CC BY
161
Земельная ипотека в России: анализ современной ситуации и потенциальных возможностей
С.В. Козлова
ведущий научный сотрудник Института экономики Российской академии наук, кандидат экономических наук
Проблема улучшения инвестиционного климата и повышения кредитного рейтинга регионов остается важнейшей задачей экономической политики России. Опасность невозврата вложенного капитала дамокловым мечом висит над российскими и иностранными инвесторами и кредиторами, желающими вкладывать свой капитал в реальный сектор экономики страны. При принятии решения о вложении денежных средств наряду с оценкой правового и организационного обеспечения, рентабельности инвестиционного проекта инвестор рассматривает вопросы безопасности и возвратности вложений. Поэтому для социально-экономического развития регионов стал необходимым такой механизм привлечения инвестиционных ресурсов, который, не создавая каких-либо дополнительных рисков для их бюджетов, предоставлял бы надежные гарантии, в которые поверили инвесторы. В последнее время в качестве такого механизма все чаще стала рассматриваться земельная ипотека.
Экономическая основа ипотеки
Земельная ипотека - это кредитование под залог земельного участка. Однако рассмотрение ипотеки как чисто финансового инструмента обедняет реальную сущность этого явления и не учитывает ее многогранного влияния на экономику, что на практике может привести к серьезным последствиям. Для раскрытия ипотеки как механизма инвестирования необходимо понять ее сущность как экономической категории.
Экономическая основа ипотеки предполагает наличие отношений, возникающих между субъектами ипотечного кредитования: кредитором, заемщиком, банком, страховой компанией, государством и другими субъектами. Таким образом, налицо множество участников ипотечного кредитования, у каждого из них - свои интересы, причем эти интересы могут меняться в зависимости от обстоятельств.
Поведение участников ипотечного кредитования зависит от внутренних мотиваций (стремление достичь своей цели), скорректированных на факторы внешней среды, среди которых основными, на наш взгляд, являются следующие:
• политическая обстановка;
• законодательные акты, касающиеся вопросов собственности на землю, регулирующие механизмы ипотеки, фондового рынка;
• степень устойчивости и тенденции развития банковской системы;
• российская налоговая система в целом и нормативные акты, касающиеся имущественных налогов;
• емкость финансового, земельного, жилищного рынков.
Правовая основа ипотечного кредитования определяет состав участников и правила взаимоотношений между ними. Разброс внутренних мотиваций участников значителен: от чисто утилитарной потребности заемщика получить максимальный доход от вложенных в проект заемных средств до задач макроэкономических, главным носителем которых является государство (напри-
мер повысить эффективность российской экономики). Залогодатели заинтересованы в максимизации объема привлеченных дешевых финансовых ресурсов на единицу оценочной стоимости заложенной недвижимости. В сферу интересов кредитора входят получение дополнительного (не менее среднего по другим операциям) дохода, завоевание рынков сбыта и территориальная экспансия, получение возможности управлять компанией (кредит под залог акций) и другие интересы. Общество в лице государства заинтересовано в разумной капитализации национального недвижимого имущества и обеспечении его оборотоспособ-ности, ликвидации разрыва между финансовым и производственным капиталами, неинфляционных механизмах поддержки производства, пополнении доходной части бюджета. Как внутренние мотивации, так и факторы внешней среды, могут противоречить друг другу, что является вполне нормальным явлением до тех пор, пока между ними не возникает антагонизм, разрушающим образом действующий на связи участников описываемого процесса. Задача государства - не допустить развития подобных негативных тенденций. В принципе согласовать эти интересы возможно, что доказал мировой опыт.
Таким образом, исходя из своего экономического содержания ипотека способствует привлечению финансовых средств для поддержания и развития материального производства и прочих сфер экономики; созданию многопорядкового мультиплицируемого фиктивного капитала на основе закладных и производных ипотечных ценных бумаг, а также институтов вторичного рынка ипотечных кредитов. Ипотека непосредственно влияет на земельно-имущественный комплекс, так как обеспечивает оборот и перераспределение имущества в случае, когда применение других механизмов оборота юридически невозможно или экономически нецелесообразно, например купли-продажи или приватизации.
