CC BY
20ЗАЩИТА ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВ И КАДАСТРОВАЯ ОЦЕНКА ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ
ВЫПХАНОВА Галина Викторовна,
доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА). E-mail: viphanova@mail.ru
Статья подготовлена при информационной поддержке СПС КонсультантПлюс.
Краткая аннотация: В статье показаны проблемы, связанные с проведением государственной кадастровой оценки земель и определением размера кадастровой стоимости земельных участков, которая применяется при расчете земельного налога, арендной платы, выкупной стоимости земельного участка в случае его выкупа из состава земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. По данной категории дел формируется противоречивая судебная практика. В условиях изменения законодательства в области государственной кадастровой оценки обоснована необходимость учета особенностей земельных участков из состава земель различных категорий при их оценке и определении размера стоимости земельных участков. Это будет способствовать обеспечению земельных прав граждан и юридических лиц, в том числе при разрешении споров в судебном и внесудебном порядке.
Abstract: The article shown the problems associated with carrying out the state cadastral assessment of lands and determination of the size of the cadastral value of land, which is used in the calculation of land tax, rent, purchase price of the land plot in case of its redemption from the lands being in state or municipal ownership. In this category of cases is formed a contradictory judicial practice. In the context of changing legislation in the field of state cadastral assessment of the necessity of considering the peculiarities of land plots from structure of lands of different categories for their evaluation and determining the value of land. This will help to ensure land rights of citizens and legal persons, including in the resolution of disputes in judicial and extrajudicial.
Ключевые слова: Земельное законодательство, земельные участки, рыночная стоимость, государственная кадастровая стоимость, земельный налог, арендная плата, земельные права граждан и юридических лиц.
Keywords: Land law, land, market value, state cadastral valuation, land tax, rents, land rights of citizens and legal persons.
В условиях вступления в силу с 1 января 2017 г. Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 237-ФЗ «О государственной кадастровой оценке»[1] актуализируется вопрос о защите земельных прав. Это обусловлено широким применением кадастровой стоимости земельного участка - определенной расчетной величины, устанавливаемой в результате государственной оценки земель, которая проводится по определенным показателям (местоположению, виду разрешенного использования и др.) в порядке, установленном законодательством.
Кадастровая стоимость земельного участка применяется при расчете земельного налога, арендной платы, выкупной стоимости земельного участка в случае его выкупа из состава земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Штрафы за отдельные административные правонарушения устанавливаются в процентном отношении от кадастровой стоимости земельных участков. Соответственно необоснованное определение кадастровой стоимости земельного участка, которое,
как правило, приводит к существенному увеличение таких платежей, не может не затрагивать права граждан и юридических лиц, являющихся правообладателями земельных участков. Поэтому для них принципиально важное значение имеет возможность оспаривания в судебном или внесудебном порядке результатов определения кадастровой стоимости, что предусмотрено ст. 24.18 Федерального закона от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»[2].
Как показывает анализ статистических данных, количество таких споров неуклонно растет. Так, во внесудебном порядке в 2014 г. в созданные при территориальных органах Росреестра комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости поступило 11 783 заявления о пересмотре результатов определения кадастровой стоимости в отношении 27 434 земельных участков. За десять месяцев (с 1 января по 30 октября) 2016 г. рассмотрено таких заявлений по 52400 земельным участкам. В пользу заявителей вопрос решается в
пределах половины обращений[3].
При рассмотрении таких споров в судебном порядке процент удовлетворения требований заявителей выше. В частности, за 10 месяцев 2016 г. из 8643 (в 2013 г. - 6190) споров о величине стоимости, внесенной в государственный кадастр недвижимости в отношении 15858 объектов недвижимости, включая земельные участки, требования истцов удовлетворены в отношении 5237 (в 2013 г. - 4164) исков[3].
При этом подавляющее большинство исковых заявлений подается юридическими (4418) и физическими лицами (4044)[3]. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, которые также вправе оспорить результаты определения кадастровой в отношении объектов недвижимости, находящихся в государственной или муниципальной собственности, редко заявляют такие иски. Так, за 10 месяцев 2016 г. судами рассмотрено споров по 144 таким исковым заявлениям, поданным органами местного самоуправления, и 36 - органами государственной власти)[3].
Основная часть судебных споров, связанных с оспариванием результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости по искам, заявленным в соответствии с Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации, приходится на такое основание как установление кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости (за 10 месяцев 2016 г. - 8254 иска). В числе других оснований исков можно выделить требования: об изменении кадастровой стоимости в связи с выявлением недостоверных сведений об объекте оценки, использованных при определении его кадастровой стоимости, в том числе об исправлении технической и (или) кадастровой ошибки (80 исков); об оспаривании решения или действия (бездействия) комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости (308 исков)[3].
