CC BY
46УДК 342.9
Н. А. Лунина, Е. С. Карпова
Воронежский государственный университет
ОСПАРИВАНИЕ КАДАСТРОВОЙ СТОИМОСТИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ В ПОРЯДКЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА КАК МЕХАНИЗМ ЗАЩИТЫ ПРАВ НАЛОГОПЛАТЕЛЬЩИКОВ ЗЕМЕЛЬНОГО НАЛОГА, АРЕНДАТОРОВ ПУБЛИЧНЫХ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ, ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Авторы проводят анализ изменений в процедуре оспаривания кадастровой стоимости земельных участков в порядке административного судопроизводства как механизме защиты прав налогоплательщиков земельного налога, арендаторов публичных земельных участков, органов государственной власти и органов местного самоуправления. Отмечаются изменения в основаниях и порядке оспаривания кадастровой стоимости земельных участков, в дополнении субъектов, которые могут оспаривать кадастровую стоимость. Рассматриваются нерешенные проблемы при оспаривании кадастровой стоимости: значение судебной экспертизы по отчету об оценке рыночной стоимости земельных участков, распределение судебных расходов при оспаривании кадастровой стоимости земельных участков, определение дат по оспариванию кадастровой стоимости. Также обращается внимание на новые правила расчета земельного налога при изменении кадастровой стоимости земельного участка в течение года. К л ю ч е в ы е с л о в а: административное судопроизводство, оспаривание кадастровой стоимости, механизм защиты прав плательщиков земельного налога и арендной платы, кадастровая стоимость земельных участков, рыночная стоимость земельных участков, изменение кадастровой стоимости на рыночную, государственная кадастровая оценка земель.
CHALLENGING THE CADASTRAL VALUE OF LAND PLOTS IN ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS AS A MECHANISM TO PROTECT THE RIGHTS OF LAND TAX TAXPAYERS, TENANTS OF PUBLIC LAND PLOTS, PUBLIC AUTHORITIES AND LOCAL AUTHORITIES
The authors analyze changes in the procedure of challenging the cadastral value of land plots in administrative proceedings as a mechanism for protecting the rights of land tax taxpayers, tenants of public land plots, state authorities and local governments. There are changes in the grounds and procedure for challenging the cadastral value of land plots, in the expansion of the list of entities that can challenge the cadastral value. The authors consider unsolved problems in contesting the cadastral value: the value of forensic examination on the report on the assessment of the market value of land, the distribution of court costs in contesting the cadastral value of land, the definition of dates for contesting the cadastral value. Attention is also drawn to the new rules for calculating land tax when changing the cadastral value of a land plot during the year. K e y w o r d s: administrative proceedings, challenging the cadastral value, мechanism of protection of rights of land tax and rent payers, cadastral value of land, the market value of land, change of cadastral value to market value, state cadastral valuation of land.
Важнейшей характеристикой земельного участка является его кадастровая стоимость, которая затрагивает интересы как частных лиц, так и публичных образований. Интересы эти проявляются во многих сферах деятельности.
© Лунина Н. А., Карпова Е. С., 2019
От кадастровой стоимости зависят земельный налог, арендная плата, выкупная цена публичных земельных участков, размеры штрафов за отдельные земельные правонарушения. А. В. Каминский справедливо обращает внимание, что необоснованное определение кадастровой стоимости земельных участков затрагивает не
только конкретные частноправовые интересы. Искажение кадастровой стоимости в любую из сторон имеет и иные важные негативные последствия: при занижении уменьшаются налоговые поступления, при завышении увеличивается налоговая нагрузка на граждан и бизнес1.
Е. В. Козлова обоснованно отмечает, что «определение кадастровой стоимости - это обязанность государственных органов, исполняемая в ходе государственной кадастровой оценки, проводимой по решению соответствующего органа власти»2. Заинтересованные субъекты нередко оспаривают кадастровую стоимость земельных участков, установленную в процессе государственной кадастровой оценки. В судебном порядке такое оспаривание осуществляется по правилам гл. 25 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации3 (далее - КАС РФ).
По данным Росреестра, за период с 1 января 2019 г. по 30 сентября 2019 г. в судах инициировано 14 205 споров о величине внесенной в государственный кадастр недвижимости кадастровой стоимости в отношении 25 691 объекта недвижимости. По указанным спорам административными ответчиками являются территориальные органы Росреестра, ФГБУ «ФКП Росреестра», в том числе филиалы ФГБУ «ФКП Росреестра» по субъектам Российской Федерации, органы государственной власти (органы местного самоуправления), бюджетные учреждения, созданные субъектами Российской Федерации и наделенные полномочиями, связанными с определением кадастровой стоимости, а также комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости, созданные при территориальных органах Росреестра4.