Пристальное внимание к земельной ипотеке закономерно - она содержит в себе огромный потенциал экономических и социальных эффектов:
а) присущая ипотеке сбалансированность интересов всех субъектов отношений гарантирует стабильное развитие земельноимущественного рынка;
б) правовая гибкость ипотечной схемы обусловливает более эффективное использование финансовых средств для развития земельно-имущественного комплекса;
в) привлечение денежных средств населения посредством ипотеки приводит к более быстрому решению социальных проблем;
г) залог приносящей доход недвижимости привлекает средства инвесторов;
д) залог, не являясь отчуждением имущества, дает возможность российским землепользователям сохранять материальные составляющие национального богатства страны при привлечении заемных средств западных инвесторов.
Очень важным аспектом является рассмотрение ипотеки как инвестиционного регулятора земельно-имущественных отношений. Регулирование земельно-имущественных отношений посредством ипотеки предполагает ее воздействие на формы и объемы вовлечения земли и прочей недвижимости в рыночный оборот и возможность перераспределять капиталы и недвижимость с целью повышения эффективности их использования.
Через земельно-имущественные отношения ипотека влияет и на экономику в целом. Рассмотрим основные направления такого влияния.
1. При ипотечной схеме кредитования заемщик использует долгосрочный кредит, как правило, на строительство или приобретение недвижимости, на реконструкцию или модернизацию производства. Следовательно, больший объем недвижимости вовлекается в оборот при меньшем количестве денежных средств для заемщика, который в этом случае может осуществить инвестиционный проект не только собственными средствами.
2. Создается возможность регулировать развитие различных видов кредита ставками и льготами по ипотеке, а следовательно, становится возможным и решение социально-экономических задач, актуальных для
общества. Ранжирование указанных задач государством может отражаться на величине ставок и льгот по ипотечным кредитам для разных лиц и отраслей.
3. Появляется возможность обеспечения финансовой базы развития регионов и осуществления инвестиционных проектов путем залога недвижимости для получения займа у крупных инвесторов, в том числе иностранных.
4. Механизм ипотечного кредитования предполагает перераспределение как капиталов, так и недвижимости (в том числе земли) с целью более эффективного их использования. С одной стороны, стабильные ставки долгосрочного кредита и определенные гарантии под залог недвижимости привлекают капиталы. С другой - в случае невозврата долга недвижимость переходит в собственность лиц, в ней заинтересованных, то есть происходит поиск более эффективного использования объекта ипотеки.
5. Происходит более рациональное использование бюджетных средств для развития экономики. Государство может предоставлять их взаймы и под своим четким контролем проводить размещение централизованных ресурсов на конкурсной основе для долгосрочного инвестирования в промышленность и прочие «прорывные» виды деятельности под залог имущества заемщика. В этом случае ответственность за возврат ресурсов равномерно распределяется между всеми участниками долгосрочного кредитования и остается под контролем главного кредитора - правительства.
Таким образом, рассмотрение ипотеки как механизма регулирования земельноимущественных отношений предполагает, что она становится надежным инвестиционным регулятором. Это обусловлено тем, что с помощью ипотеки в короткие сроки можно ввести в экономический оборот недвижимость (включая землю), на этой основе расширить ресурсную базу инвестиционной деятельности и решить ряд острейших социальных проблем. Недвижимость, составляющая основу залоговой системы ипотеки,
привлекает потенциальных инвесторов, дает ту надежную гарантию, под которую возможно вложение капиталов. Поэтому инвестиции, привлеченные посредством ипотеки, становятся мощным рычагом ее воздействия на развитие экономических отношений. Чем совершеннее земельно-имущественные отношения, тем больше возможности воспринимать действие этого регулятора максимально выгодно для своего развития. С этой точки зрения эффект ипотеки как инструмента регулирования усиливается, области его использования расширяются.
Оценка современного состояния земельной ипотеки в России
Анализ современной ситуации показал, что до сих пор в экономике России процесс «раскрутки» земельной ипотеки протекает очень медленно, и в основе этого лежит совокупность факторов как объективного, так и субъективного характера1. В последнее время на волне роста покупательного спроса стала достаточно быстрыми темпами развиваться жилищная ипотека. Однако о массовой земельной ипотеке говорить еще рано.
