CC BY
73С.Ф. ГРЕБЕНИЧЕНКО академик Российской академии естественных наук, доктор исторических наук, профессор*
Земельная политика в московском мегаполисе: проблемы и решения
Конституция Российской Федерации обозначает землю и другие природные ресурсы как основу жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Исторически земельные отношения всегда являлись важнейшим компонентом уровня развития общества. Их роль в новейший период - в век урбанизации и скачкообразного роста мегаполисов - не только не снижается, но, наоборот, существенно возрастает. Это определяет две взаимосвязанные главные задачи: охрану земельных ресурсов и их рациональное использование. В данном направлении разрабатываются федеральные, региональные и местные программы, включающие в себя перечень обязательных мероприятий с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных, социальных, национально-культурных и других условий.
Реформирование земельных отношений и конституционные гарантии защиты прав собственников земли обусловливают необходимость совершенствования нормативно-правовой базы с целью максимального удовлетворения экономических интересов хозяйствующих субъектов и наиболее эффективного использования потенциала закрепленных за ними земельных участков при соблюдении жестких природоохранных требований, особенно на землях городских поселений. Эта проблема для Москвы - одного из крупнейших мегаполисов мира - особенно актуальна. Земля как базис производственной деятельности и одновременно объект недвижимости, представляет собой один из
* Гребениченко Сергей Фёдорович, e-mail: grebenichenko@duma.mos.ru
важнейших ресурсов развития и функционирования две-
1
надцатимиллионного города .
В XXI в. московское законодательство в сфере управления земельными ресурсами развивается по двум направлениям: законы, принимаемые по вопросам исключительной компетенции Москвы как субъекта Федерации; законы, принимаемые по вопросам совместной компетенции Российской Федерации и субъекта РФ. Исключительная роль в законодательном решении этих вопросов в городе принадлежит «столичному парламенту» - Московской городской Думе, тесно взаимодействующей с Правительством Москвы, отраслевыми и территориальными органами исполнительной власти города, Контрольно-счетной палатой Москвы.
В рамках эволюции московского городского законодательства в постсоветский период сложилась целая система нормативных актов по вопросам земельных отношений. К настоящему моменту в столичном мегаполисе было принято почти 2 тыс. нормативных правовых актов по управлению земельными ресурсами, регулированию имущественно-земельных отношений и землепользованию. В основном это - распоряжения Мэра и Правительства Москвы. Из них можно выделить более двухсот, которые позволяют регулировать такие важнейшие вопросы городского землепользования, как формирование земельных участков, количественный и качественный учет земель, регистрация прав на землю, кадастровая оценка земельных участков. Эти документы свидетельствуют, что основными направлениями развития и совершенствования земельных отношений в столичном мегаполисе являются повышение эффективности использования земельных ресурсов города, создание условий для дальнейшего увеличения социального, инвестиционного, производственного потенциала земли, превращение ее в стабильный фактор экономического роста. Принятие Государственной Думой в сентябре 2001 г. Земельного кодекса Российской Федерации создало для этого необходимые условия и позволило решать указанные задачи более эффективно.
Земельный кодекс внес существенные новации в регулирование землепользования. Во-первых, он тесно увязал
1 Гребениченко С.Ф. Развитие земельного законодательства Москвы в конце XX - начале XXI веков. М., 2006, с. 5-7.
земельные вопросы с проблемами градостроительного регулирования. Во-вторых, Кодекс четко определил виды прав, на основании которых могут быть оформлены земельные участки. В нем указаны перечни юридических и физических лиц, которым могут быть предоставлены те или иные права. Введены новые виды прав, которые не были ранее. Так, вместо договоров аренды долей неделимых земельных участков введен принципиально новый тип договора - договор аренды с множеством лиц на стороне арендатора. В-третьих, Кодекс установил четкие требования к порядку предоставления земельных участков для проектирования и строительства новых объектов, что вызвало необходимость законодательного закрепления процедур разработки исходно-разрешительной и иной градостроительной документации, использующейся в настоящее время в городе. В-четвертых, Земельный кодекс предусматривает деление земель по видам собственности не только на частную и государственную, но и деление государственной собственности на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную1.
Кроме Земельного кодекса в 2000-2010-х гг. был принят целый ряд других важнейших федеральных законов по вопросам рационального использования и охраны земель. В стране по существу начался переход на новые принципы регулирования земельных отношений. В этой связи многие законодательные и нормативные правовые акты города Москвы должны были быть пересмотрены или отменены, а принципиально сложившаяся за 90-е гг. система управления земельными ресурсами - реорганизована. Вместе с тем, реализация в Москве Земельного кодекса и других новых федеральных законов потребовала осмотрительности, особого подхода и учета сложившихся тенденций в развитии города. При этом важно было определить выверенную позицию столицы, соблюсти баланс интересов, создать современную нормативную базу регулирования городских земельных отношений, учитывающую мировой и отечественный исторический опыт и при этом не противоречащую действующему федеральному законодательству.
