CC BY
4612. Gorbunov V.L. Riski predprinimatel'stva: uchebnoe posobie. - M.: MIEHT, 2014. - 152 s.
13. Vorob'ev S.N., Baldin K.V. Upravlenie riskami v predprinimatel'stve. - M.: Izdatel'skaya korporaciya «Dashkov i K», 2013. - 482 s.
14. Predprinimatel'stvo i predprinimatel'skie riski: uchebnoe posobie / E.A. Malyshev, T.E. Malysheva, T.I. Kashurnikova. - CHita: Zabajk. gos. un-t, 2015. - S.170.
15. Rubcova N.V. Predprinimatel'skaya deyatel'nost': ponyatie, obshchaya harakteristika, riskovyj harakter (k voprosu o diskussii) // Uchenye zapiski yuridicheskogo fakul'teta. - 2015. - №39 (49). - S.30.
16. Rukovodstvo dlya zakonodatel'nyh organov po proektam v oblasti infrastruktury» finansiruemym iz chastnyh istochnikov // http://www.uncitral.org/pdf/russian/texts/procurem/pfip/guide/pfip-r.pdf (data obrashcheniya 15.08.2017).
17. Federal'nyj zakon ot 21.07.2014 № 265-FZ (red. ot 03.07.2016) «O vnesenii izmenenij v Federal'nyj zakon "O koncessionnyh soglasheniyah" i otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossijskoj Federacii» // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2014. № 30 (CHast' I). St. 4266.
18. http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=37704720&doc_id2=37704720#pos=12;4&pos2=203;-8
РУБЦОВА НАТАЛЬЯ ВАСИЛЬЕВНА - кандидат юридических наук, доцент, кафедра гражданского и предпринимательского права Новосибирского государственного университета экономики и управления, кафедра гражданского права и процесса Новосибирского государственного технического университета (rubtsova@yandex.ru)
RUBTSOVA, NATALIA V. - Ph.D. in Law, Associate Professor, Department of Department of Civil and Business Law, Novosibirsk State University of Economics and Management, Department of Civil Law and Process of Novosibirsk State Technical University (rubtsova@yandex.ru)
УДК 347.235:332.2
СУРКОВА И.С.
К ВОПРОСУ ОБ ОСПАРИВАНИИ КАДАСТРОВОЙ СТОИМОСТИ
ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ
Ключевые слова: земельное право, кадастровая стоимость земельных участков, изменение кадастровой стоимости земельных участков во внесудебном порядке; оспаривание кадастровой стоимости земельных участков.
В статье рассматриваются отдельные вопросы оспаривания кадастровой стоимости земельных участков на основе сравнительного анализа действующего законодательства и сложившейся правоприменительной практики.
SURKOVA, I.S.
TO THE QUESTION ABOUT THE CHALLENGING OF CADASTRAL VALUE OF LAND PLOT
Keywords: land law; cadastral value of land plot; correction of cadastral value of land plot in extrajudicial order; contestation of cadastral value of land plot
In the article viewed the separated questions of challenging of cadastral value of land plot based on comparative analysis of current law and current legal-enforcement practice. Contestation of cadastral value is a method of protection characterized by multistage (from going to the commission before judicial protection) and the application of which by the interested person can establish the market value of the land plot only for the period of validity of the relevant cadastral valuation in the region. This method of protection requires significant court expenses, which in most cases are borne by the administrative plaintiff and therefore the expediency of its application should be decided in each case by the interested person.
Одним из основных принципов земельного права является платность использования земли. Его воплощение нашло в нормативном установлении двух форм платы за землю: земельного налога и арендной платы. В этой связи актуальным является вопрос об установлении и оспаривании кадастровой стоимости земельных участков, поскольку она выступает определяющей для исчисления налогов (составляет налоговую
базу), а также для исчисления выкупной цены и арендной платы за земельные участки, из состава публичной собственности.
Согласно статье 24 Федерального закона от 03.07.2016 N 237-ФЗ «О государственной кадастровой оценке» (далее также Закон 2016г.), в настоящее время к отношениям, возникающим в связи с проведением государственной кадастровой оценки, а также пересмотром и оспариванием ее результатов, устанавливается переходный период применения названного федерального закона с 1 января 2017 года до 1 января 2020 года. В это время кадастровая оценка может проводиться как в соответствии с названным законом, так и в соответствии с Федеральным законом от 29.07.1998 N 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (далее также Закон 1998г.). Решение о дате перехода к проведению государственной кадастровой оценки (как в целом, так и отдельных видов объектов недвижимости или категорий земель) в соответствии с Законом 2016г. принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Одним из первых субъектов РФ, где был осуществлен переход к применению Закона 2016г. с 01.02.2017г., стал г. Санкт-Петербург.
