CC BY
112
УДК 94
А. И. Надолинская
«ЗЕЛЕНАЯ» И «БЕЛАЯ КНИГА» КАК ПЕРВЫЕ ПОПЫТКИ НАЛАЖИВАНИЯ ПЕРЕГОВОРНОГО ПРОЦЕССА В РАМКАХ ОЛЬСТЕРСКОГО КРИЗИСА
В статье автор обращается к проблеме дипломатического урегулирования Ольстерского кризиса во время премьерства Эдварда Хита в Великобритании. Впервые обозначаются этапы переговорного процесса в указанный период. Важными его ступенями признается «Зеленая книга» и «Белая книга», выпущенные консервативным правительством с целью урегулирования Ольстерской проблемы, а также необходимостью общественного обоснования результатов введения прямого правления и обозначения перспектив урегулирования конфликта. Источниковедческую базу исследования составили разноплановые документы, такие как текст «Зеленой» и «Белой книги», материалы британских и ирландских парламентских дебатов, ирландской и британской периодики. В статье всесторонне исследуются предпосылки и цели издания «Зеленой книги» и «Белой книги» консервативного правительства Великобритании. Документы представляются читателю как этап в развитии переговорного процесса в рамках Ольстерского кризиса. Автор доказывает, что «Зеленая книга» носила теоретический характер, представляя анализ политического и исторического развития
Северной Ирландии до 1972 года, а также различные пути урегулирования конфликта, которые предлагали влиятельные на тот момент североирландские партии и организации. «Белая книга» предлагала конкретные шаги в отношении урегулирования ситуации, которые представляли решение Ольстерского вопроса, исходя из интересов консервативной партии. В обоих документах подтверждается конституционный статус Северной Ирландии в составе Великобритании, пока население региона не захочет выйти из состава Великобритании, что в реальности было неосуществимо, благодаря условиям, обозначенным консерваторами в документах. Автор приходит к выводу, что оба документа носили декларативный характер. В статье представляется всесторонний сравнительный анализ текстов документов, их общественное восприятие с британской и ирландской стороны, анализируются итоги их издания, а также обозначается вклад в решение Ольстерской проблемы.
Ключевые слова: Ольстерский кризис, консервативная партия, «Зеленая книга», «Белая книга», переговорный процесс в Северной Ирландии.
Anastasia Nadolinskaya
"GREEN" AND "WHITE PAPER" AS THE FIRST ATTEMPTS OF THE NEGOTIATING PROCESS WITHIN THE FRAMEWORK OF ULSTER CRISIS
The author addresses the problem of diplomatic settlement of the Ulster crisis during the Premiership of Edward Heath in the UK. For the first time, the stages of the negotiation process during this period are indicated.
"Green Paper" and "White Paper" were released by the conservative government and were recognized as important steps. The aim was to settle the Ulster problem and there was a need for public justification of the results of the direct rule introduction and for the referral of settlement's prospects of the conflict.
The source base of the research was made up of various documents, such as the text of the "Green" and "White book", British and Irish parliamentary debates, Irish and British periodicals.
The article comprehensively explores the background and objectives of the "Green Paper" and "White Paper's" publication.
The documents are presented as a stage in the development of the negotiation process in the framework of the Ulster crisis.
The author argues that the "Green Paper" was theoretical in nature, presenting an analysis of the political and historical development of Northern Ireland until 1972, as well as various ways of resolving the conflict, which were proposed by the then influential Northern Ireland parties and organizations. The "White Paper" suggested concrete steps to resolve the situation, which represented a solution to the Ulster problem, based on the interests of the conservative party. Both documents confirm the constitutional status of Northern Ireland as part of the UK, until the population of the region wants to secede from the UK, which in reality was not feasible, due to the conditions indicated by the conservatives in the documents. The author concludes that both documents were declarative in nature. The article presents a comprehensive comparative analysis of the texts of documents, their public perception from the British and Irish sides, analyzes the results of their publication, and also indicates the contribution to the solution of the Ulster problem.
Key words: Ulster crisis, Conservative Party, Green Paper, White Paper, negotiation process in Northern Ireland.