В суды с административными исковыми заявлениями в отношении результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости обращаются как физические и юридические лица, так и органы государственной власти (местного самоуправления). Так, за указанный выше период юридическими лицами было подано 6218 исков, физическими лицами - 7804, органами местного самоуправления - 138, органами государственной власти - 27, совместно юридическими и физическими лицами - 18.
В целях оспаривания результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости в исках в соответствии с КАС РФ указываются следующие основания:
- установление кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости (13 980 исков; 98 %);
- об изменении кадастровой стоимости в связи с выявлением недостоверных сведений об
объекте оценки, использованных при определении его кадастровой стоимости, в том числе об исправлении технической и (или) кадастровой ошибки (66 исков; 1 %);
- об оспаривании решения или действия (бездействия) комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости (159 исков; 1 %).
За указанный период по состоянию на 30 сентября 2019 г. рассмотрено 8169 исков: требования истцов удовлетворены в отношении 7786 исков, не удовлетворены - в отношении 383 исков. На конец рассматриваемого периода на рассмотрении находится 6036 исков.
В результате вынесенных в судебном порядке решений по искам, поступившим в суды в период с 1 января 2019 г. по 30 сентября 2019 г., наблюдается падение суммарной величины кадастровой стоимости в отношении объектов недвижимости, по которым были приняты решения, по состоянию на 30 сентября 2019 г. приблизительно на 481,05 млрд руб.5.
Как абсолютно обоснованно отмечено на совещании-семинаре председателей судов субъектов Российской Федерации, увеличение количества дел об оспаривании кадастровой стоимости, а также удовлетворение исковых требований по абсолютному большинству подобных дел «свидетельствует о наличии системных проблем, связанных с кадастровой оценкой и очевидной необходимостью введения обязательного досудебного порядка урегулирования споров»6.
Механизм защиты прав налогоплательщиков, арендаторов публичных земельных участков, органов государственной власти и органов местного самоуправления при определении кадастровой стоимости земельных участков реализуется путем создания справедливого и эффективного механизма оспаривания кадастровой стоимости объектов недвижимости. Основные элементы этого механизма и история его формирования были предметом нашего рассмотрения7. Сейчас можно наблюдать четвертый этап в процессе его развития. С вступлением в силу Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 237 «О государственной кадастровой оценке»8 (далее - ФЗ № 237) механизм защиты прав налогоплательщиков, арендаторов публичных земельных участков, органов государственной власти и органов местного самоуправления при определении кадастровой стоимости земельных участков претерпел определенные изменения, которые продолжаются до сих пор.
Судебный порядок оспаривания кадастровой стоимости детально регламентируется гл. 25 КАС РФ.
Результаты кадастровой стоимости изначально пересматривались по двум основаниям: недостоверность сведений об объекте недвижимости, использованных при определении его кадастровой стоимости, и установление в отношении объекта недвижимости его рыночной стоимости на дату, по состоянию на которую установлена его кадастровая стоимость. В п. 7 ст. 22 ФЗ № 237 предусмотрено только одно основание - установление в отношении объекта недвижимости его рыночной стоимости. Однако анализ п. 3 ч. 2 ст. 246 и ст. 248 КАС РФ позволяет сделать вывод, что недостоверность сведений об объекте недвижимости, использованных при определении его кадастровой стоимости, по-прежнему является основанием для пересмотра кадастровой стоимости.
При этом приведенные нами выше статистические данные свидетельствуют о том, что в подавляющем большинстве исков об оспаривании кадастровой стоимости в качестве основания указывается установление кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости. Как верно обращает внимание Д. А. Тоточенко, «правовым последствием судебного пересмотра кадастровой стоимости земельного участка в связи с ее несоответствием рыночной стоимости является то, что с момента вступления в силу судебного решения у кадастрового органа возникает обязанность внесения в соответствующую документацию установленной судебным актом рыночной стоимости земельного участка, т. е. зафиксировать рыночную стоимость, которая указана в резолютивной части решения суда в качестве характеристики земельного участка. Соответственно, рыночная стоимость (определенная индивидуально) получает статус кадастровой»9.
Оспорить кадастровую стоимость по-прежнему можно как в суде, так и в комиссии. Судебный и внесудебный порядок оспаривания сохранен. Но теперь для обращения в суд предварительное обращение в комиссию необязательно ни для каких субъектов.