По данным Федеральной службы земельного кадастра России за 2003 год, в Российской Федерации в целом гражданами и юридическими лицами заключено с кредитными организациями 8 773 договора о залоге земли (31 665,0 га). При этом граждане передали в залог 5 675 земельных участков площадью 2 580,4 гектара, а юридические лица - 3 098 участков (29084,5 га). Наибольшее число залоговых операций с землей проведено в городе Санкт-Петербурге (712), Кировской области (4 648) и Удмуртской Республике (441).
Если сравнить залоговые операции с прочими сделками по земле, то в 2003 году их общий объем, также как и в предыдущие годы, крайне мал: 1,4 процента в общей сумме сделок с землей (не считая аренды). Однако по сравнению с предыдущими годами отмечается рост в три раза:
1 Подробно об анализе сделок с земельными участками в России см.: Гловацкая Н., Козлова С., Лазуренко С. Развитие земельно-имущественных отношений в городе // Вопросы экономики. 2005. № 2. С.105-117.
Годы 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Залог (в % ко всем сделкам, кроме аренды) 0,2 0,8 1,0 0,2 0,4 0,3 0,4 1,4
Как показывают данные статистики, в настоящее время земельная ипотека в России практически не развита. Одна из причин этого в том, что существуют особенности ипотеки земельных участков, привносящие дополнительные правила в схему ипотечного кредитования:
• городские земли не могут быть предметом ипотеки в качестве отдельного земельного участка, если в соответствии с градостроительными правилами на них запрещено возведение зданий и сооружений;
• не допускается ипотека части земельного участка, которая с учетом ее размера не может быть использована в качестве самостоятельного участка с соблюдением назначения земель соответствующей категории;
• залог зданий и сооружений возможен лишь с одновременной ипотекой земельного участка или его части, либо принадлежащего залогодателю права аренды этого участка или его части;
• оценка земельного участка в закладной не может быть ниже его нормативной цены (обычно определяемой соответствующей государственной организацией);
• к договору об ипотеке земельного участка (закладной) в обязательном порядке должна быть приложена копия чертежа границ этого участка, выданная соответствующим комитетом по земельным ресурсам и землеустройству;
• если ипотека установлена на земельный участок, на котором находятся здания или сооружения, принадлежащие третьему лицу, то при обращении залогодателем взыскания на этот участок и продаже его с публичных торгов к приобретателю участка переходят права и обязанности, который имел залогодатель в отношении этого третьего лица;
• на приобретенный на торгах земельный участок (который продается по причине неуплаты основного долга) распространяются требования о разрешенном использовании.
Наличие перечисленных особенностей земельной ипотеки требует особо тщательной проработки законодательно-правовой и институциональной основ ипотеки.
Следующая причина - запрет на залог государственных и муниципальных земель. До недавнего времени под этот же запрет подпадали земли сельскохозяйственного назначения. Переход земель из одной категории в другую был строго ограничен.
Кроме нормативно-законодательных ограничений, существуют и экономические трудности: отсутствует цивилизованный первичный рынок земли. Развитие ипотечного кредита находится в тесной взаимосвязи со становлением и развитием рынка земли и недвижимости. Поэтому все проблемы, связанные с трудностями формирования рынка земли и недвижимости, влияют на сферу ипотечного кредитования. В частности, к ним относятся: обеспечение ликвидности земельных участков и объектов недвижимости, оценка участков земли и другой недвижимости и другие проблемы.
Анализ состояния земельно-имущественного комплекса и банковской системы России, с точки зрения готовности и возможности их участия в ипотечном кредитовании, позволяет констатировать: земельная ипотека в полном масштабе в ее классических формах, отработанных мировой практикой, пока не может быть реализована в России. Основные причины этого в следующем:
1) при недостаточно развитых формах рынка земли практически отсутствует вторичный рынок закладных;
2) отсутствуют льготы в налоговой системе, которые позволили бы банкам, организациям и гражданам использовать земельную ипотеку;
3) вовлечение вещественных элементов земельно-имущественного комплекса в рыночный оборот не означает автоматического роста ликвидности этих элементов и эффективности их использования. Экономические условия, при которых земля и нахо-
дящиеся на ней строения пользовались бы спросом как на первичном, так и на вторичном земельно-имущественном рынках, пока не до конца сформированы.