В истории политического урегулирования Ольстерского кризиса прямое правление занимает особенное место. В марте 1972 года британский премьер-министр Эдвард Хит принял решение упразднить национальный парламент Стормонт и ввести пост государственного секретаря по делам Северной Ирландии. Подобная форма политического устройства была нова как для Великобритании, так и для Северной Ирландии. Все функции Стормонта выполнял секретарь по делам Северной Ирландии. Местные политики, которые на протяжении длительного времени играли значительную роль в политической системе Северной Ирландии, теперь были исключены из нее.
В социально-экономической жизни региона в течение 1970-х гг. присутствовали негативные явления. В это время закрылись крупные иностранные предприятия в Северной Ирландии, что было связано с нарастанием кризиса. Безработица в промышленности выросла, а уровень жизни в провинции стал самым низким во всем Британском Королевстве. Падала занятость в государственном секторе. Важной чертой социально-экономического развития Северной Ирландии в 1960-80-е гг. было то, что британцы занимали в экономике Северной Ирландии основные ниши. Это отчетливо проявлялось в дискриминации католиков при проведении жилищной политики, трудоустройстве, что вызывало возмущение ирландских националистов. Дискриминация ирландцев затронула и другие сферы общественной жизни, такие как религиозная и образовательная. В 1970-е и 1980-е года наблюдается пик террористической активности Ирландской республиканской армии, члены которой боролись за выход Северной Ирландии из состава Великобритании. Ей противостояли оранжисты - ирландские протестанты, которые также террористическими методами вели борьбу за соблюдение прав протестантского населения. На фоне столь непростой исторической обстановки происходило опубликование и реализация документов, речь о которых пойдет ниже.
Как любые политические решения, введение новой системы политических отношений в Северные Ирландии - прямого правления - требовало документального закрепления. В связи с этим консервативное правительство во главе с Эдвардом Хитом столкнулось с необходимостью издать документы, в которых бы закреплялись и разъяснялись результаты прямого правления, а также обозначались бы перспективы урегулирования ситуации. Такими документами стали «Зеленая книга» и «Белая книга», выход которых в свет привел к подписанию Саннингдейлское соглашение. Данные документы имели своей целью поэтапное закрепление результатов прямого правления. В данной статье будет проведен анализ первых двух документов.
«Зеленая книга», которая получила официальное название «Будущее Северной Ирландии: документ для обсуждения» была опубликована английским правительством в октябре 1972 г. Ее
начало ознаменовало предисловие, подписанное Уильямом Уайтлоу - государственным секретарем по делам Северной Ирландии. Определяя цель документа, он отмечал, что необходимо было избавить людей Северной Ирландии от насилия и страха, в котором они жили, сделать их свободными в осознании своего собственного потенциала [6].
Казалось, что «Зеленая книга» - это первый шаг к миру в провинции. Она являлась первым опубликованным консерваторами документом, направленным на установление мира в Северной Ирландии. Создавалась иллюзия, что это был большой шаг на пути к предотвращению кризиса. Но при попытке анализа можно отметить, что «Зеленая книга» не предлагала кардинальных решений по установлению мира, предложения носили достаточно однобокий характер. Документ являлся скорее теоретическим по своему содержанию, заключая в себе анализ политического и исторического развития Северной Ирландии до 1972 года, представленный в развернутом виде в первой части документа. «Зеленая книга» содержала в себе и подробно расписанные предложения различных влиятельных на тот момент партий и организаций Северной Ирландии по выходу из кризиса: юнионистов, партии Альянса, лейбористов, социал-демократов, ольстерской либеральной партии и других. Здесь были собраны все предложения, выдвинутые ранее для установления политической и экономической стабильности в Северной Ирландии [4]. Это была попытка обобщить все предложенные пути выхода из кризиса, сформировать у общественности мнение о возможных вариантах разрешения кризиса для того, чтобы выбрать наилучшую траекторию, с одной стороны, а с другой, очертить еще раз намерения и позицию консерваторов в Северной Ирландии. Ознакомившись с документом, читатель мог сформировать свое мнение о предложениях касательно пути развития провинции и выхода ее из кризиса в представлении ведущих партий Северной Ирландии, различных по своей политической направленности.