К административному исковому заявлению об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости теперь не требуется прилагать положительное экспертное заключение, подготовленное экспертом или экспертами саморегулируемой организации оценщиков, членом которой является оценщик, составивший отчет, о соответствии отчета об оценке рыночной стоимости объекта оценки требованиям законодательства Российской Федерации об оценочной деятельности.
Одним из спорных вопросов в механизме защиты прав налогоплательщиков, арендаторов
публичных земельных участков, органов государственной власти и органов местного самоуправления является субъектный состав лиц, которые могут оспаривать кадастровую стоимость.
Ими являются юридические и физические лица, если результаты определения кадастровой стоимости затрагивают права или обязанности этих лиц, а также органы государственной власти и органы местного самоуправления в отношении объектов недвижимости, находящихся в государственной или муниципальной собственности. В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 30 июня 2015 г. № 28 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости»10 (далее - постановление Пленума ВС РФ № 28) вышеуказанный субъектный состав значительно расширен. К лицам, имеющим право на оспаривание кадастровой стоимости, относятся:
- юридические и физические лица, владеющие объектом недвижимости на праве собственности, постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения, а также иные лица, если результатами определения кадастровой стоимости затронуты их права и обязанности;
- в отношении объектов недвижимости, находящихся в государственной или муниципальной собственности, органы государственной власти, органы местного самоуправления, действующие от имени соответствующего публично-правового образования;
- органы местного самоуправления, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена (согласно п. 2 ст. 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»);
- бывший собственник объекта недвижимости, если результатами кадастровой оценки затрагиваются права и обязанности такого лица, как налогоплательщика, в налоговом периоде, в котором подано заявление;
- участник долевой собственности независимо от согласия других сособственников (поскольку он самостоятельно участвует в налоговых правоотношениях и может реализовать свое право на пересмотр кадастровой стоимости);
- арендаторы недвижимого имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в случаях, когда арендная плата исчисляется исходя из кадастровой стоимости объекта недвижимости;
- арендаторы недвижимого имущества, если арендная плата за пользование имуществом, находящимся в собственности граждан и (или) юридических лиц, рассчитывается исходя из его кадастровой стоимости (если согласие собственника на такой пересмотр кадастровой стоимости выражено в договоре либо в иной письменной форме);
- лицо, имеющее исключительное право выкупа или аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, если выкупная цена или арендная плата такого участка исчисляются исходя из его кадастровой стоимости;
- прокурор в случаях, предусмотренных ст. 39 КАС РФ, вправе обратиться в суд с заявлением об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, интересов Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.
Данный перечень дополнен органом местного самоуправления либо органом государственной власти города федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга или Севастополя в отношении земельного участка, не находящегося в собственности муниципального образования или города федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга или Севастополя, но расположенного на соответствующей территории. Эти органы могут оспорить в суде только решение комиссии об определении кадастровой стоимости земельного участка в размере его рыночной стоимости, если кадастровая стоимость была существенно снижена на основании установления рыночной стоимости (п. 22.1 ст. 22 ФЗ № 237). Такое дополнение последовало из постановления Конституционного Суда РФ от 5 июля 2016 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности положения части первой статьи 24.18 Федерального закона "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" в связи с жалобой администрации муниципального образования города Братска»11. Применить на практике такое положение сложно, поскольку законодатель не определил, что такое существенное снижение кадастровой стоимости. В особом мнении судья Конституционного Суда РФ К. В. Арановский обращал внимание на невозможность подачи иска муниципалитетом при отсутствии в законе понятия существенного отклонения рыночной стоимости от государственной кадастровой стоимости12.
При оспаривании кадастровой стоимости земельных участков в суде возникают и другие проблемы, не получившие разрешения до сегодняшнего дня.
Одной из проблем, с которой сталкиваются при оспаривании кадастровой стоимости объектов недвижимости посредством установления ее стоимости равной рыночной, является необходимость проведения судебной экспертизы по отчету об оценке рыночной стоимости земельных участков. При оспаривании кадастровой стоимости суды назначают оценочную экспертизу, несмотря на отсутствие в действующем законодательстве требования о ее назначении по делам об установлении кадастровой стоимости равной рыночной. В ходе проведения судебной оценочной экспертизы устанавливают факт наличия либо отсутствия нарушений в отчете об оценке рыночной стоимости объекта недвижимого имущества и определяют действительную рыночную стоимость при их обнаружении. Такая практика предназначена для установления экономически обоснованного размера рыночной стоимости объекта недвижимого имущества. В то же время это создает некое противоречие между рыночной стоимостью, установленной отчетом заинтересованного лица, и рыночной стоимостью, установленной судебным экспертным заключением. В такой ситуации отчет заинтересованного лица, представляемый в суд, теряет свою значимость, поскольку в любом случае судом будет назначена судебная оценочная экспертиза, по результатам которой будет вынесено решение. Причем почти в 100 % случаев изначальный отчет признается не соответствующим требованиям законодательства. Значимость проведения судебной оценочной экспертизы при рассмотрении дел об установлении кадастровой стоимости объекта недвижимого имущества равной его рыночной стоимости преувеличена. Действующий механизм оспаривания кадастровой стоимости в суде, заключающийся в установлении кадастровой стоимости на основании заключения эксперта, объективно не может гарантировать установление реальной рыночной стоимости. Он лишь увеличивает затраты на проведение процедуры оспаривания кадастровой стоимости13. Учитывая сложившуюся судебную практику, вполне обоснованным, по нашему мнению, видится закрепление в законе нормы об обязательности проведения судебной экспертизы по отчету об оценке рыночной стоимости земельных участков при оспаривании их кадастровой стоимости.