Вероятно, как одно из следствий в России стали развиваться прочие формы использования земли для привлечения инвестиций. Опыт такого использования не всегда положителен, однако анализ результатов их применения важен, во-первых, для осознания роли и места земельно-имущественных отношений в экономической системе, во-вторых - для поиска дальнейшего пути развития и становления земельной ипотеки в России.
Новые формы операций с землей для привлечения инвестиционных ресурсов Первое направление - земельные фонды в рамках инвестиционной компании
После принятия Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК РФ) земля в большей степени стала рассматриваться как гарант инвестиционной деятельности и как объект сделок.
Как правило, классические инвестиционные фонды существуют как институты фондового рынка и работают на основе эмиссии, выпуска ценных бумаг. Однако в России стали появляться более сложные механизмы привлечения денег, в том числе под земельные участки. На протяжении ряда лет в сфере строительства недвижимости работала одна из инвестиционных компаний - корпорация «Социальная инициатива». Последние три года кроме жилищного строительства она целенаправленно формировала себя как финансовую корпорацию, работающую внутри реального сектора, в частности с земельными участками2. Для нас опыт работы этой корпорации интересен тем, что здесь был создан первый и единственный в России Земельный фонд (ЗФ). Задачей земельного фонда ставилось обеспечение гарантий денежных накопле-
ний земельными участками за счет получения дохода от роста стоимости земли. Целью земельного фонда являлось создание механизма соинвестирования в земельные участки, позволяющего сочетать как интересы «Социальной инициативы» в целом в виде прироста потенциальных строительных площадок, так и интересы вкладчиков в форме получения достаточно высокого дохода от инвестиций, обеспеченных высоконадежным активом - земельными участками. Причем вложения вкладчиков осуществлялись без покупки земли, просто в приобретение паев3.
Почему же Земельный фонд привлекал вкладчиков? Во-первых, вкладчики рассчитывали на надежность инвестиций. В этом случае гарантией должны были являться реальные земельные участки, уже находящиеся на балансе компании, участки, которые будут приобретаться за счет аккумулируемых в ЗФ инвестиционных ресурсов. Одним из основных условий, на которое обращали внимание представители компании, было то, что денежные средства, привлекаемые в ЗФ, направлялись только на покупку земельных участков, а также на все остальное имущество компании. Во-вторых, Земельный фонд привлекал вкладчиков из-за доходности, которая устанавливается с учетом роста цен на земельные участки. По статистике, за 2003-2004 годы рост цен на земельные участки был выше, чем доходность от вложений в альтернативные финансовые инструменты. Так, по оценкам специалистов Фонда, доход за третий квартал 2004 года от паев земельного фонда составлял от 9,1 до 11,7 процента в зависимости от категории пая4.
В-третьих, необходимо учитывать, что такая форма использования земли в качестве привлечения денежных средств населения активно развивалась по причине отсутствия реальных альтернатив. Теоретически альтернативными направлениями являются прямые инвестиции в землю, но они воз-
2 // Тверская, 13. 31 августа 2004 года. С. 7.
3 Земельный пай - участок земли, размер которого соответствует одной десятой сотки земли, находящейся в собственности товарищества. Право собственности с покупкой пая не переходит.
4 www.comsi.ru (с начала 2005 года Фонд не предоставлял оценок и прочей информации на своем сайте).
можны только при наличии крупных денежных средств. Осуществление таких инвестиций сопряжено с необходимостью дополнительных затрат на покупку земли (правовая экспертиза, нотариальные расходы, регистрация права собственности и т. п.). Для крупной компании затраты на приобретение земельного участка намного меньше за счет возможности приобретать сразу большие участки земли.
Анализ работы как корпорации в целом, так и Земельного фонда выявил следующее:
1) большая популярность Земельного фонда показала, что земля становится очень интересным и выгодным объектом для инвесторов. И хотя простой гражданин не может позволить себе операции купли-продажи реальных земельных участков, однако вследствие постоянного роста цены они становятся привлекательными даже в виде так называемых паев. Более того, можно было предположить, что следующим шагом этого направления развития земельных сделок станет залог приобретаемых земельных паев как подготовка к внедрению цивилизованных форм земельной ипотеки;
2) негативная ситуация, сложившаяся к 2005 году на инвестиционном рынке строительства жилья, обозначила ряд серьезных проблем в развитии земельно-имущественных отношений (мы не рассматриваем здесь спекулятивно-криминальный аспект). Применение различных моделей кредитования при мобилизации инвестиций в экономику прежде всего сказывается на распределении рисков между участниками рассматриваемого механизма. Через ипотеку земли и прочей недвижимости земельноимущественные отношения вовлекаются в инвестиционный процесс. Как следствие, риски, связанные с использованием кредитов, распространяются и на них.