В «Зеленой книге» консерваторы продолжали настаивать на своей позиции относительно конституционного статуса Северной Ирландии. Он оставался неизменен, предполагая продолжение существования Северной Ирландии в составе Великобритании. Подчеркивалось, что, когда премьер-министр Хит объявлял о прямом правлении, он пообещал, что в будущем периодически будут проводиться референдумы в провинции с целью определения позиции народа Северной Ирландии относительно конституционного положения провинции [6]. В статье «Айриш таймс», посвященной выходу документа, обозначается, что выполнения именно этих обещаний ждет народ Северной Ирландии [7]. Конечно, в этом контексте для консерваторов было очень важно провести показательный референдум и получить нужные для британской стороны результаты, что и было сделано. Но при этом в «Зеленой книге»,
подчеркивалось, что, если пожелает большинство, ситуация может измениться. Этот тезис носил больше теоретический характер, создавая потенциальную возможность для изменения статуса провинции, что, безусловно, практически было едва возможно.
Важной целью публикации «Зеленой книги» было закрепление результатов прямого правления, в частности, упразднения Стормонта. Согласно документу, юридические акты, принятые в Вестминстере, имели действие и на территории Северной Ирландии. В будущем предполагалось создание Ассамблеи, которая играла бы важную роль в создании законов, касавшихся исключительно Северной Ирландии [6].
В «Зеленой книге» указывалось на необходимость наличия у правительства Соединенного Королевства «эффективного и решающего голоса в любых обстоятельствах, требующих в будущем использования вооруженных сил и введения чрезвычайных полномочий, или в таких обстоятельствах, которые могут привести к каким-то международным последствиям» [2, с. 45]. Таким образом, можно сказать, что «Зеленая книга» -это проспект отношений Северной Ирландии и Великобритании, который заключал в себе выгоды преимущественно только для последней стороны. Так как документ включал в себя наработки и идеи консерваторов о будущем устройстве провинции, после его издания самым важным показателем успешности «Зеленой книги» было отношение общества к ней, а также оценка ее парламентариями.
2 ноября 1972 года в парламенте Республики Ирландия происходило обсуждение «Зеленой книги». Л. Косгрейв выразил точку зрения о том, что предложения, высказанные относительно будущего Северной Ирландии, скоро вступят в силу. «Зеленая книга», по его мнению, - это большой вклад в развитие политической мысли. Она не является решением; и это не план урегулирования. «Зеленая книга» открывала возможности для дальнейшего прогресса [3]. В целом, был высказан достаточно оптимистический прогноз относительно документа. Очевидно, что ирландская сторона видела в нем возможности для дальнейшего сотрудничества с Великобританией. Главным итогом этого парламентского обсуждения можно было считать готовность Республики Ирландия «вступить в переговоры с британским правительством и в дискуссии с представителями всех политических партий на Севере» [3].
В газете «Таймс», где также была дана оценка документу, можно встретить достаточно противоречивую аналитику, относящуюся к нему. С одной стороны, политический обозреватель Д. Тейлор называл «Зеленую книгу» «умно сформулированным документом» [8], подчеркивая таким образом, что не все содержание документа лежит на поверхности, а также его выгоду для британской стороны. Выделялись его преимущества: «Зеленая книга» - первый документ, который по содержанию устроил и премьер-министра Респу-
блики Ирландия и лидера юнионистов Б. Фолкнера. В статье внимание читателя акцентировалось на том, что британское правительство понимало и поддерживало интересы ирландской стороны (что, безусловно, является больше популистской, чем объективной оценкой), также на том, что британское правительство полностью отрицало взгляд на решение проблем Северной Ирландии только в рамках Соединенного Королевства [8].
20 марта 1973 года правительство Хита выпустило новый документ под названием «Белая книга» - свод новых предложений по урегулированию ситуации в Северной Ирландии, который продолжал политическую линию «Зеленой книги». Если последняя, как отмечено выше, носила в большей степени теоретический характер, то «Белая книга» - практический. Постоянно углубляющийся кризис в провинции требовал незамедлительных мер и конкретных предложений от консервативного правительства Хита, которых от него ждала общественность как Северной Ирландии, так и Великобритании.