Вторая проблема - распределение судебных расходов. Общая сумма затрат, которые несет заинтересованное лицо при обращении в суд с заявлением об оспаривании кадастровой стоимости, формируется из затрат на получение отчета о рыночной стоимости объекта недвижимости, на юридические услуги представителя в суде, а также на оплату судебной оценочной экспертизы.
Распределение судебных расходов по делам об установлении кадастровой стоимости земельного участка равной его рыночной стоимости (в том числе расходов на проведение экспертизы) зависит от наличия активной позиции административного ответчика и степени ее проявления - представление возражений, заявлений, ходатайств (п. 31 постановления Пленума ВС РФ № 28). На несправедливость такого подхода указывается в постановлении Конституционного Суда РФ от 11 июля 2017 г. № 20-П14. В нем законодателю рекомендовано внести изменения в правовое регулирование по распределению судебных расходов по оспариванию кадастровой стоимости земельных участков.
Как справедливо отмечает Г. А. Гаджиев, «действующее законодательство о государственной кадастровой оценке переносит значительную часть издержек, возникающих в процессе объективной, т. е. приближенной к рыночной, кадастровой стоимости на собственников-налогоплательщиков»15. Мы поддерживаем мнение о возложении бремени судебных расходов на публичную власть. Возмещение судебных расходов по иску об установлении кадастровой стоимости в размере рыночной является оправданным и необходимым элементом правового механизма в тех случаях, когда утвержденная кадастровая стоимость превышает рыночную. Возмещение расходов представляет собой способ судебной защиты конституционного права частной собственности и права на законное установление налога.
Третья проблема возникает в связи с определением дат как по установлению, применению кадастровой стоимости, так и по ее оспариванию. Заявление о пересмотре кадастровой стоимости может быть подано со дня внесения в Единый государственный реестр недвижимости (далее - ЕГРН) сведений о кадастровой стоимости объекта недвижимости до дня внесения в ЕГРН сведений о кадастровой стоимости такого объекта недвижимости, определенной в результате проведения новой государственной кадастровой оценки или по итогам оспаривания кадастровой стоимости. На практике возникали споры, когда очередные результаты определения кадастровой стоимости вносились в ЕГРН до окончания периода действия предыдущей кадастровой стоимости, в результате чего заинтересованные лица лишаются права на оспаривание кадастровой стоимости. Мы поддерживаем мнение З. М. Слепцовой и считаем, что надо изменить период обращения с заявлением об оспаривании кадастровой стоимости, установить срок до даты, с которой новые результаты определения кадастровой стоимости подлежат применению16.
И, конечно же, говоря об оспаривании кадастровой стоимости земельных участков в порядке административного судопроизводства как механизме защиты прав налогоплательщиков земельного налога, арендаторов публичных земельных участков, органов государственной власти и органов местного самоуправления, нельзя не упомянуть о новых правилах расчета земельного налога при изменении кадастровой стоимости земельного участка в течение года.
По общему правилу, измененная кадастровая стоимость применяется при расчете земельного налога за будущие годы. Однако Федеральный закон от 3 августа 2018 г. № 334-ФЗ «О внесении изменений в статью 52 части первой и часть вторую Налогового кодекса Российской Феде-рации»17 установил некоторые исключения при расчете земельного налога с 1 января 2019 г. Так, земельный налог можно пересчитать за все периоды, когда применялась прежняя стоимость, если в 2019 г. кадастровая стоимость:
1) изменилась из-за исправления технической ошибки о величине кадастровой стоимости;
2) уменьшилась из-за исправления ошибок, допущенных при определении кадастровой стоимости;
3) изменилась из-за решения комиссии или суда об установлении рыночной стоимости;
4) уменьшилась из-за решения комиссии или суда, подтвердивших недостоверность сведений.