Специфика московского мегаполиса обусловила необходимость выработки принципиально новых подходов к фор-
1 См.: Собрание законодательства РФ. 29.10.2001. № 44. Ст. 4147.
мированию и осуществлению городской политики в области рационального землепользования. В новых исторических условиях на первый план были выдвинуты такие направления совершенствования земельно-имущественных отношений в столице, как:
- максимально возможное повышение ценности земельных участков путем создания надлежащих условий для инвестирования в капитальное строительство, для внешнего обустройства территорий, реконструкции неэффективных производств, развития дорожно-транспортной и инженерной инфраструктуры;
- обеспечение беспрепятственной реализации гражданами, юридическими лицами и государством права собственности на землю;
- стимулирование гражданского оборота земельных участков путем предоставления отечественным и иностранным инвесторам широких возможностей для приобретения участков в собственность из состава земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для осуществления ими предпринимательской деятельности;
- внедрение практики выкупа земельных участков, находящихся в частной собственности, для нужд территориального развития города;
- введение дифференцированного земельного налогообложения и иных платежей, повышенных ставок земельного налога за пользование сверхнормативными площадями, стимулирующих рациональное использование земель в соответствии с их функциональным назначением, градостроительной и планировочной организацией города;
- перевод земельной собственности в финансовые активы и включение земельных капиталов в обращение на фондовом рынке;
- переход от фискального характера земельных платежей к их капитализации по долгосрочным долговым обязательствам.
В этом направлении базовым стал городской закон от 19 декабря 2007 г. № 48 «О землепользовании в городе Москве». Документ установил градостроительные требования к землепользованию, порядок охраны земель и контроля их целевого назначения, регламент осуществления и разграничения городом полномочий по управлению и распоряжению землями различных категорий. Закон также регулирует
отношения в сфере установления и взимания платы за использование земель в пределах компетенции города Москвы как субъекта Российской Федерации. В связи с исторически уникальным расширением площади Москвы в 2,4 раза за счёт территории Московской области столичным парламентом 27 июня 2012 г. были внесены существенные изменения в закон «О землепользовании в городе Москве». В результате к полномочиям органов местного самоуправления административных округов и поселений в черте города были отнесены вопросы: управления и распоряжения земельными участками, находящимися в муниципальной собственности; изъятия земельных участков или резервирования земель для муниципальных нужд; осуществления муниципального земельного контроля; расчета цены участков, отчуждаемых из муниципальной собственности.
Развитие земельной реформы в столице осуществляется с помощью программного метода. Так, в 2009 г. была завершена реализация первой среднесрочной городской целевой программы «Развитие земельной реформы в городе Москве на 2007-2009 годы». В целях преемственности проведения земельной политики Правительство Москвы в 2010 г. утвердило городскую целевую программу «Развитие земельной реформы в городе Москве на 2010-2011 годы». В 2011 г. была введена Государственная программа «Имущественно-земельная политика города Москвы на 20122016 годы», целью которой стало формирование полноценного массива информации о категориях городских земель и всех земельных участках. Результатом выполнения программы должны стать: создание репрезентативного и достоверного источника информации о территории города - «Поземельного реестра - земельного баланса»; увеличение площади и количества участков с оформленными земельно-правовыми отношениями; повышение качества принятия управленческих решений в сфере землепользования; оптимальное использование земельных участков; создание нормативно-правовой и методической базы по эффективному управлению земельными ресурсами на территории Москвы за счет экономической обоснованности платы за землю; увеличение доходной части городского бюджета от управления государственной собственностью.