В книге Н. П. Грибина «Трагедия Ольстера» автор неоднозначно оценивал документ, находя в нем как прогрессивные предложения, так и, наоборот, бесполезные. К первым можно отнести то, что была создана однопалатная Ассамблея. Это являлось «жестом в сторону католического меньшинства» [2, с. 148]. Безусловно, это было так. Но можно, в свою очередь, отметить, что документ ставил такие условия противодействующим сторонам, при которых они вынуждены были обговаривать свои позиции друг с другом.
В «Белой книге» провозглашался принцип согласованности действий [4]. В ведении местных властей оставались такие важные сферы жизни как образование, развитие региональной инфраструктуры, вопросы занятости, жилищная политика. Безусловно, нельзя не согласиться с Н. П. Грибиным, что эти вопросы не были столь остры в североирландском обществе, как, например, вопросы безопасности. В ходе парламентских дебатов в Вестминстере У. Уайтлоу назвал этот пункт «Белой книги» уникальным случаем, когда «провинция в составе Великобритании имеет очень обширные децентрализованные законодательные и административные полномочия в важных сферах регионального занятости, образования, здравоохранения и сельского хозяйства» [5]. Подобная оценка представляется не вполне объективной, так как гораздо более обширные и важные функции в управленческой системе Северной Ирландии были отведены консервативной администрации.
Провинция в «Конституционных предложениях относительно Северной Ирландии» или «Белой книге» признавалась неотъемлемой частью Великобритании, пока население региона не захочет обратного. Этот принцип, закрепленный еще в «Зеленой книге», был в значительной мере формальным. Консерваторы понимали, что референдум уже прошел, конституционное состояние провинции на ближайшие годы было
определено. Правительство Соединенного Королевства, согласно документу, имело эффективный и определяющий голос в отношении любых обстоятельств, которые могли быть связаны с использованием вооруженных сил, чрезвычайных полномочий [4]. В документе признавалось, что кризисная ситуация в провинции усугублялась не только за счет национальных и конфессиональных противоречий, но и за счет неустойчивого экономического положения. Таким образом, партия подчеркивала, что ее политика, проводимая до начала кризиса в сфере экономики, была эффективна. Любое разделение полномочий и ответственности между национальными и региональными властями должно было быть открытым, чтобы исключить недопонимания.
В целом, так же, как и «Зеленую книгу», документ можно охарактеризовать как декларативный. Например, в нем говорилось о том, что региональные органы власти должны управлять эффективно, считаясь с меньшинством, живущим в провинции, и давая ему право участвовать в политической жизни. Обеспечение равенства -еще один принцип, признававшийся в документе. Однако конкретные механизмы подобного повышения эффективности управления здесь не предлагались.
Документ потенциально не мог разрешить кризис, что порождало опасения тех политиков, которые имели непосредственно отношение к его созданию. Подобную точку зрения подтверждало и общественное мнение, вот что пишет об этом «Таймс»: Различные политики, которые имеют отношение к этой идее, опасаются, что общество будет воспринимать их как «благодетелей человечества». Данный тезис основывается на убеждении, что издание документа может привести к катастрофическим результатам для Ольстера, если «Белая книга» будет искусственно создана [9]. Это означало, что документ не будет принят ирландским и североирландским обществом, если его не поддержат партии Ольстера.
