CC BY
16
ЭКОНОМИКА
Земельная доля как инструмент трансформации земельных отношений
Н.М. Горбунов И.В. Палеева
В статье дан анализ производимых преобразований в области управления землями сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации. На примере использования земельных долей в Еврейской автономной области определен порядок образования земельных участков из невостребованных земельных долей, собственники которых не заявили о своем желании воспользоваться правами участников долевой собственности.
Обозначены основные проблемы государственного управления земельными ресурсами для соблюдения правильного режима использования и охраны земель.
The authors of the article analyze reorganization of agricultural lands in the Russian Federation. The way of organizing land plots out of unclaimed land, to which the landowners havent claimed their rights of ownership, was determined, the use of land plots in the Jewish Automous Area being taken as an example. The main problems of state management of the agricultural resources aimed at observing the right use and protection of land are touched upon in the article.
Н.М. Горбунов И.В. Палеева
Земля, являясь базисом, жизненным При этом, всегда есть необходимость по-
пространством и элементом производи- вышения эффективности государственно-
тельных сил, должна рационально исполь- го земельного контроля, задачей которого
зоваться и приносить доход собственнику, является обеспечение соблюдения всеми
Горбунов Николай Максимович - д-р экон. наук, профессор, ректор ГОУ ВПО «Дальневосточная академия государственной службы» (г. Хабаровск)
Палеева Ирина Владимировна - главный специалист-эксперт отдела управления земельными ресурсами комитета по управлению государственным имуществом ЕАО, аспирант ГОУ ВПО «Дальневосточная академия государственной службы» (г. Биробиджан)
должностными, физическими и юридическими лицами требований земельного законодательства в целях эффективного использования и охраны земель, являющихся общественным достоянием. В процессе производства земля не изнашивается ни морально, ни физически, как остальные средства производства, а постоянно улучшает свое плодородие, если правильно ее использовать. Она невоспроизводима и не может быть заменена другими средствами.
В системе рыночных отношений земля перестает восприниматься только как средство производства и источник материальных благ. Она становится объектом правоотношений и рыночного оборота. Поэтому для органов власти возникает необходимость уточнения налогооблагаемой базы и, соответственно, возможности повышения бюджетных доходов при использовании земли. В связи с этим, особое значение приобретают вопросы государственного регулирования земельных отношений, направленные на повышение эффективности использования земель. Нередко их сводят к процессам приватизации земель сельскохозяйственного назначения, реструктуризации сельскохозяйственных предприятий и созданию условий для перераспределения земельной собственности в руки более эффективных хозяев. Вместе с тем, земельные отношения носят более широкий и сложный характер, а проблема приватизации земель является лишь одной из составляющих и не может решаться изолировано от других проблем землепользования.
Управление землями сельскохозяйственного назначения должно преследовать цель обеспечения равновесия и планомерного развития агропромышленного комплекса. При использовании земель к собственнику данного ресурса предъявляется ряд важнейших требований. Прежде всего, это инвестирование в сельскохозяйственное производство, увеличение количества рабочих мест, применение передовых агропромышленных технологий, создание эффективной системы менеджмента и маркетинга.
Несмотря на богатые природные и трудовые ресурсы, Россия отстает от развитых стран мира по уровню урожайности сельскохозяйственных культур и производительности труда. Считается, что одной из причин низкой эффективности сельскохозяйственного производства явилось лишение крестьян собственности на землю и
другие средства производства.
С начала 60-х годов прошлого столетия в стране предпринимались определенные попытки повысить эффективность сельскохозяйственного производства за счет внедрения внутрихозяйственного расчета, коллективного и арендного подряда. Однако реформы в аграрных отношениях не затрагивали сущностных сторон, в результате они не были доведены до логического конца и не дали ощутимых результатов.
В 1990-х годах с принятием новой Конституции Российской Федерации впервые представилась возможность коренным образом изменить экономические отношения в аграрном секторе. Этому способствовало создание и других законодательных актов, предусматривавших частную собственность на землю и преобразования колхозов и совхозов.
Для реорганизации сельского хозяйства России в 1991 - 1995 годах были приняты указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации. Они определили условия и порядок передачи земель и имущества колхозов и совхозов членам трудовых коллективов и пенсионерам этих хозяйств. В результате, собственность формально от государства перешла к коллективу (на базе каждого бывшего колхоза или совхоза были созданы товарищества с ограниченной ответственностью, смешанные товарищества, семейные крестьянские хозяйства и др.), т. е. каждый прежний хозяйствующий субъект разделился на несколько новых хозяйствующих субъектов. Но при этом право собственности фактически не перешло от коллектива к частным лицам. Внутрихозяйственные экономические отношения не изменились. Дальнейшее развитие аграрных отношений должно было базироваться на произведенных преобразованиях.
