориальный процесс в ФРГ в тот период, позволили прийти к выводу, что к концу 1980-х гг. «проект земельной реорганизации, кажется, был передан мусорной куче истории»18. Но в 1989 г. страна была переведена в «территориальнореформенное» состояние, и идея земельной реструктуризации получила еще один шанс быть реализованной. Очередная, уже третья по счету, фаза «земельно-реформаторского подъема» стартовала не как запланированная федеральными органами акция, а, что называется, под напором обстоятельств. Вопрос реформирования федеральной территории был поставлен на повестку дня в связи с процессом объединения двух немецких государств - ГДР и ФРГ.
Объединение ФРГ и ГДР в 1990 г., как было прямо указано в ст. 1 Договора между Федеративной Республикой Германией и Германской Демократической Республикой «О воссоединении Германии» («Договор об объединении») от 31 августа 1990 г., состоялось на основе ст. 23 Основного закона19. Но объединение на основе ст. 23 Основного закона означало, что на территорию бывшей ГДР было распространено действие положений конституционного акта ФРГ. Территория ГДР в составе ФРГ должна была быть «организована» в виде территории земель объединенного немецкого федеративного государства для чего, как принято говорить в немецкой литературе, она подлежала «рефедерализации».
Процесс обсуждения вариантов деления территории упраздняемой ГДР был скоротечен. Начался он в конце 1989 г., когда стало ясно, что объединение немецких государств пройдет в форме «вливания» территории Восточной Германии в ФРГ, и закончился в июле 1990 г. В ходе дискуссии высказывались идеи образования из всей территории ГДР одной единственной земли ФРГ и идеи очерчивания границ будущих земель таким образом, чтобы части восточногерманской территории образовывали новые земли, объединившись с какими-то частями западногерманской территории. Но такие проекты были достаточно быстро отвергнуты. В ходе
(см.: Papier, Hans-Jurgen Bundesstaatlichkeit und Neugliederung des Bundesgebiets // Электр. ресурс. URL: // http://www.arl-net.de/sites/default/files/arl_papier.pdf. Дата обр.: 07.04.2013).
18 См.: Grunenberg, Nina Deutsches Muster ohne Wert? Die bundesstaatliche Ordnung vor dem Kollaps: Das Gefalle zwischen ostdeutschen und westdeutschen Landern wird bedrohlich. In: Die Zeit. 13.03.1992 // Электр. версия. URL: http://www.zeit.de/1992/12/deutsches-muster-ohne-wert. Дата обр.: 23.11.12.
19 См.: Vertrag zwischen der Deutschen Demokratischen Republik und der Bundesrepub-lik Deutschland uber die Herstellung der Einheit Deutschlands (Einigungsvertrag) vom 31. August 1990 In: Bundesgesetzblatt (BGBl). II. S. 889 // Электр. версия. URL: http://www.gesetze-im-internet.de/einigvtr/BJNR208890990.html. Дата обр.: 15.03.2013.
162
дискуссии о рефедерализации территории ГДР обосновывались проекты образования на ней двух, трех, четырех и так до одиннадцати земель20.
Проект образования «среднего» количества (шести или пяти) земель стоит особняком, его можно назвать с известной точки зрения «базовым». Пять новых земель в рамках этого проекта - это восстановленные существовавшие до 1952 г. в советской зоне оккупации, а потом в ГДР Бранденбург, Мекленбург-Передняя Померания21, Саксония, Саксония-Анхальт и Тюрингия. Шестой землей должен был стать объединенный Берлин. В варианте же образования пяти земель предусматривалось, что земля Бранденбург возникнет с «изначально» включенной в нее территорией Берлина. Проекты образования большего числа земель не имели реальных шансов, поскольку образуемые в этом случае земли были бы слишком малы. Проекты же образования четырех или трех земель обсуждались серьезно. Одной из предлагавшихся мер по сокращению числа земель было упразднение (точнее - невоссоздание) земли Саксония-Анхальт22.