Кроме того, с 2019 г. при изменении характеристик объекта земельный налог считается по новой кадастровой стоимости со дня внесения сведений в ЕГРН. Таким образом, по старой оценке налог нужно платить за полные месяцы с начала года до изменения стоимости, по новой оценке - с изменения и до конца года (месяц считается полным, если право собственности возникло не позднее 15-го числа или прекратилось после 15-го числа).
Подводя итоги, хотелось бы отметить, что процедура оспаривания кадастровой стоимости земельных участков в порядке административного судопроизводства за последние несколько лет претерпела существенные изменения. Несмотря на это, некоторые вопросы продолжают оставаться нерешенными и на сегодняшний день. Учитывая важность такой характеристики земельных участков, как их кадастровая стоимость, бесспорным является то, что только создание справедливого и эффективного механизма оспаривания кадастровой стоимости объектов недвижимости может обеспечить реализацию механизма защиты прав налогоплательщиков, арендаторов публичных земельных участков, органов государственной власти и органов местного самоуправления.
1 См.: Каминский А. В. Кадастровая оценка : сотрудничать нельзя противостоять! // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2016. № 2. С. 6.
2 Козлова Е. В. Системный подход к оспариванию кадастровой стоимости земли // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2014. № 12. С. 46.
3 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 10. Ст. 1391.
4 Обобщенные сведения о рассмотрении споров о результатах определения кадастровой стоимости в судах. URL: https://rosreestr.ru/site/activity/kadastro-vaya-otsenka/rassmotrenie-sporov-o-rezultatakh-opre-deleniya-kadastrovoy-stoimosti-/informatsiya-o-sudeb-nykh-sporakh-v-otnoshenii-rezultatov-opredeleniya-ka-dastrovoy-stoimosti-obektov (дата обращения: 31.10.2019).
5 Там же.
6 Материалы Совещания-семинара председателей судов субъектов Российской Федерации. URL: http:// www.supcourt.ru/press_center/news/26469/ (дата обращения: 03.11.2019).
7 См.: Лунина Н. А. Формирование механизма защиты прав плательщиков земельного налога, арендной платы при определении кадастровой стоимости земельных участков // Налоговый суверенитет и защита прав налогоплательщиков : опыт Евразийского экономического союза и Европейского союза : материалы Междунар. науч.-практ. конф. (Воронеж, 1112 ноября 2016 г.) / под ред. М. В. Карасевой (Сенцо-вой); Воронеж. гос. ун-т. Воронеж, 2016. С. 243-251.
8 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 27 (ч. I). Ст. 4170.
9 Тоточенко Д. А. Процессуальные особенности рассмотрения споров об оспаривании кадастровой стоимости земельных участков // Арбитражный и гражданский процесс. 2018. № 11. С. 60.
10 Бюллетень Верховного Суда РФ. 2015. № 9.
11 Вестник Конституционного Суда РФ. 2016. № 6.
12 Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ К. В. Арановского к постановлению Конституционного Суда РФ от 5 июля 2016 г. № 15-П.
13 См.: Слепцова З. М. Актуальные проблемы, возникающие при рассмотрении споров об установлении кадастровой стоимости объектов недвижимости, равной их рыночной стоимости // Имущественные отношения. 2017. № 10. С. 103-108.
14 По делу о проверке конституционности положений статьи 111, части 5 статьи 247 и пункта 2 части 1 статьи 248 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, частей 1 и 2 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами гражданки Н. Б. Сло-бодяник и федерального государственного бюджетного учреждения «Российский сельскохозяйственный центр» : постановление Конституционного Суда РФ от 11 июля 2017 г. № 20-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2017. № 5.
15 Гаджиев Г. А. Легитимация идей «Права и экономики» : (новые познавательные структуры для гражданского права) // Вестник гражданского права. 2017. № 6. С. 108-173.
16 См.: Слепцова З. М. Указ. соч.
17 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2018. № 32 (ч. II). Ст. 5127.
Воронежский государственный университет Лунина Н. А., кандидат юридических наук, доцент кафедры трудового права
e-mail: [email protected]
Voronezh State University
Lunina N. A., Candidate of Law, Associate Professor of the Labour Law Department
e-mail: [email protected]
Карпова Е. С., кандидат юридических наук, доцент кафедры трудового права, доцент кафедры административного и административного процессуального права
e-mail: [email protected]
Karpova E. S., Candidate of Law, Associate Professor of the Labour Law Department, Associate Professor of the Administrative and Administrative Procedure Law Department e-mail: [email protected]