В распределяемую собственность были включены земля в виде земельной доли, а основные и оборотные средства хозяйства - в виде имущественного пая. Но доля не была обозначена на местности, она лишь определяла право на часть земель колхоза или совхоза. Разделу на доли подлежали сельскохозяйственные угодья (пашня, сенокос, пастбище, многолетние насаждения с высоким или низким плодородием) всех сельскохозяйственных предприятий. Имущественный пай состоял из имущества хозяйства, но при этом никто не становился собственником конкретной техники, зда-
ний, сооружений. Продолжилось владение этим имуществом сообща, вместе с другими членами хозяйства.
Формирование земельных долей было призвано решить две важные задачи для села. Во-первых, стимулирование реорганизации колхозов и совхозов и превращение членов их трудовых коллективов в собственников земли, ранее находившейся в пользовании этих хозяйств. По сути, государство ставило задачу передачи значительной части сельскохозяйственной экономики в руки частного сектора. Во-вторых, в силу зависимости земельных преобразований от социально-политической обстановки образование долей в значительной мере обеспечивало решение социальных задач. В частности, наделение долями незанятых в сельскохозяйственном производстве (пенсионеров хозяйств, работников социальной сферы) должно было дать им возможность продажи, сдачи в аренду и свершения других операций с долями, что должно было позволить финансово поддержать указанные слои населения. Такой подход в тот момент соответствовал представлению о социальной справедливости.
Но на практике ожидаемые результаты оказались иными. Как показывает статистика тех лег, большинство собственников земельных долей предпочло передать их в аренду сельскохозяйственным предприятиям, а имущественный пай внести в уставный капитал этих предприятий. Лишь очень небольшая часть собственников была готова самостоятельно использовать земельные доли. Те же слои населения, которых данная реорганизация должна была поддержать материально, уже тогда готовы были продать свою долю, но продажа на тот момент была ограничена платежеспособностью возможных покупателей. В результате значительная часть собственников земельных долей оказалась не только не связанной с сельскохозяйственным производством, но и еще (в силу возраста или состояния здоровья) не имеющей возможности самостоятельно организовать использование полученных ими земель.
Таким образом, не все земельные доли были взяты новыми руководителями организованных сельскохозяйственных предприятий в аренду у новых собственников. Однако при этом имущественный пай ими использовался полностью. Большая часть рядовых работников села, получив земельную долю, по сути, передали ее бывшим
руководителям совхозов и колхозов (а кто еще в тот момент мог ее использовать?) и стали ждать «дивидендов» от ее использования. Те же, кто не смог определить свою долю, просто сложили данное свидетельство на право собственности в лучшем случае в шкатулку и «благополучно» забыли о ней. Такой реорганизацией сельскохозяйственного производства была создана иллюзия равных стартовых возможностей при вхождении в рынок. Реформа аграрного сектора экономики привела к созданию новых организационно-правовых форм сельскохозяйственных предприятий, эффективная деятельность которых в условиях затяжного системного кризиса оказалась крайне низкой.
В настоящее время примерно четвертую часть всех земельных долей можно признать бесхозным имуществом, так как за 10 - 12 лет земельной реформы номинальные собственники на землю, если и получили, то не распоряжались землей. Так, за 1992 - 2006 г. площадь земель, используемых землепользователями, занимающимися сельскохозяйственным производством, сократилась с 210,6 млн. га до 167,7 млн. га, т. е. более чем на 20 процентов. По данным Аграрного комитета Государственной думы Российской Федерации, 26,6 миллиона гектаров (примерно 6,8% от всех сельскохозяйственных земель или 22,1% от земель, находящихся в частной собственности) приходятся на невостребованные земельные доли. То есть, в отношении данных земель было принято решение об их предоставлении в частную собственность, однако лица, в пользу которых принимались такие решения, даже не получали документов, удостоверяющих права на землю, и никогда не распоряжались такими земельными долями. Еще 6,6 миллиона гектаров (примерно 1,7% от всех сельскохозяйственных земель или 5,5% от земель, являющихся частной собственностью) находятся во владении тех лиц, которые, получив документы на землю в 1991 - 1995 г., никогда земельной долей не распоряжались. Люди, обладая долями размером в несколько гектаров, оказались абсолютно безразличными к судьбе данной земли, зачастую даже не знали, где их земля и какую пользу от нее можно получить, т. е. владелец не приобрел чувства настоящего собственника.