В конечном счете земельная структура территории ГДР (в составе будущей ФРГ) была установлена Конституционным законом «Об образовании земель в Германской Демократической Республике» («Вводным законом о землях») от 22 июля 1990 г.23 и закреплена в ст. 1 упоминавшегося
20 Diederich, Georg Deutsche Einheit - deutsche Lander. In: Deutschland Archiv. 2005. № 5. S. 792 // Электр. версия. URL: http://www.deutschlandarchiv.info/download/article/1686. Дата обр.: 05.04.2013. В работах Х. Лауфера (см.: Laufer, Heinz Das Federative System der Bun-desrepublik Deutschland. 6. neu bearbeitete Auflage. S. 221) и K. Мекинга (см.: Mecking, Christoph Die raumliche Neugliederung der Bundesrepublik Deutschland als Gegenstand der Ver-fassungsreform. In: Verfassungsreform und Grundgesetz / 32. Tagung der Wissenschaftlichen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Fachrichtung «Offentliches Recht» Regensburg 1992. Hrsg. von Klaus Borgmann ... - Stuttgart; Munchen; Hannover; Berlin; Weimar; Boorberg. 1992. S. 102) утверждается, что максимальное число земель, предлагавшееся в обсуждаемых проектах, равнялось лишь восьми. Очевидно, данные авторы учитывали только «достаточно реалистичные» и «безусловно официальные» проекты.
21 В период ранней ГДР земля, объединяющая территории Мекленбурга и Передней Померании, именовалась «Мекленбург».
22 Г. Рудольф указывал, что в ходе дискуссии по-особому оценивались «земельные» перспективы «проблемных» Саксонии-Анхальта и Мекленбурга. Первой территории многие отказывали в праве получения статуса земли, отмечая искусственность этого образования и отсутствие у него «земельной» истории, если не считать краткого периода формального существования такой земли в послевоенный период в Советской зоне оккупации, а затем ГДР. За территорией же Мекленбурга в целом признавалось нраво претендовать на земельный статус в силу как раз давних государственных традиций и выраженной «земляческой» специфики (см.: Rudolph, Hermann Auf den Grundmauern der Nachkriegszeit? Suddeutsche Zeitung. 1990. 19. April // Электр. версия. URL: http://germanhistorydocs.ghi-dc.org/pdf/deu/Chapter4_doc1German.pdf. Дата обр.: 15.03.2013).
23 См.: Verfassungsgesetz zur Bildung von Landern in der Deutschen Demokratischen Re-publik (Landereinfuhrungsgesetz). In: Gesetzblatt der Deutschen Demokratischen Republik (GBl).
163
уже Договора между Федеративной Республикой Германией и Германской Демократической Республикой о воссоединении Германии (Договор об объединении) от 31 августа 1990 г. Предписание абз. 1 данной статьи предусматривало, что «со вступлением Германской Демократической Республики в Федеративную Республику Германию» земли Бранденбург, Мекленбург-Передняя Померания, Саксония, Саксония-Анхальт и Тюрингия станут землями Федеративной Республики Германии, в предписании абз. 2 указанной статьи говорилось, что «23 района Берлина (Восточного и Западного - прим. авт.) образуют землю Берлин»24.
Но «внутритерриториальным» следствием воссоединения Германии стало не только состоявшееся в конце концов оформление новых (восточногерманских) земель. На волне объединительного процесса в конце 1980-х - первой половине 1990-х гг. (период третьей фазы «территориально-реформаторского подъема» в ФРГ) предпринимались попытки пойти дальше в деле земельной реорганизации, а именно: во-первых, провести «показательное» объединение Бранденбурга и Берлина - двух новообразованных земель, во-вторых, реформировать земельное деление немецкого государства в его новых границах в целом.
Попытки решения второй из этих проблем в тот период не вышли за рамки общественной и экспертной дискуссии. Хотя в обсуждение этого вопроса были вовлечены не только ученые и специалисты, но и многие федеральные и земельные политики, официально на высшем уровне в тот момент осуществление общей территориальной реорганизации в качестве близко практической цели провозглашено не было. С учетом негативного опыта двух предыдущих попыток одномоментной глобальной земельнотерриториальной реорганизации возобладало мнение о том, что «слона надо
I. S. 955 // Электр. версия. URL: http://www.verfassungen.de/de/ddr/ddr90-laeeinf.htm. Дата обр.: 12.01.2013).
24 Как писал В. Бернет, в стремительном процессе объединения Германии не было возможности «нарезать» федеральные земли на востоке по-новому, с учетом «объективных, гарантированных и рациональных критериев». В отведенные краткие сроки можно было структурировать территорию в опоре на границы, которые тождественны когда-то уже существовавшим (речь о границах времен «начальной» ГДР - прим. авт.) и принимаются населением (см.: Bernet, Wolfgang Aspekte zur Wiedereinfuhrung der Lander. In: Landes- und Kommunalverwaltung (LKV). Verwaltungsrechtszeitschrift fur die Lander Berlin, Brandenburg, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thuringen. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft. 1991. № 1. S. 3). Г. Рудольф указывал, что дорога к землям с помощью объединения в них существовавших и полученных когда-то в результате деления этих земель 14-ти округов ГДР была «самой понятной», так как «окружная структура основана в целом на прежнем земельном устройстве» (см.: Rudolph, Hermann Auf den Grundmauern der Nachkriegszeit? Suddeutsche Zeitung. 1990. 19. April // Электр. версия. URL: http://germanhistorydocs.ghi-
dc.org/pdf/deu/Chapter4_doc1German.pdf. Дата обр.: 15.03.2013).