В результате вынесенных в судебном порядке решений по этим искам, поступившим в суды в указанный период, произошло падение суммарной величины кадастровой стоимости в отношении объектов недвижимости, включая земельные участки, по принятым решениям - почти на 50% (47,5%), в 2015 г. - на 71,4%, 2015 г. - 73%. Если до оспаривания указанная суммарная величина составляла 871,32 млрд. руб. (в 2015 г. - 32,7 млрд. руб., 2014 г. - 1431,47 млрд. руб.), то после оспаривания - 457,48 млрд. руб. (в 2015 г. -
9,3 млрд. руб., 2014 г. - 382,22 млрд. руб.)[3].
По итогам такого оспаривания в случае удовлетворения исковых требований собственники и арендаторы земельных участков могут уменьшить размер уплачиваемого земельного налога и арендной платы, а лица, имеющие право на выкуп земельных участков, - размер выкупной цены.
Однако необоснованное определение кадастровой стоимости земельных участков затрагивает не только конкретные частноправовые интересы. Как справедливо отмечает в научной литературе, искажение кадастровой стоимости в любую из сторон имеет негативные последствия, а именно: при занижении - уменьшаются налоговые поступления, при завышении - увеличивается налоговая нагрузка на граждан и бизнес[4].
Как указывается в п. 6 Постановления Конституционного Суда РФ от 5 июля 2016 г. № 15-П[5] в системе действующего правового регулирования кадастровая стоимость земельного участка является налоговой базой по земельному налогу, представляющему собой один из доходов муниципальных образований, зачисляемый по нормативу 100 процентов в местные бюджеты, средства которого служат для решения вопросов местного значения как конституционно установленной функции местного самоуправления.
Соответственно, существенное снижение кадастровой стоимости земельного участка, используемого его собственниками - гражданами и организациями для осуществления предпринимательской деятельности, особенно если этот земельный участок имеет крупные размеры, может уменьшить, и весьма значительным образом, поступающие в местный бюджет налоговые доходы, а, следовательно, и финансовые возможности органов местного самоуправления для удовлетворения потребностей жизнеобеспечения населения. В такой ситуации результаты определения кадастровой стоимости земельных участков, находящихся на территории муниципального образования и являющихся объектами налогообложения, не только влияют на реализацию прав собственников этих земельных участков, но и могут напрямую затронуть права и законные интересы муниципальных образований как территориальных объединений граждан.
В этих условиях для достижения баланса публичных и частных интересов при рассмотрении судами заявлений о пересмотре кадастровой стоимости (об установлении в отношении объекта недвижимости его рыночной стоимости; об изменении кадастровой
стоимости в связи с выявлением недостоверных сведений об объекте оценки, использованных при определении его кадастровой стоимости, в том числе об исправлении технической и (или) кадастровой ошибки) равно как и требований об оспаривании решения или действия (бездействия) Комиссии, необходимо рассмотрение по существу заявленных требований. В ходе судебного разбирательства принципиальное значение приобретает оценка законности, обоснованности и достоверности определения результатов кадастровой стоимости земельного участка, а также альтернативной оценки - индивидуальной оценки рыночной стоимости земельного участка, кадастровая стоимость которого оспаривается.
Однако, как отмечается специалистами, в сфере оспаривания кадастровой стоимости сложилась парадоксальная практика: априори кадастровая оценка считается неверной, если в результате альтернативной оценки конкретного земельного участка получена рыночная стоимость, отличная от кадастровой, и никто не утруждает себя доказательством ошибочности расчетов оспариваемой кадастровой стоимости. В итоге в отношении какого-либо исследуемого земельного участка мы получаем никем не оспоренную по существу кадастровую оценку, прошедшую экспертизу в саморегулируемой организации (далее -СРО) оценщиков, и альтернативную оценку, также подтверждаемую экспертизой в СРО оценщиков на соответствие отчета об оценке требованиям законодательства Российской Федерации об оценочной деятельности. Проблема усугубляется тем, что экспертиза альтернативной оценки в СРО оценщиков проводится по формальным признакам соответствия (несоответствия) отчета об оценке нормативным требованиям стандартов оценки и Федерального закона от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», экспертиза же по существу на подтверждение результата оценки выполняется очень редко. Таким образом, ставится под сомнение презумпция добросовестности государственной кадастровой оценки без должного на то основания[6].