В то же время условия для создания стабилизационного механизма созданы не были. Система предупреждения рисков отсутствовала (в том числе со стороны государства), а она должна была быть во всех фор-
мах: правовой, экономической, административной. Система компенсации рисков также не была своевременно задействована: например, через страховые компании необходимо было наладить компенсацию убытков на ранней стадии развития кризиса.
Результат - серьезные социальные потрясения, кризис доверия со стороны населения и прочих инвесторов. От разрушительного эффекта применения так называемой «финансовой пирамиды» не смогли уберечь даже реальные активы компании: земля и недвижимость.
Второе направление - залог государственных и муниципальных земель
Существующее в настоящее время законодательство запрещает залог государственных и муниципальных земель. Это было установлено еще Федеральным законом «Об ипотеке (залоге недвижимости)», введенным в действие в середине 1998 года. Принятый в конце 2001 года ЗК РФ не внес каких-либо изменений в части запретов на определенные категории земель. В то же время становится очевидным, что для обеспечения финансовыми средствами ускоренного развития регионов, городов, районов последние могут использовать ипотеку земельных участков, причем на первом этапе наиболее ликвидных в рыночном отношении, а значит, привлекательных для инвесторов. В настоящее время наиболее ценным предметом залога многих субъектов Российской Федерации и муниципальных образований могли бы стать принадлежащие им земельные участки. В этих условиях для более эффективной инвестиционной деятельности, повышения кредитного рейтинга и обеспечения твердых гарантий любым видам заимствований стала активизироваться идея создания принципиально нового финансового инструмента - Земельного залогового фонда (ЗЗФ5).
Еще в 2003 году Московская торгово-промышленная палата внесла в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации разработанный совместно с
5 Ленкин С.Н. Об инвестиционном механизме на основе ипотеки государственных и муниципальных земель // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2004. № 2. С. 20.
Российской академией естественных наук проект изменений в закон об ипотеке, касающихся возможности установления залога под ипотеку муниципальных и государственных земель6. Позиция разработчиков проекта такова: Земельный залоговый фонд сможет легитимным образом использовать вложенное в свой уставный капитал имущество (прежде всего земли) в залоговых операциях, а также для ипотечного обеспечения собственных ценных бумаг. Муниципалитет через пакет акций в Залоговом фонде, в стоимостном выражении равный вложенному земельному участку, получает новые финансовые рычаги для проведения финансовой политики - залоговое обеспечение, земельные векселя и облигации, закладные.
В это же время в 2003 году под эгидой Конгресса муниципальных образований Российской Федерации шла работа по созданию ЗЗФ в ряде городов и районов России (Удмуртская Республика, Ростовская область, Лотошинский район Московской области), под которые должны были привлекаться инвестиции и кредиты. Однако применение такого инвестиционного механизма существенно ограничивалось федеральным законодательством об ипотеке.
На наш взгляд, сдерживающим моментом в развитии этого инвестиционного механизма является наличие определенных рисков, а именно:
• поскольку участников - акционеров Залогового фонда - несколько, то не понятно, каким образом будут распределяться риски в случае провала одного из инвестиционных проектов, для которого были взяты деньги под залог земли одного из участников;
• предлагаемая организационно-правовая форма - открытое акционерное общество - предполагает обращение акций на рынке ценных бумаг. Одновременно будут обращаться закладные, земельные векселя. Созданы ли институциональные основы для таких оборотов в регионах?
• необходимо отработать механизм гарантий соблюдения интересов населения города, региона, земля которого вложена в ЗЗФ.
Анализ нестандартных форм работы с землей показал, что роль земельных отношений в современной российской экономике возросла. Последствия неправильных шагов могут быть разрушающими для российской экономики и общества в целом. В связи с этим возникает необходимость оценить основные риски для населения, инвесторов и прочих участников процесса, связанные с использованием классического ипотечного кредитования, с целью их минимизации.