164
есть по частям». В центре внимания оказалась перешедшая из сугубо теоретической в практическую плоскость процедура объединения новообразованных земель Берлина и Бранденбурга. Сторонники проведения реорганизации всей территории ФРГ надеялись, что удачное завершение этого объединения простимулирует аналогичные процессы в других регионах ФРГ, в итоге же вся территория государства может быть подвергнута реструктуризации.
Объединение Берлина и Бранденбурга решено было провести не в общем, как указывалось, весьма сложном режиме, предусмотренном ст. 29 Основного закона, а на основе режима ст. 118 а, специально включенной в данный конституционный акт федеральным законом «Об изменении Основного закона (ст. 3, 20 а, 28, 29, 72, 74, 75, 76, 77, 80, 87, 93, 118 а, 125 а)» от 27 октября 1994 г.25 Предписания ст. 118 были рассчитаны исключительно на регламентацию объединения земель Берлин и Бранденбург по схеме, сходной с реализованной в ходе состоявшегося сорока с лишним годами ранее объединения трех юго-западных земель схемой - через подписание межземельного договора, подлежащего одобрению на земельных референдумах.
В 1995 г. состоялось подписание государственных договоров земель Берлин и Бранденбург об образовании единой земли (договоров о реорганизации) от 27 апреля 1995 г., и были приняты земельные законы, посредством которых осуществлялась предварительная «ратификация» этих договоров (в Бранденбурге, например, это был Закон «О Г осударственных договорах реорганизации земель Бранденбург и Берлин (Закон о договорах по реорганизации)» от 27 июня 1995 г.26). Но на проведенном в мае 1996 г. бранденбургском референдуме его участники отрицательно ответили на вопрос об объединении (берлинцы, кстати, голосами в большей степени жителей Западного Берлина объединение все же поддержали). Объединение Берлина и Бранденбурга не состоялось.
На этом иссякла третья фаза «территориально-реформаторского подъема», Германия вступала в очередной период «территориально-
25 Gesetz zur Anderung des Grundgesetzes (Artikel 3, 20а, 28, 29, 72, 74, 75, 76, 77, 80, 87, 93, 118а, 125а) vom 27. Oktober 1994. In: Bundesgesetzblatt (BGBl). 1994. I. S. 3146 // Электр. версия. URL: http://www.bgbl.de/Xaver/text.xav?bk=Bundesanzeiger_BGBl&start= %2F%2F*%5B%40attr_id%3D'bgbl176s2381.pdf%5D&wc=1&skin=WC#_Bundesanzeiger_B
GBl___%2F%2F*%5B%40attr_id%3D'bgbl194s3146.pdf%5D_______1373971754133. Дата обр.:
12.12.2012).
26 Текст указанного закона и утвержденных им договоров см.: Gesetz zu den Staats-
vertragen uber die Neugliederung der Lander Brandenburg und Berlin (Neugliederungsvertragsge-setz- NVG) vom 27. Juni 1995. In: Das Gesetz- und Verordnungsblatt fur das Land Brandenburg (GVBl). I995. 1. S. 150 // Электр. версия. URL:
http://www.bravors.brandenburg.de/sixcms/detail.php?gsid=land_bb_bravors_01.c.13780.de. Дата обр.: 17.03.2013).
реформаторской рецессии». Если учесть, что отсрочка реформы земельнотерриториальной структуры в ФРГ на протяжении десятилетий обосновывалась в том числе и нерешенностью вопроса об объединении Г ермании, то можно понять разочарование, вызванное тем фактом, что и в едином государстве проведение реорганизационных мероприятий осталось занятием, имеющим не так много перспектив. После провала нового витка попыток территориальных реформ тогдашний федеральный канцлер Г. Коль сказал, что он за свою жизнь в политике прошел через такое количество безрезультатных обсуждений вопросов о реорганизации границ земель, что больше ни за что не будет принимать активного участия в этом27.
Двадцатилетний отрезок с момента старта третьего цикла земельнотерриториального процесса в ФРГ окончился с завершением в 2009 г. «бумажной» стадии реформы федеративных отношений, называемой в ФРГ «реформой 2» (имеется в виду конституционное закрепление решений об изменении финансовой составляющей федеративных отношений, реализация этих решений растянется на длительное время). Во время подготовки этой реформы, как и во время подготовки и проведения предшествующей ей «реформы 1», осуществленной в 2006 г. и состоящей в перераспределении компетенции между федераций и землями, официальные участники дискуссий негласно исходили из того, что для них проблемы территориальной реорганизации являются на данном этапе обсуждений темой табуированной. Эффективные решения еще не созрели.