В этой связи заслуживает внимания правовая позиция Президиума ВАС РФ, изложенная в постановлении от 11 февраля 2014 г. № 13839/13 по делу № А33-11257/2012[7], в котором указано следующее: рассмотрение арбитражным судом заявлений об оспаривании решений комиссий по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости не может быть ограничено только
проверкой соблюдения формальных требований, установленных к процедуре принятия соответствующих решений. При рассмотрении дел, связанных с оспариванием решений комиссий, и дел, связанных с установлением кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере рыночной, к участию в деле суд может привлечь независимого оценщика, чье заключение о рыночной стоимости такого объекта является предметом исследования и оценки суда, а также оценщика, подготовившего отчет об определении кадастровой стоимости.
Между тем суды при рассмотрении требований о пересмотре кадастровой стоимости земельных участков продолжают занимать формальную позицию. Например, как указано в решении Арбитражного суда Республики Дагестан от 14 ноября 2016 г. по делу № А15-2211/2014[7], для удовлетворения требований заинтересованного лица об установлении кадастровой стоимости в размере доказанной им рыночной стоимости земельного участка суду нет необходимости проверять достоверность результатов государственной кадастровой оценки в виде кадастровой стоимости спорного земельного участка или законность нормативного акта, которым они утверждены, потому что такое требование направлено не на оспаривание кадастровой оценки в целом, а на уточнение ее результатов применительно к данному конкретному земельному участку.
При разрешении земельных споров об оспаривании результатов кадастровой стоимости земельных участков суды достаточно часто ссылаются на следующую правовую позицию, выраженную в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 3 июля 2014 г. № 1555-О[8], - установление кадастровой стоимости земельного участка равной его рыночной стоимости, будучи законным способом уточнения одной из основных экономических характеристик указанного объекта недвижимости, в том числе в целях налогообложения, само по себе не опровергает предполагаемую достоверность ранее установленных результатов государственной кадастровой оценки земель.
Однако в научной литературе справедливо обращается внимание на проблемы методологического характера, например, указывается отсутствие единой методологии кадастровой оценки[4, с. 14]. В числе причин расхождения кадастровой и рыночной стоимостей земельного участка (недостоверности либо отчета об определении кадастровой стоимости,
выполненного на этапе кадастровой оценки, либо отчета об определении рыночной стоимости) называются ошибки, обусловленные, в частности, отсутствием методологии массовой оценки[9].
Существующие проблемы, связанные с разницей в кадастровой и рыночной стоимости земельных участков, порождающие на практике многочисленные споры, во многом обусловлены изменения в 2010 г. порядка проведения государственной кадастровой оценки земли. В результате внесения изменений в абз. 1 п. 2 ст. 66 Земельного кодекса РФ Федеральным законом от 22 июля 2010 г. № 167-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Феде-рации»[10] проведение государственной кадастровой оценки земель в порядке, установленном постановлением Правительства РФ (в соответствии с Правилами государственной кадастровой оценки зе-мель[11]), стало осуществляться в соответствии с законодательством РФ об оценочной деятельности.
Несмотря на то, что земельные участки стали объектами недвижимости, подлежащими государственной кадастровой оценке в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 г. № 135-Ф3 «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» [12], для ее определения не был принят специальный федеральный стандарт оценки (ФСО). Хотя при рассмотрении судами споров, возникающих при оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости, включая земельные участки, как следует из разъяснений Пленума Верховного Суда РФ, при исследовании отчета об оценке объекта недвижимости, суд проверяет его на соответствие законодательству об оценочной деятельности, в том числе федеральным стандартам оценки[13].
Из методических документов, относящихся к кадастровой оценке земельных участков, можно назвать только приказ Минэкономразвития РФ от 12 августа 2006 г. № 222, которыми утверждены Методические указания по определению кадастровой стоимости вновь образуемых земельных участков и существующих земельных участков в случаях изменения категории земель, вида разрешенного использования или уточнения площади земельного участка[14].
На практике суды при рассмотрении споров по основанию недостоверности сведений об объекте недвижимости, использованных при определении его кадастровой стоимости, дают оценку обоснованности
определения кадастровой стоимости земельных участков в соответствии с Правилами проведения государственной кадастровой оценки земель (2000 г.) и принятыми в соответствии с ними методическими указаниями применительно для разных категорий зе-мель[15] и ФСО недвижимости. На их соответствие, в том числе, дается оценка экспертных заключений об определении кадастровой стоимости земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения и др. категорий земель. При этом при рассмотрении требований об установлении кадастровой стоимости объекта недвижимости, в том числе земельных участков, в размере его рыночной стоимости оценка отчетов оценщиков дается судами по формальным признакам - на соответствие ФСО[16].