Сложной и болезненной для столицы явилась процедура разграничения земель на собственность Российской Феде-
рации и собственность города Москвы. Дело в том, что длительное время не был законодательно определен порядок управления федеральными землями, отсутствовал согласованный перечень земельных участков федеральной собственности. Так, по оценке Минэкономразвития России работа по разграничению государственной собственности на землю к концу 2008 г. была выполнена в размере не более 33% от её намеченного объема. Счетная палата РФ в результате проведения контрольных мероприятий по вопросам распоряжения и использования государственных земельных участков и федеральной собственности пришла к выводу, что при сохранении подобного темпа работ процесс разграничения мог быть завершен не к 2008 г., как было установлено законодательством, а предположительно к 2023 г.1
Существует специфика разрешительного использования земель городских поселений. В городе, особенно крупном, тем более в таком, каким является Москва, существует сложная система подземных и воздушных коммуникаций, транспорта, связи, энергоснабжения, канализации, при строительстве и эксплуатации которых возникает множество правовых вопросов. Использование земель населенных пунктов требует градостроительного планирования развития территорий поселений и их застройки. Основным документом, определяющим в интересах населения и государства условия формирования среды жизнедеятельности, направления и границы развития территорий городских поселений, их зонирование, развитие инженерной, дорожно-транспортной и социальной инфраструктур, требования к сохранению объектов историко-культурного наследия и особо охраняемых природных территорий, экологическому и санитарному благополучию, является Генеральный план.
Генеральный план развития московского мегаполиса разрабатывается с учетом осуществления городом функций столицы страны и взаимодействия Москвы и окружающей её Московской области. Установленные Генеральным планом градостроительные регламенты образуют правила землепользования и застройки. В Генеральном плане развития Москвы 1935 г. рост численности населения ограничивался 5 млн. человек, однако, уже в 1950 г. число горо-
1 См.: Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации, 2008, № 10 (Октябрь), с. 182.
жан превысило 6 млн. человек. Принятый в 1971 г. новый Генеральный план базировался на принципах ограничения роста города. Однако привлекательность Москвы для проживания и размещения новых производств в советский период сделала нерегулируемыми процессы урбанизации. При этом в городе интенсивно развивались предприятия металлургической, химической, автомобильной промышленности. Энергетическая емкость этих производств и большая доля неквалифицированного труда усугубляли жилищные, транспортные и экологические проблемы города. Фактически экологии городских ландшафтов Москвы с конца 70-х гг. - до середины 90-х гг. не уделялось должного внимания. Такая ситуация в результате воздействия широкого общественного мнения москвичей начала меняться лишь со второй половины 90-х гг.1
Стратегическая цель градостроительного развития московского региона - создание совокупных материально-пространственных условий, обеспечивающих гуманизацию среды, экологическую безопасность и качество жизни, сохранение и реабилитацию культурного наследия и природы, устойчивость и динамизм экономики, укрепление роли Москвы в качестве ведущего национального и международного делового и политического центра. Современный городской закон от 5 мая 2010 г. № 17 «О Генеральном плане города Москвы» в целях охраны и рационального использования земель предусматривает: ограничение использования территорий жилой и общественной застройки для размещения открытых стоянок и одноэтажных гаражей; ликвидация стационарных источников загрязнения окружающей среды; осуществление мероприятий по инженерной защите территорий от воздействия опасных геологических процессов; обеспечение переработки и утилизации твердых бытовых и промышленных отходов с применением экологически безопасных технологий; реабилитация и повышение устойчивости системообразующих элементов природного комплекса города - зеленых массивов и долин рек; сохранение и восстановление природного ландшафтного и биологического своеобразия природного комплекса города; комплекс-
1 См.: Экология Москвы: оценки социологов // ПУЛЬС (Москва современная). Общественное мнение, социологические исследования, 2003, № 8(280), с. 4.
ное ландшафтно-композиционное решение и благоустройство существующих и вновь создаваемых озелененных участков; осуществление мероприятий по ландшафтному и садово-парковому строительству, озеленению и благоустройству. В этой связи осуществляется ведение кадастра и мониторинга состояния природного комплекса, а также территорий историко-культурного назначения.
Важно подчеркнуть, что основой устойчивой стратегии градостроительства и рационального землепользования в Москве является преемственность решений Генерального плана, проявляющаяся, с одной стороны, в императиве сохранения историко-культурного и природного наследия российской столицы, а с другой - в учете объективных эволюционных закономерностей развития крупного мегаполиса в новых условиях рыночных отношений. Характерно, что в основе Генерального плана города Москвы 2010 г., в отличие от советских Генеральных планов 1935 г. и 1971 г., лежит не социально-политический, не административно-ведомственный заказ или формальные композиционно-планировочные идеи, а системный подход и учет реальных социальных, экологических, экономических и структурно-территориальных проблем города, объективно сложившихся как в ходе исторического развития Москвы, так и в результате реализации
1
предшествовавших градостроительных планов .
Ключевое значение идеология Генерального плана придает задачам сохранения и развития территорий историко-культурного значения. В таком контексте установлены: особенности государственного управления и распоряжения недвижимым культурным наследием, находящимся в собственности города Москвы, а также земельными участками, на которых расположены объекты историко-культурного значения; порядок использования недвижимого культурного наследия на основе специальных охранно-арендных и охранных договоров; мероприятия по сохранению, популяризации и обеспечению государственной охраны данных объектов.