Прогресс здесь возможен при наличии четко отлаженной нормативной правовой базы в области земельных отношений и сопряженных с ними областях. Только комплексный подход к рассматриваемой проблеме поможет превратить земельные отношения в ускоритель экономического роста. В противном случае недочеты будут бить по всем уровням экономики и общества, превращаясь в тормоз экономического развития страны.
Законодательная база для развития земельно-имущественных отношений
В 2005 году Министр экономического развития и торговли Российской Федерации Г.О. Греф представил доклад «О мерах по реализации земельной реформы и развитию рынка недвижимости», в котором, подытожив результаты проведения земельной реформы в 1990-2004 годах, определил основные направления ее развития на 2005-2007 годы. Акцент был сделан на необходимость комплексного подхода в решении земельных проблем: массовое предоставление земли в частную собственность и разграничение государственной собственности на землю должны сопровождаться созданием эффективных механизмов, обеспечивающих защиту прав собственности; системы учета и регистрации прав; введением экономически обоснованной системы налогообложения.
На сегодняшний день внесены изменения в градостроительное, земельное, жилищное
6 В этом же проекте речь также шла об ипотеке сельскохозяйственных земель // www.bpi.ru
и налоговое законодательства: в 2004 году были приняты Федеральный закон «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», поправки в ЗК РФ в части определения порядка и условий предоставления земельных участков под жилую застройку7. С 30 декабря 2004 года начала действовать новая редакция Градостроительного кодекса Российской Федерации, а Налоговый кодекс Российской Федерации был дополнен главой 31 «Земельный налог», которая по мере принятия законодательных актов на уровне субъектов Российской Федерации будет заменять Закон Российской Федерации «О плате за землю»8. В конце 2005 года федеральным зако-ном9 срок, в течение которого юридические лица обязаны переоформить право постоянного пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность, продлен до 1 января 2008 года.
Изменения в законодательной базе позволяют выделить задачи земельной реформы на среднесрочную перспективу.
1. Завершение процесса переоформления прав постоянного (бессрочного пользования) землей на право собственности (выкуп) или аренды. По состоянию на 1 октября 2004 года переоформлено 44,3 тысячи земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, находившиеся до приватизации в собственности Российской Федерации. Еще 47,5 тысячи земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, находившиеся до приватизации в собственности Российской Федерации, подлежат переоформлению в период до 2006 года10. По данным
Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации (Минэкономразвития России), к настоящему моменту землю выкупили лишь около 10 процентов предприятий. Выкуп потребует пересмотра действующего порядка, формирующего выкупные цены и арендные платежи. Необходимо будет осуществлять переход от расчетов на основе нормативной цены земли к использованию кадастровых оценок. По мнению Минэкономразвития России, кадастровые оценки не только не приведут к росту выкупной цены, но, наоборот, снизят финансовую нагрузку на предприятия, вследствие чего они могут направить часть сэкономленных средств в инвестиционную деятельность.
2. Завершение разграничения государственной собственности на землю. В 2005 году был сделан вывод о неэффективности процедуры согласования перечней земельных участков при разграничении11. Поправки в федеральные законы, которые в конце 2005 года подготовили депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (Госдума), должны четко определить, какими землями владеет центр, а какими - регионы и муниципальные образования. По словам председателя Комитета Государственной Думы по собственности Виктора Плескачевского, «принятый четыре года назад закон «О разграничении государственной собственности на землю» на практике почти не работает - процедуры разграничения права собственности оказались абсолютно запутанными, а сроки выявления истинного хозяина земельных участков достигают девяти месяцев»12. Предлагается установить новую процедуру разграни-
7 Действующие правила выделения участков под жилищное строительство приняты в виде поправок в ЗК РФ в 2004 году и вступили в силу с 1 октября 2005 года.
8 В 2005 году изменение в части земельного налога начало действовать только в Москве; остальные субъекты Российской Федерации не успели принять соответствующие законодательные акты. Как следствие, основная работа по переходу на новый налог на землю будет проходить в 2006 году.
9 Федеральный закон от 27 декабря 2005 года № 192-ФЗ.
10 Греф Г.О. О мерах по реализации земельной реформы и развитию рынка недвижимости // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2005. № 2. С.13.