Начиная земельную реформу, государство ставило также своей целью изъятие
дополнительного дохода у землепользователя (собственника) через взимание земельного налога. Земельный налог, являясь своеобразным регулятором перераспределения земель, инструментом рыночных преобразований, увеличивает экономическую эффективность землепользования. Должна была быть создана эффективно действующая система взимания платы за землю на основе уже полученных свидетельств собственников земельных долей. Но за 10 прошедших лет порядка 60 процентов собственников земельных долей ни разу не заплатили земельного налога и, сдав их в аренду, не получили высокого дохода от этой собственности, которой повысил бы их благосостояние.
Как же обстоят дела с использованием земельных долей в конкретном субъекте Российской Федерации?
Постановлением правительства Еврейской автономной области от 24.02.2004 № 59-пп комитет по управлению государственным имуществом Еврейской автономной области (ЕАО) был наделен полномочиями по реализации Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».
Требование закона отражает мнение о невозможности аренды доли, сформировавшееся у части ученых и специалистов к концу 90-х гг. Статьей 16 этого закона был введен переходный период - 2 года, по истечении которого к действовавшим договорам аренды земельных долей автоматически должны применяться правила договоров доверительного управления имуществом (в 2005 г. указанный срок продлен до 2007 г.). Доверительное управление земельными участками является сравнительно новым институтом гражданского законодательства, должно осуществляться на основе договорных отношений, но при этом не осуществляется переход права собственности. Хотя Гражданский кодекс РФ непосредственно не указывает на то, что земельные участки могут быть объектом договора доверительного управления, но с появлением институтов гражданского законодательства при обороте земель на практике стали применяться договора доверительного управления в отношении земельных долей.
Вновь заключаемые сделки возможны лишь в отношении земельного участка. Естественно, что при заключении соответствующего договора требуется значитель-
ная организационная работа и межевание земель. Собственники земельных долей, ранее передавшие их в аренду, становятся участниками качественно нового для современного землепользования процесса, а именно, трансформации института аренды земельных долей в предусмотренное гражданским законодательством доверительное управление земельными участками. Такая передача, по своей сути, близка к договору аренды, т. к. не влечет за собой смены собственника земельного участка. При этом, переданные в доверительное управление земельные доли оформляются согласно законодательству (проведение межевания, постановка на кадастровый учет, регистрация права собственности) доверительным управляющим - крестьянскому (фермерскому) хозяйству. Собственник земельной доли в определенный временной период не получает никакой арендной платы, так как юридическое оформление осуществляется за счет средств крестьянского (фермерского) хозяйства.
Собственник земельного участка, передавая в управление свою долю, по сути, выступает арендодателем. Тем самым, он передает временные полномочия по пользованию иному лицу. Признаками возникших при этом отношений выступают:
- срочность, т. е. право доверенного управления, которое действует в течение определенного времени, определяемого договором;
- платность, т. е. возмездные договорные отношения, проявляющиеся в обязанности выплачивать собственнику доли плату;
- возвратность, т. е. по истечении срока договорных отношений земельный участок подлежит возврату собственнику земельной доли.
Остается неопределенным существенный момент: имеет ли право хозяйственник, получивший право на управление долей, в будущем, при истечении срока договора, на преимущественное право при заключении нового срока договора при прочих равных условиях, как это предусмотрено, например, в отношении аренды. Законодательно эта ситуация пока разрешена.
Распоряжением правительства Еврейской автономной области от 12.04.2006 № 37-рп «О процедуре образования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в счет невостребованных земельных долей» комитету по управлению государственным имуществом как органу,
наделенному полномочиями Постановлением правительства Еврейской автономной области от 24.02.2004 № 59-пп «О наделении комитета по управлению государственным имуществом Еврейской автономной области полномочиями по реализации Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» необходимо было опубликовать в средствах массовой информации сообщения о земельных долях, собственники которых не распоряжались ими в течение трех и более лет с момента приобретения прав на земельные доли (невостребованные земельные доли). По истечению срока, установленного федеральным законом (90 дней со дня опубликования указанного сообщения), комитет должен был подготовить проект распоряжения правительства Еврейской автономной области об образовании земельных участков из невостребованных земельных долей, собственники которых не заявили о своем желании воспользоваться правами участников долевой собственности.