Важным аспектом городской политики является рациональное использование земель при осуществлении научной
1 См.: Гребениченко С.Ф. Актуальные проблемы правового регулирования земельных отношений в городе Москве // Материалы международного научно-практического форума, посвященного 235-летию со дня основания Государственного университета по землеустройству. М., 2014, с. 86-88.
и промышленной деятельности в Москве. В целях создания условий для повышения эффективности имущественных комплексов организаций науки, сохранения промышленного потенциала столицы, обеспечения сбалансированности в развитии науки, промышленности и иных отраслей городского хозяйства 26 мая 2004 г. был принят закон № 35 «Об особенностях использования земельных участков в целях сохранения научно-промышленного потенциала города Москвы». Документом определен механизм, позволяющий сохранить профиль научной и промышленной деятельности предприятий при реконструкции и строительстве объектов недвижимости на земельных участках.
Основываясь на общефедеральной нормативной базе, до начала 2000-х гг. московская система правовых актов, регулирующая земельные отношения, имела ряд принципиальных отличий. Так, в то время в столичном мегаполисе земли предоставлялись только в аренду, продажа земельных участков в собственность не допускалась. Принятие в 2001 г. Земельного кодекса Российской Федерации потребовало пересмотра большинства нормативных правовых актов города. В этой связи возник ряд серьезных проблем по применению на территории Москвы положений Земельного кодекса в отношении исключительного права граждан и юридических лиц - собственников зданий и сооружений - на приватизацию земельных участков, на которых находятся эти здания и сооружения, или на приобретение права их аренды1.
Вопросы приобретения прав на земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения, сооружения регулируются ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». Собственники объектов недвижимости, которые не являются самовольными постройками и расположены на земельных участках, относящихся к государственной или муниципальной собственности, обязаны либо взять в аренду, либо приобрести у государства или муниципального образования указанные земельные участки. По желанию собственника объекта недвижимости, располо-
1 См.: Гребениченко С.Ф., Широкорад И.И. Опыт совершенствования правовой базы управления земельными ресурсами московского мегаполиса // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель, 2014, № 12, с. 28-32.
женного на земельном участке, относящемся к государственной или муниципальной собственности, соответствующий участок может быть предоставлен ему в аренду на срок не более чем сорок девять лет. А если объект недвижимости расположен на участке в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд, то на срок, не превышающий срока резервирования земель, если иное не установлено соглашением сторон.
Отказ в выкупе земельного участка или предоставлении его в аренду не допускается. Отчуждению не подлежат участки в составе земель: лесного и водного фондов; особо охраняемых природных территорий; подвергшихся химическому и биогенному заражению (а такие территории, как ни странно, в Москве, увы, пока ещё есть); общего пользования (площади, улицы, проезды, парки, скверы, набережные, пляжи и т. д.); предназначенных для обеспечения деятельности в городских речных портах (Южном и Северном) и аэропортах; предполагающих развитие дорожно-транспортной инфраструктуры. Также отчуждению не подлежат находящиеся в государственной или муниципальной собственности участки в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд. Земельный участок отчуждается в границах, которые определяются на основании предоставляемого покупателем кадастрового паспорта земельного участка. Кадастровый паспорт земельного участка прилагается к договору купли-продажи земельного участка. Одновременно с принятием решения об отчуждении земельного участка при необходимости принимается решение об установлении публичных сервитутов.
Предоставление земельных участков в городе Москве собственникам расположенных на этих участках зданий, строений, сооружений в аренду или в собственность осуществляется в порядке и на условиях, которые установлены федеральным земельным законодательством. Так, ст.36 Земельного кодекса определяет, что исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права их аренды имеют граждане и юридические лица -собственники зданий, строений, сооружений. Религиозным организациям, имеющим в собственности здания, строения, сооружения религиозного и благотворительного назначения, расположенные на земельных участках, находящихся в
государственной или муниципальной собственности, эти участки предоставляются в собственность бесплатно.
Продажа земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, собственникам зданий, строений, сооружений, расположенных на этих земельных участках, осуществляется по цене, установленной соответственно органами исполнительной власти города Москвы и органами местного самоуправления. В соответствии с законом «О землепользовании в городе Москве» собственники объектов капитального строительства с 1 июля 2012 г. приобретают в собственность земельные участки, занятые такими объектами и находящиеся в собственности города или в государственной собственности до её разграничения, по цене, равной кадастровой стоимости.