«Белая книга» являлась попыткой консервативного правительства обозначить свои условия разрешения кризиса, практически не поступаясь своими интересами, решаясь на минимальные уступки своим оппонентам. Сомнительными являлись функции Ассамблеи, это также отмечает Н. П. Грибин. Любой указ Ассамблеи имел статус закона только после утверждения королевой. Очевидно, что нежелательные проекты законов североирландской Ассамблеи для Великобритании так и оставались проектами. Во многом самостоятельность североирландских властей ограничивалась положением «Белой книги», по которому парламент Великобритании имел право издавать нормативные акты в отношении любого вопроса в Северной Ирландии [4]. Власть Лондона в провинции таким образом оставалась неограниченной. Хит оставил в ведении британцев такие важнейшие вопросы как назначение судей, городских магистратов, выбор франшиз, меры в области закона и правопорядка [4]. Это еще раз
доказывает, что консервативное правительство Хита не учитывало в своей региональной политике голос меньшинства населения, хотя в «Белой книге» декларировалось обратное. Документ - это решительная попытка Лондона закрепить новые политические черты, появившиеся в Северной Ирландии после введения прямого правления.
Многие положения «Белой книги» носили в каком-то роде пропагандистский характер. Например, в заключении к документу говорится, что Северная Ирландия получила большую степень самоуправления, чем другие части Соединенного Королевства, а также что правительство Северной Ирландии имеет высокую степень политической самостоятельности. Такие декларативные заявления были рассчитаны на публику с низкой политической грамотностью.
И. Д. Бирюков в монографии «Ольстер: кризис британской империалистической политики (1968-1984)» оценивал «Белую книгу» как «предложения английского правительства по конституционному устройству Северной Ирландии, обобщавшие попытки консерваторов найти путь к урегулированию положения в провинции на основе прежнего полуколониального статуса, которые преподносились как новое слово в решении ирландской проблемы» [1, с. 98]. С этим утверждением трудно не согласиться. Консерваторы не предложили кардинально новых мер по урегулированию кризиса, но позиционировали при этом «Белую книгу» как огромный рывок в решении ситуации в провинции. Несмотря на это, англичане продолжали занимать значимое положение в управлении регионом.
Реакция общества на «Белую книгу» была неоднозначной. После оглашения документа, который очень быстро был распространен по регионам страны, секретарь по делам Северной Ирландии вел широкое обсуждение положений «Белой книги» с представителями политических партий, лидерами церквей, и другими заинтересованными лицами. Был высказан очень широкий спектр мнений, достигнута значительная мера согласия, не только в Северной Ирландии, но в остальной части Соединенного Королевства, а также в Ирландской Республике. 29 марта в английском парламенте прошли дебаты, где представители различных сторон выразили свою точку зрения. Уильям Уайтлоу - секретарь по делам Северной Ирландии, с чьим именем ассоциировался обсуждаемый документ, - начал дебаты с выражения надежды на то, что противники «Белой книги» не будут мешать претворять в жизнь пункты документа, которые, по его мнению, должны изменить ситуацию в Северной Ирландии [5]. В интервью газете «Таймс» 21 марта Уайтлоу выразил подобные мысли, назвав издание документа «разумным планом». Им были высказаны опасения относительно возможности зарождения негативных общественных оценок документа, суть которых будет сводиться к констатации бездействия системы разделения властей. По его мнению, данная система может
работать эффективно, если Северная Ирландия собирается существовать как объединенное сообщество в будущем, а также если у людей есть желание осуществить это. Никакая конституция в мире, заверил он, не будет успешна, если люди не были бы полны решимости [9]. Таким образом, из высказывания Уайтлоу следует, что правительство дало шанс Северной Ирландии жить в мире и сделало для этого все возможное, и теперь вопрос мира в регионе зависел от его жителей. Представляется, что Уайтлоу частично в глазах общественности пытался снять ответственность с правительства за потенциальную неудачу в реализации документа, а также за возможное усугубление кризиса.
Безусловно, оценка Уайтлоу «Белой книги» могла быть только положительной, так как именно он 20 марта 1973 года представил ее парламенту. Например, разъясняя содержание некоторых статей «Белой книги», он очерчивал функции государственного секретаря, согласно документу. Уайтлоу отмечал, что целью составителей документа было четкое разделение функций секретаря и исполнительной власти Северной Ирландии. Из его речи следовало, что самые проблемные и сложные вопросы, начиная от безопасности в провинции и заканчивая соблюдением правопорядка, остались в введении секретаря [5]. Целью речи Уайтлоу в парламенте было убедить оппонентов в продуманности и эффективности документа в деле наведения порядка в провинции. Важно было показать, что у местных органов власти по-прежнему остались широкие функции в деле управления провинцией.