Для рассмотрения судебных споров о результатах определения кадастровой стоимости принципиальное значение имеют правовые позиции Конституционного Суда РФ в определении от 3 июля 2014 г. № 1555-О[17] и постановлении от 5 июля 2016 г. № 15-П[18], которые заключаются в следующем: допустимые различия в методах оценки при проведении государственной кадастровой оценки различных категорий земель (сельскохозяйственного назначения согласно Приказу Минэкономразвития РФ от 20 сентября 2010 г. № 445 «Об утверждении методических указаний по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения»), и оценке рыночной стоимости земельного участка (в данном случае сравнительный и доходный подходы), делают неизбежными не только несовпадение установленной на основании отчета оценщика стоимости с реальной ценой состоявшейся сделки, но и определенные расхождения между результатами разных оценок в отношении одного объекта недвижимости. При этом и тот и другой результаты считаются достоверными постольку, поскольку они законно получены либо в процедурах массовой государственной кадастровой оценки, либо в порядке приведения кадастровой стоимости объекта к его рыночной стоимости на основании индивидуальной оценки. Указанные правовые позиции применяются в отдельных судебных актах по указанной категории споров[19].
В методических документах вопрос о государственной кадастровой оценке земель продолжает оставаться открытым. Действующие с 1 ноября 2016 г. Методические указания по государственной кадастровой оценке, утвержденные приказом Минэкономразвития России от 7 июня 2016 г. № 358[20], опре-
деляют правила установления кадастровой стоимости объектов недвижимости, за исключением земельных участков, не предназначенных для градостроительной деятельности, в частности, земель, покрытых поверхностными водными объектами, расположенных за пределами населенных пунктов лесных участков, земель сельскохозяйственных угодий и особо охраняемых природных территорий. В числе объектов оценки наряду с другими объектами недвижимости указывается лишь застроенный и незастроенный земельный участок, что практически совпадает с подходами ФСО. Тем самым в указанном методическом документе не нашли отражения особенности оценки земельного участка как специфического объекта оценки, обладающего уникальными характеристиками, присущими ему как объекту земельных отношений[21].
Иные концептуальные подходы предлагаются в методическом документе, проект которого разработан в целях реализаций положений Федерального закона «О государственной кадастровой оценке», предусматриваюших определение бюджетным учреждением субъекта РФ кадастровой стоимости объекта недвижимости, включая земельные участки в соответствии с методическими указаниями о государственной кадастровой оценке (проект подготовлен Минэкономразвития России 6 октября 2016 г. и размещен на сайте 13 октября 2016 г.)[22].
В отличие от действующих методических указаний (2016 г.) в проекте предлагается выделять земельный участок как объект кадастровой оценки, характеризующийся его назначением (категорией и/или разрешенным использованием, фактическим использованием), а также видом осуществляемой на нем деятельности: подлежащий освоению (вакантный) и используемый, в том числе застроенный земельный участок. Наряду с этим указываются свойства земельных участков, которые должны учитываться при определении их кадастровой стоимости: сложившиеся на дату определения стоимости и/или проведённые работы по планировке в границах участка - рельеф, включая рельеф дна водного объекта и др.
С учетом указанных характеристик в проекте выделяются особенности оценки кадастровой стоимости различных земельных участков: садоводческих, огороднических и дачных объединений; сельскохозяйственных угодий; земельных участков, отнесенных к водному фонду, в том числе в составе земель водоохранных зон водных объектов; земель-
ных участков лесных земель; земельных участков расположенных на землях особо охраняемых территорий; земельных участков промышленности и иного специального назначения.
Однако в проекте методических указаний предлагается производить первичную группировку земельных участков в соответствии с видом разрешенного использования земельного участка независимо от категории земель, в составе которых он расположен. При этом для целей кадастровой оценки все земельные участки разделяются на 14 основных групп использования: 1 группа «Сельскохозяйственное использование», 2 - «Жилая застройка», 3 - «Общественное использование объектов капитального строительства; 4 - «Предпринимательство», 5 - «Отдых (рекреация)», 6 - «Производственная деятельность», 7 - «Транспорт», 8 - «Обеспечение обороны и безопасности», 9 - «Деятельность по особой охране и изучению природы», 10 - «Использование лесов», 11 - «Водные объекты», 12 - «Специальное, ритуальное использование, запас», 13 - «Садоводческое, огородническое и дачное использование», 14 - «Иное назначение».