11 Там же. С. 20.
12 // Бизнес от 15.11.2005.
чения собственности, предусматривающую заявительный порядок регистрации прав на землю и разрешение судебных споров на стадии регистрации.
Разрешение проблемы разграничения тесно связано с оптимизацией распределения между различными бюджетными уровнями земельных платежей. Новый порядок распределения должен снять ограниченность в планировании поступлений и использования доходов от распоряжения земельными ресурсами (сейчас для такого планирования необходимо выяснять, в чьей собственности находились объекты недвижимого имущества, расположенные на указанных земельных участках до их приватизации).
3. Переход от кадастрового учета земельных участков к кадастровому учету объектов недвижимости. Создание кадастра недвижимости потребует массовой инвентаризации, расширения работ по землеустройству и т. д. Необходимость перехода к кадастру объектов недвижимости обусловлена следующими причинами:
• отсутствие реальной защиты прав собственников на недвижимость;
• отсутствие единых подходов при инвентаризации и формировании налогооблагаемой базы;
• отсутствие единого информационного пространства для управления недвижимостью.
Нерешенность этих проблем приводит к высоким издержкам учета и регистрации прав на недвижимость; созданию возможностей для обмана населения (регистрация одного объекта на разных лиц); нарастанию числа неучтенных объектов; снижению эффективности системы налогообложения.
Значимость кадастра недвижимости с позиций активизации инвестиционной деятельности проявляется в следующем:
• до 50 процентов кредитов в развитых странах предоставляется на основе ипотеки. В этом случае кадастр становится мощным катализатором роста экономики: финансовые средства, вложенные в недвижимость, фактически возрастают на величину кредитов, направляемых в инвестиции.
13, // RussianRealty.ru
Росту экономики будут способствовать упрощенные процедуры регистрации недвижимости и получения кредитов; уверенность инвесторов в обеспеченности займов, со стороны предприятий - гарантии ответственности своей собственностью;
• кадастр недвижимости позволит синхронизировать регистрацию изменений в правах и объектах, то есть будут существовать как реестр прав (субъекты и их права собственности, закладные, обременения, сервитуты), так и кадастр (объект недвижимости, информация для налогообложения и т. д.). В результате гражданский оборот расширится при одновременном снижении рисков мошенничества по сделкам с недвижимостью;
• кадастр становится основой для начисления налогов: переход к расчету налоговой базы на основе кадастровой оценки земли - переход к оценке других объектов недвижимости на основе массовой кадастровой оценки - установление кадастровых оценок на основе рыночных цен.
4. Установление правовых ограничений на использование земли и недвижимости (сервитуты, резервирование и т. д.).
5. Переход на аукционную форму предоставления земельных участков для жилищного строительства. Посредством аукциона осуществляется продажа либо самого земельного участка, либо права на заключение договора аренды такого земельного участка. Введение аукционной формы предоставления участков должно привести к развитию конкуренции и увеличению предложения на первичном рынке жилья, что в конечном счете сделает его более доступным. Порядок проведения таких аукционов установлен вновь введенными в ЗК РФ статьями 38.1 и 38.2, в которых предусмотрено, что аукцион проводится только в отношении земельного участка, прошедшего государственный кадастровый учет. Поскольку эта норма начала действовать с октября
2005 года, то уже в конце прошедшего года Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) начала комплексную проверку ее исполнения13. Эксперты ФАС России так-
же планируют оценить соответствие нормативной базы муниципальных образований и субъектов Российской Федерации земельному и антимонопольному законодательству.
6. Совершенствование земельных отношений в рамках нового Жилищного кодекса Российской Федерации. Проанализируем основные положения нового закона с позиций развития земельно-имущественных отношений:
• в соответствии с новым Жилищным кодексом Российской Федерации (ЖК РФ) земельный участок, на котором расположен многоквартирный дом, является общей долевой собственностью собственников помещений этого дома. И если в отношении этого участка, сформированного до введения в действие ЖК РФ, проведен государственный кадастровый учет, то он бесплатно переходит в долевую собственность жильцов;
• если земельный участок не сформирован (а таких большинство), на основании решения общего собрания собственников помещений можно обратиться в органы государственной власти с заявлением о формировании земельного участка;
• как только земельный участок переходит в долевую собственность жильцов, какие-либо действия на нем (кроме сервитута и других общественных ограничений) нельзя будет производить без разрешения собственников;
• связь жилых строений и земли под ними в рамках нового ЖК РФ - это новый поворот в развитии земельной реформы, так как в ближайшее время во всех регионах придется начать массовое оформление земли в собственность. До этого в некоторых регионах были лишь единичные примеры такого оформления на основании судебных решений14;
• договор аренды на строительство дома будет действовать только на период строительства. После государственной приемки
дома земельный участок автоматически должен быть переоформлен в собственность инвесторов.