При обсуждении документа возникли некоторые дискуссионные вопросы, например, о сроках проведении выборов в Ассамблею. Мерлин Риз -представительница Лейбористской партии, которая стала секретарем по делам Северной Ирландии в 1974 году и занимала этот пост до 1976 года - в парламентских дебатах акцентировала внимание участников на том, что в «Белой книге» отсутствовали конкретные сроки выборов в
Ассамблею. Дискуссионным вопросом стали и требования североирландских депутатов, касающиеся увеличения количества мест для представителей провинции в Вестминстере [5].
Так как издание «Белой книги» было некой политической сенсацией для Северной Ирландии, многие политики давали ей свои оценки. Браян Фолкнер, лидер юнионистской партии, оценил документ как «конструктивный». А Вильям Крейг -лидер ольстерского «Авангарда», наоборот, высказался негативно, подчеркнув, что он будет мешать реализации предложений, высказанных в «Белой книге» [9]. Это демонстрирует, что документ вызывал противоречивые оценки в обществе и политических кругах еще до того, как его положения стали осуществляться. С помощью документа британскому правительству не удалось разрешить основные противоречия в провинции.
Подводя итог, необходимо отметить, что «Зеленая книга» и «Белая книга» были опубликованы с целью разъяснения обществу шагов, принятых в результате прямого правления. С помощью них консерваторы предполагали убедить жителей ирландского острова в обоснованности введения нового политико-силового режима. Однако анализируемые документы не принесли ожидаемых результатов, были противоречиво встречены обществом. Это можно объяснить тем, что на данном этапе ирландская сторона не была готова к реализации высказанных британцами предложений, так как они носили однобокий характер. Именно благодаря этому Саннигдейлское соглашение, которое включило в себя идеи обоих документов, было реализовано не в полной степени. О низкой политической эффективности вышеуказанных документов говорит и то, что все проблемы североирландского общества (дискриминация ирландцев в различных сферах жизни общества, террористическая деятельность ИРА и оранжистов) на протяжении 1970-х годов не только сохранились, но и усугубились.
Источники и литература / References
1. Бирюков И. Д. Ольстер: кризис британской империалистической политики (1968-1984). М.: Мысль, 1985. 260 с. Birjukov I. D. Ol'ster: krizis britanskoj imperialisticheskoj politiki (Ulster. The Crisis of British imperialist policy). (19681984). Mosocw: Mysl' publ., 1985. 260 p.
2. Грибин Н. П. Трагедия Ольстера. М.: Международные отношения, 1980. 221 с.
Gribin N. P. Tragedija Ol'stera (The tragedy of Ulster). Moscow: Mezhdunarodnye otnoshenija publ., 1980. 221 p.
3. Dail Eireann Debate Vol. 263 No. 3. Green Paper on Northern Ireland URL: http://oireachtasdebates.oireachtas.ie/ debates%20authoring/debateswebpack.nsf/takes/dail1972110200008?opendocument. (Accessed: 14.04.2014).
4. Northern Ireland Constitutional Proposals (1973) URL: http://cain.ulst.ac.uk/hmso/cmd5259.htm. (Accessed: 9.09.2014).
5. Parliament Debates URL: http://hansard.millbanksystems.com/commons/1973/mar/29/northern-ireland-white-paper-1. (Accessed: 16.06.2014).
6. The Future of Northern Ireland: A Paper for Discussion (Green Paper; 1972) URL: http://cain.ulst.ac.uk/hmso/nio1972. htm. (Accessed: 7.11.2014).
7. The Irish Times. 1972. October 31.
8. The Times. 1972. July 11.
9. The Times. 1973. March 20.
Сведение об авторе
Надолинская Анастасия Игоревна - кандидат исторических наук, преподаватель Ростовского колледжа искусств (Ростов-на-Дону) / [email protected]
Information about the author
Nadolinskaya Anastasia - PhD in History, Teacher, Rostov College of Art (Rostov-on-Don) / [email protected]