Тем самым проектом наряду с методикой оценки стоимости земельных участков применительно для различных категорий земель предлагается проведение их оценки по идентичным видам разрешенного использования без привязки к категории земель. На практике это может привести к фактическому уравниванию стоимости земельных участков одного вида разрешенного использования на различных категориях земель, например, для садоводческого, огороднического и дачного использования, предоставленных на землях сельскохозяйственного назначения и на землях населенных пунктов в составе территориальной зоны сельскохозяйственного использования.
Такой подход не соответствует закрепленному Земельным кодексом РФ принципу деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (п/п. 8 п. 1 ст. 1). И, кроме того, это будет приводить к нарушению требования обоснованности при определении размера платежей за землю (земельного налога, арендной платы), их завышению либо занижению, что неизбежно приведет к нарушению земельных прав граждан и юридических лиц.
Для обеспечения проведения обоснованной
государственной кадастровой оценки земель и определения кадастровой стоимости земельных участков необходимо формирование региональных фондов данных, включающих достоверную и полную информацию о количественных и качественных характери
Библиография:
стиках земель и земельных участках, расположенных в границах соответствующего субъекта РФ. Это также будет способствовать обеспечению земельных прав граждан и юридических лиц, в том числе при рассмотрении административных и судебных споров.
1. СЗ РФ. 2016. № 27 (ч. 1). Ст. 4170.
2. СЗ РФ. 2998. № 31. Ст. 3813.
3. Официальный сайт Росреестра: https://rosreestr.ru/site_ (дата обращения 26 ноября 2016 г.).
4. Каминский А.В. Кадастровая оценка: сотрудничать нельзя противостоять! // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2016. № 2. С. 6.
5. Постановление Конституционного Суда РФ от 5 июля 2016 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности положения части первой статьи 24.18 Федерального закона "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" в связи с жалобой администрации муниципального образования города Братска» // СЗ РФ. 2016. № 29. Ст. 4900 (Постановление).
6. Козлова Е.В., Козлов В.В. Системный подход к оспариванию кадастровой стоимости земли // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2014. № 12. С. 46.
7. Документ опубликован не был // Справочная правовая система КонсультантПлюс.
8. Определение Конституционного Суда РФ от 3 июля 2014 г. № 1555-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью "Производственная компания "Возрождение" на нарушение конституционных прав и свобод положением пункта 1 статьи 391 Налогового кодекса Российской Федерации» (Документ опубликован не был) // Справочная правовая система КонсультантПлюс.
9. Шарипов Ю.В. Оценка земельных участков и экспертиза отчетов об оценке для оспаривания кадастровой стоимости // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2013. № 9. С. 86.
10. СЗ РФ. 2000. № 30. Ст. 3998.
11. Об утверждении Правил проведения государственной кадастровой оценки земель. Постановление Правительства РФ от 8 апреля 2000 г. № 316 (в ред. от 30 июня 2010 г.) // СЗ РФ. 2000. № 2000. № 16. Ст. 1709.
12. Первоначальный текст документа опубликован в издании: СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
13. О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 30 июня 2015 г. № 28 // Бюллетень Верховного Суда Р. 2015. сентябрь. № 9.
14. Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 43.
15. Приказ Минэкономразвития РФ от 15 февраля 2007 г. № 39 (в ред. от 11 января 2011 г.) «Об утверждении Методических указаний по государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. № 21; Приказ Минэкономразвития РФ от 20 сентября 2010 г. № 445 «Об утверждении Методических указаний по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения» (Документ опубликован не был) // Справочная правовая система КонсультантПлюс и др.
16. Апелляционное определение ВС от 16 декабря 2015 г. № 31-АПГ15-13 и др. // Справочная правовая система КонсультантПлюс.
17. Документ опубликован не был // Справочная правовая система КонсультантПлюс.
18. СЗ РФ. 2016. № 29. Ст. 4900 (Постановление).
19. Решения Арбитражного суда Орловской области от 12 сентября 2016 г. по делу № А48-2763/2016, от 22 сентября 2016 г. по делу № А48-2762/2016 // Справочная правовая система КонсультантПлюс.
20. Документ опубликован не был // Справочная правовая система КонсультантПлюс.
21. Взаимодействие земельного и других отраслей права в условиях реформирования законодательства // Аграрное и земельное право. 2015. № 11(131). С. 8-12.
22. http://regulation.gov.ru/projects#npa=48772 (дата обращения 8 декабря 2016 г.).