Опубликовав сообщения, комитет провел определенную подготовительную работу: встречи с собственниками земельных долей, с руководителями крестьянских фермерских хозяйств, с главами сельских поселений, с работниками комитетов по управлению муниципальным имуществом муниципальных районов. Данные приведенной таблицы 1 отражают фактически сложившееся положение в муниципальных районах Еврейской автономной области в землепользовании.
В настоящее время затраты, связанные с выделением земельных долей в земельные участки по действующей процедуре, многократно превышают стоимость продажи самого земельного участка в Еврейской автономной области (земельные доли в совхозе «Амурский» крестьянские фермерские хозяйства скупали у собственников за 200 рублей, в колхозе «Заветы Ильича» за 1500 рублей). Сочетание трудностей финансового и правового характера привело к избытку предложения на потенциальном рынке земельных долей, что и стало одной из причин того, что формально завершенная реорганизация сельскохозяйственных предприятий так и не привела к существенным качественным изменениям производственного процесса. В результате, в значительной мере получилось неэффективное землепользование, незаконное и неучтен-
ное использование земель сельскохозяйственного назначения. В настоящее время руководители сельскохозяйственных предприятий не стремятся заключать договоры с собственниками земельных долей, объясняя это тем, что зачастую не представляется возможным найти этих собственников. Многие сельскохозяйственные предприятия просто не имеют средств для оформления, регистрации и оплаты арендной платы, а собственники земельных долей не торопятся юридически оформлять земельные доли, надеясь на «русский авось»: пригодится или изменится.
В настоящее время среди собственников проблемных земельных долей сложилась такая картина. Одна часть собственников проживает на прежнем месте и пока не изъявила желания выделить и оформить должным образом свою долю. Именно земельные доли этой части могут быть переданы муниципальному образованию по истечении срока их оформления, так как собственники были извещены должным образом. Хотя остается нерешенным вопрос, могут ли муниципальные образования быть собственниками земельных долей. Вторая часть собственников выехала за пределы хозяйства и место их нахождения пока не известно. Необходимо их разыскать и известить в соответствии с законодательством о необходимости оформления земельных долей. Третья часть собственников умерла, поэтому надо найти наследников и определить, не вступали ли они в права наследства. Только после всей этой работы можно установить, какие земельные доли могут быть переданы в собственность муниципального образования. Однако на практике зачастую муниципальные образования, нарушая права собственников земельных долей, заключают договоры аренды с сельскохозяйственными предприятиями на данные земли. Хотя положительным здесь является то, что тем самым предохраняются сельскохозяйственные земли от деградации.
25 апреля 2007 года принят Закон Еврейской автономной области № 130-03 «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов Еврейской автономной области отдельными государственными полномочиями в сфере оборота земель сельскохозяйственного назначения». Данным законом органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями на неограниченный срок в части:
Показателя земельных долен в муниципальных образованиях ЕАО
№ Наименование хозяйства (муниципальных образований) Количество собственников земельных долей на момент реорганизации Площадь с/х земель по данным 1993 г., га Площадь с/з земель в частной собствен, на 01.02.2006, га Кол-во собственников земельных долей на 01.02.2006 (по данным Управления Роснедвижимости по ЕАО) Кол-во собственников земельных долей, которые приняли решение после опубликования списков в СМИ Решение о статусе долей не приняли на 03.2007
Сдать в аренду Использовать в личн. подсоб, хоз/ве
2 3 4 5 6 7 8 9
1. МО «Октябрьский муниципальный район» 5246 60617 45618 4531 11139 12 3380
2. МО «Ленинский муниципальный район» 5647 66817 37635 4161 119 - 4142
3. МО «Смидовичский муниципальный район» 1282 7537 5406 535* 123 - 224
4. МО «Облученский муниципальный район» 1374 10628 1594 901 - - 901
5. МО «Биробиджанский муниципальный район» 3869 28770 9755 2187 678 4 1505
Итого по Еврейской автономной области 17418 174369 100009 12315 2359 16 10152
Прим.: Расчет по оперативным данным Управления Роснедвижимости по ЕАО * Управлением Роснедвижимости по ЕАО были предоставлены нетачные списки для опубликования.
Агропромышленный комплекс - один из важнейших секторов экономики Еврейской автономной области. При общей площади сельскохозяйственных угодий 400 тысяч га, на каждого жителя автономии приходится более двух га
- образования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в счет земельных долей, собственники которых не распоряжались ими в течение трех и более лет с момента приобретения прав на земельную долю (невостребованные земельные доли);
- направления в суд заявлений о признании права собственности муниципальных образований Еврейской автономной области на данные земельные участки.