В существующей застройке Москвы земельные участки, на которых находятся сооружения, входящие в состав общего имущества многоквартирного дома, жилые здания и иные строения, предоставляются в качестве общего имущества в общую долевую собственность домовладельцев в порядке и на условиях, которые установлены жилищным законодательством. В случае, если здание (или помещения в нём), находящееся на неделимом земельном участке, принадлежит нескольким лицам на праве собственности, эти лица имеют право на приобретение данного земельного участка в общую долевую собственность или в аренду с множественностью лиц на стороне арендатора с учетом долей в праве собственности на здание.
Основная цель проводимой в столичном мегаполисе работы по совершенствованию нормативной базы управления земельными ресурсами, регулирования земельных отношений и землепользования состоит в обеспечении экономическими и правовыми мерами охраны и рационального использования земель, повышения их инвестиционной привлекательности. Достижение этой цели потребовало решения ряда новых проблем, а именно: создания рыночной системы оборота земельных участков; определения порядка ценообразования на земельные участки, передаваемые в гражданский оборот; установления нормативов землепользования и введения многообразных форм аренды земельных
участков (земельный участок в комплексе с другим имуществом или объектами, земельные участки на праве застройки)1.
Эффективность решения этих проблем обеспечивается правовыми нормами, направленными: на установление порядка приобретения земли в собственность юридическими и физическими лицами, в том числе иностранными; на урегулирование и упорядочение вопросов налогообложения и арендной платы с учетом городского земельного кадастра и рыночной стоимости земельных участков; на формирование земельных участков как объектов гражданского оборота; на закрепление социальной направленности политики в использовании земельных ресурсов города; на установление принципов рационального землепользования и ответственности соразмерно нанесенному ущербу.
Одним из важнейших вопросов, который урегулирован нормативно-правовой базой Москвы, является контроль и ответственность собственников земельных участков и землепользователей за ненадлежащее выполнение ими условий, на которых эти земельные участки им были предоставлены. Это позволило превратить земельный оборот в один из определяющих факторов экономического роста в столице и получить значительный экономический эффект для городского бюджета за счет установления земельных платежей исходя из рыночной стоимости земельных участков и повышения уровня собираемости земельных платежей.
В связи с динамичным развитием Москвы в начале XXI столетия особенно возрастает ценность её земельных ресурсов. Столичный мегаполис активно совершенствует нормативно-правовую базу эффективного землепользования и по смежным с ним экологическим и градостроительным проблемам. В этой области очевидны приоритеты: установление ответственности собственников и арендаторов земель за негативное воздействие на окружающую среду; разработка общегородских и окружных нормативов качества почв, подземных грунтов и водоемов, а также допустимых уровней антропогенного воздействия на них; установление экологических ограничений и требований в сферах градостроительства, промышленного производства,
1 См.: Гребениченко С.Ф. Нормативно-правовое обеспечение управления земельными ресурсами в городе Москве // Вестник РУДН. Серия: Государственное и муниципальное управление (Public Administration), 2014, № 4, с. 11-20.
озеленения и лесопаркового хозяйства; внедрение механизмов экономической ответственности за ненадлежащее землепользование; разработка и привлечение научно обоснованных методов расчета ущерба от правонарушений в эксплуатации земель в столице; инициирование городских и окружных проектов по внедрению высокоэффективных, малоотходных технологий, направленных на снижение загрязнения земельных участков, подземных грунтов, водных ресурсов, многое др. Таким образом, Москва является одним из лидирующих субъектов Российской Федерации в сфере совершенствования региональной нормативной базы земельно-имущественных правоотношений, законодательного обеспечения охраны и рациональной эксплуатации имеющихся в мегаполисе земельных ресурсов.
Гребениченко С.Ф. Земельная политика в московском мегаполисе: проблемы и решения. В связи с динамичным развитием Москвы в начале XXI столетия особенно возрастает ценность её земельных ресурсов. Опыту столичного мегаполиса по совершенствованию нормативно-правовой базы регулирования земельно-имущественных отношений и повышения экономического потенциала городских земель посвящена данная статья.
Ключевые слова: государственная и муниципальная собственность, земельная политика, исторический опыт, законодательство Москвы.
Grebenichenko S.F. Land policy in Moscow megalopolis: challenges and solutions. In connection with dynamic development of Moscow in the beginning of the XXI century, it is especially increases the value of its land resources. The given article is devoted to the experience of Moscow in improvement of the legal framework in regulating of the land and property relations and also increasing the economic potential of urban land.
Key words: state and municipal property, land policy, historical experience, the legislation of Moscow.