7. Развитие залога земель сельскохозяйственного назначения. Большим шагом вперед в развитии ипотеки земли стало решение Правительства Российской Федерации о возможности внедрения ипотеки под залог сельскохозяйственной земли.
Федеральный закон, отменяющий прямой запрет на ипотеку земель сельскохозяйственного назначения, был принят Госдумой еще в январе 2004 года. В соответствии с принятым законом по договору об ипотеке могут быть заложены земельные участки, находящиеся в собственности граждан и их объединений. Закон распространяется также на земельные участки, предоставленные для садоводства, животноводства, индивидуального жилищного, дачного и гаражного строительства. Кроме того, залог распространяется на земли сельскохозяйственных угодий из состава земель сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств, полевые земельные участки личных подсобных хозяйств и земельные участки, занятые зданиями, строениями или сооружениями, необходимыми для хозяйственного обслуживания. В ноябре 2005 года глава Комитета Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике Геннадий Горбунов в интервью «Интерфаксу» сообщил, что в первой половине
2006 года планируется запустить в субъектах Российской Федерации 20 пилотных проектов, где будет использоваться ипотечный механизм15. Система земельного ипотечного кредитования формируется в рамках национальных проектов. Внедрение системы ипотечного кредитования под залог земель сельскохозяйственного назначения при хорошем варианте развития приведет к увеличению сети ипотечных земельных банков и, соответственно - к снижению ставок кредитования.
14 Наиболее последовательным сторонником арендных отношений выступала Москва, которая имела очень важный аргумент в пользу такой позиции: столичная земля дорога, привлекательна, площадь ее очень ограничена. Отдавать непродуманно в частные руки столь дорогостоящий резерв опасно для города в целом.
15 // Denex.ru
8. Перевод земли из одной категории в другую. Поправки, принятые в июне 2005 года в Федеральный закон «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую», потенциально расширили места организации новых производств (и тем самым мест вложения инвестиций). По новому законодательству при определенных условиях допускается перевод земель сельскохозяйственного назначения в целях размещения промышленных объектов. Кроме того, расширен диапазон кадастровой оценки, который ограничивает перевод земель сельскохозяйственного назначения.
Таким образом, анализ состояния земельной ипотеки в России показал следующее.
Во-первых, земельная ипотека в России не развита. Как следствие, потенциальные эффекты, заложенные в этом механизме, не используются. Исследование ипотеки в качестве одного их важнейших инвестиционных механизмов позволило выявить как ее потенциальные возможности для использования в качестве инструмента регулирования: правовая гибкость, возможность эффективного перераспределения свободного капитала и денежных ресурсов населения, так и риски, связанные с ее ис-
пользованием. Среди последних особого изучения требуют кредитный риск, риск ликвидности, риск злоупотребления.
Во-вторых, наличие указанных трудностей не означает невозможности или несвоевременности активизации цивилизованных форм ипотечного кредитования. Ипотеку следует рассматривать как одно из важнейших средств, обеспечивающих развитие земельно-имущественного комплекса, стабилизацию и экономический рост. Для этого должна быть разработана система мер, направленных на совершенствование земельно-имущественных отношений и ипотеки в целом с целью использования их в наиболее приемлемых и выгодных для всех участников формах, а также для минимизации указанных рисков.
В-третьих, использование земельной ипотеки для привлечения инвестиций может дать необходимый эффект лишь в том случае, если будет глубоко проработана законодательная основа этого механизма в тесной увязке с закономерностями развития всего земельно-имущественного комплекса и реального сектора экономики. При этом комплексный подход, лежащий в основе земельной реформы, в ближайшие 2-3 года позволит эффективно развивать цивилизованные формы земельной ипотеки.