Та подготовительная работа, которая проведена комитетом по управлению государственным имуществом ЕАО, использована муниципальными образованиями. В настоящее время уже прошли первые судебные заседания и многим стало ясно, что тот дикий рынок, который действует в настоящее время, пора переводить в цивилизованное правовое поле. И в каждом отдельном случае будет совсем новое решение, т. к. ситуация в каждом реорганизованном хозяйстве своя, поэтому используются выездные судебные заседания в конкретные поселения. В настоящее время значительная часть населения недовольна тем, что не может извлечь из этого «дара» ощутимую пользу, руководители сельскохо-
зяйственных организаций тоже недовольны тем, что вынуждены работать на земле, которая не принадлежит их организации и является, по сути, неустойчивым фундаментом производства.
После признания права собственности данных земельных участков за муниципальными образованиями процедура передачи их в аренду станет прозрачной и открытой. На органы государственного и муниципального управления накладываются дополнительные функции оптимального перераспределения земель и формирование «эффективных» правообладателей земель на регулируемых государством условиях.
Управление организацией использования земельными ресурсами, как показывает мировая практика, обязательно должно сочетать механизмы государственного регулирования и рыночные, а также возможность их конвертации. Приоритет должен быть за государственным управлением, так как зонирование больших территорий, ведение кадастра и мониторинга земель, землеустройство, охрана почв, территориальное размещение производительных сил, установление пределов ставок земельных
платежей являются функциями государственных органов и централизованного управления.
Важной функцией государственных органов является разработка определенных ограничений в использовании земель, строгий контроль соблюдения правильного режима эксплуатации земельных ресурсов. В результате многократных реорганизаций в аграрной сфере ситуация оказалась весьма запутанной. Чтобы разобраться в ней, навести необходимый порядок необходимо, прежде всего, реально организовать и укрепить государственный земельный контроль. Правовые основы для этого сегодня имеются. Законодательство предусматривает достаточно эффективные возможности воздействия на нарушителей земельного законодательства вплоть до принудительного изъятия у них земель. Кроме того, должны быть существенно ужесточены санкции за несоблюдение или ненадлежащее соблюдение требований законодательства в сфере использования и охраны земель.
Поэтому основными проблемами управления в настоящее время становятся:
- установление оптимального соотношения конкурсного и бесконкурсного предоставления земель с учетом инвестиционных задач, обеспечение государственных и муниципальных нужд, учитывая при этом социальные факторы;
- разработка критериев эффективности землепользования и землевладения, наличия бизнес-плана развития сельхозпроиз-водства предприятия;
- формирование оптимального баланса земель с учетом планомерного развития агропромышленного комплекса.
Земля является главным средством сельскохозяйственного производства. И естественно, что для сельскохозяйственного товаропроизводителя крайне важно иметь стабильный земельный массив и обладать в отношении него большим объемом прав (залог, переуступка какой-то части земли для привлечения средств), что сложно обеспечить в режиме краткосроч-
ного использования земельных долей. Для воплощения этих ожиданий необходимо понимание широкой общественностью роли земли как источника экономического благополучия. В основе эффективного государственного административного управления лежит признание того факта, что источником всего богатства является земля.
Литература и источники:
1. Указ Президента Российской Федерации от 02.03.1992 Ne 213 »О порядке установления нормы бесплатной передачи земельных участков в собственность граждан*; Указ Президента Российской Федерации от 27.10.1993 Ns 1767 Ю регулировании земельных отношений о развитии аграрной реформы в России». Постановление Правительства Российской Федерации от 04.09.1992 Ne 708 Ю порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса> ; Постановление Правительства Российской Федерации от 01.02.1995 Ne 96 »О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев».
2. Греф, Г. О. О мерах по реализации земельной реформы и развитию рынка недвижимости / Г. О. Греф // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. -2005. -Ns 2 (23). -С. 9-39.
3. Липски, С. А. Земельные доли: современные проблемы и перспективы. / С. А. Липски // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. - 2006. - Ns 1 (26). -С. 86- 90.
4. Постановление правительства Еврейской автономной области от 24.02.2004 Ne 59-пп *0 наделении комитета по управлению государственным имуществом Еврейской автономной области полномочиями по реализации Федерального закона от 24.07.2002 Ne 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».
5. Корнеев, А. Л. Сделки с земельными участками / А. Л. Корнеев. - М. : ОАО «Издательский Дом «Городец», 2006. - С. 153 -154.