Сегодня не представляется возможным точно определить природу текущего отрезка исторического процесса попыток территориальной реорганизации Германии. По истечении двадцатилетнего периода, начавшегося с объединения страны в конце 1980-х гг. и построенного по той же схеме «реформаторский подъем - реформаторская рецессия», фаза «реформаторского подъема», которая в сформулированной выше логике должна была свидетельствовать о начале нового цикла, в тех формах, которые были характерны для предыдущих таких фаз, не последовала. После завершения работы над проектами двух конституционно-правовых реформ федеративных отношений из уст и официальных лиц можно услышать, что следующей реформой (реформой уже под номером 3) должна быть реформа территориальная. Правда, такие утверждения часто сопровождаются оговоркой о том, что на подготовку такой реформы может уйти десять и более лет. В зависимости от избранной системы координат можно говорить и о
27 См.: Schwesinger, Holger Hintergrund zur Foderalismusdebatte. Kunftig nur noch sie-ben statt 16 Lander? // Электр. ресурс. URL:
http://www.tagesschau.de/inland/laenderneugliederung102.html. Дата обр.: 07.10.2012.
166
том, что сегодня продолжается цикл, стартовавший в конце 1980-х гг., и этот цикл охватит более чем двадцатилетний период, и о том, что все-таки начался новый цикл, схема которого будет отличной от схем предыдущих трех циклов. Начало ему положили не практические действия реформаторского толка, а постановка цели длительной подготовки к совершению таковых. Будущее покажет, сбита ли уже или будет сбита в будущем та самая «циклическая стабильность» земельно-территориального устройства ФРГ.
Список литературы
1. Некрасова Т.А. Федерализм и политика в землях французской зоны оккупации Германии в 1945-1949 гг.: автореф. дис. ... канд. ист. наук. - М.: МГУ, 2009. - С. 16.
2. Die Pariser Vertrage, 23. Oktober 1954. Электр. ресурс. - URL: http://www.1000dokumente.de/index.html?c=dokument_de&dokument=0018_par&obje ct=translation&st=&l=de. Дата обр.: 05.06.2012.
3. Diederich, Georg Deutsche Einheit - deutsche Lander. In: Deutschland Ar-
chiv. 2005. № 5. S. 792 // Электр. версия. - URL:
http://www.deutschlandarchiv.info/download/article/1686. Дата обр.: 05.04.2013.
4. Grunenberg, Nina Deutsches Muster ohne Wert? Die bundesstaatliche Ord-
nung vor dem Kollaps: Das Gefalle zwischen ostdeutschen und westdeutschen Landern wird bedrohlich. In: Die Zeit. 13.03.1992 // Электр. версия. - URL:
http://www.zeit.de/1992/12/deutsches-muster-ohne-wert. Дата обр.: 23.11.12.
5. Laufer, Heinz Das Foderative System der Bundesrepublik Deutschland. 6. neu bearbeitete Auflage. Munchen: Bayerische Landeszentrale fur politische Bildungsarbeit, 1991. - S. 205-206.
6. Neugliederung des Bundesgebietes; Aufhebung der Suspension des Art. 29
GG, BMI // Электр. ресурс. - URL:
http://www.bundesarchiv.de/cocoon/barch/1000/k/k1951k/kap1_2/kap2_42/para3_4.html. Дата обр.: 03.09.12.
7. Schwesinger, Holger Hintergrund zur Foderalismusdebatte. Kunftig nur noch sieben statt 16 Lander? // Электр. ресурс. - URL: http://www.tagesschau.de/inland/laendemeugliederung102.html. Дата обр.: 07.10.2012.
8. Urteil des Zweiten Senats vom 30. Mai 1956 - 2 BvP 1/56 - // Электр.
ресурс. - URL: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv005034.html. Дата обр.: 03.09.2012; Urteil des Zweiten Senats vom 11. Juli 1961 aufgrund der mundlichen Verhandlung vom 11. und 12. April 1961 - 2 BvG 2/58 - // Электр. ресурс. - URL:
http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv013054.html. Дата обр.: 03.09.2012.
9. Zur Neugliederung des Bundesgebietes // Электр. ресурс. - URL:
http://www.bundesarchiv.de/cocoon/barch/1000/k/k1955k/kap1_2/kap2_34/para3_13.ht ml. Дата обр.: 20.08.2012.