Современное законодательство предусматривает правило, согласно которому государственная кадастровая оценка проводится не чаще одного раза в три года и не реже чем один раз в пять лет с даты, по состоянию на которую была проведена государственная кадастровая оценка.
Периодичность проведения кадастровой оценки столь часто вызывает определенные вопросы из-за постоянно возникающих споров по определению рыночной стоимости земельных участков. Анализ судебной практики показывает, что подавляющее большинство споров инициируется титульными владельцами земельных участков, на которых ложится бремя платы за землю. Однако, в оспаривании кадастровой стоимости (или актов об установлении рыночной стоимости земельного участка) могут быть заинтересованы и органы местного самоуправления, поскольку земельный налог это местный налог, являющийся источником для формирования местных бюджетов, а при изменении кадастровой стоимости земельных участков в сторону его уменьшения, вследствие оспаривания ее заинтересованными лицами, сокращаются и поступления в бюджеты соответствующих уровней (от запланированных), это является одной из причин образования дефицита местных бюджетов.
Заинтересованность органов местного самоуправления иллюстрируется, в частности, обращением муниципального образования города Братска в Конституционный суд Российской Федерации на предмет законодательной неопределенности в вопросе о возможности оспаривания органами местного самоуправления результатов установления рыночной стоимости земельного участка, находящегося в границах муниципального образования. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 05.07.2016 N 15-П признано не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 46 (часть 1), 55 (часть 3) и 133, положение части первой статьи 24.18 Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» и указано на недопустимость нормативного препятствия для органов местного самоуправления оспаривать в судебном порядке такие результаты, исходя из того, что затрагиваются права и законные интересы муниципального образования, в том числе связанные с поступлениями налоговых доходов в местный бюджет.
Так, к примеру, в последнее время в Ставропольском крае проводилась кадастровая оценка земель с периодичностью в три года. В 2012 году была проведена кадастровая оценка двух категорий земель: сельскохозяйственного назначения и населенных пунктов на основании Приказа Министерства имущественных отношений
Ставропольского края от 19.03.2012г. № 73 «О проведении государственной кадастровой оценки земель сельскохозяйственного назначения в Ставропольском крае» и Приказа Министерства имущественных отношений Ставропольского края от 19.03.2012г. «О проведении государственной кадастровой оценки земель населенных пунктов в Ставропольском крае».
Сейчас же в Ставропольском крае действуют результаты кадастровой оценки по состоянию на 01 января 2015г. проведенной на основании Приказов министерства имущественных отношений Ставропольского края от 30.12.2014 N 347 «О проведении государственной кадастровой оценки земель населенных пунктов в Ставропольском крае», от 30.12.2014 N 348 «О проведении государственной кадастровой оценки земель сельскохозяйственного назначения в Ставропольском крае», от 30.01.2015 N 24 «О проведении государственной кадастровой оценки объектов недвижимости в Ставропольском крае».
Именно после утверждения последних результатов кадастровой стоимости, учащаются случаи ее оспаривания правообладателями земельных участков. Особенно это касается пересмотра кадастровой стоимости земельных участков, предназначенных для сельскохозяйственного производства, площадь большинства из которых достаточно обширна, а налоговые (или арендные) поступления за такие земли являются существенными для местных бюджетов и отдельных земельных участков коммерческого назначения из земель населенных пунктов. К примеру, за только 9 месяцев 2016г. Ставропольским краевым судом было принято к рассмотрению 317 административных исков об оспаривании кадастровой стоимости (по данным Управления Росреестра по СК) [1].
Значительного количества споров по поводу правильности кадастровой оценки можно было бы избежать еще до утверждения ее итогов, поскольку действующая процедура проведения кадастровой оценки предусматривает возможность подачи всеми заинтересованными лицами замечаний на проект отчета об определении кадастровой стоимости (по Закону 2016г. - замечания к промежуточным отчетным документам), который публикуется на официальном сайте заказчика работ. Поскольку при определении кадастровой стоимости не учитываются индивидуальные характеристики земельного участка, это может вызвать существенные различия между кадастровой и рыночной стоимостью одного и того же земельного участка и подача замечаний была бы действенной мерой по установлению справедливой кадастровой оценки.
Кроме того, если при проведении кадастровой оценки была допущена техническая и (или) методологическая ошибка (ст. 21 Закона 2016г.), она может быть исправлена на основании обращения заинтересованного лица.
Еще до введения в действие приведенной нормы, в субъектах РФ уже сложилась практика, когда кадастровая стоимость земельного участка исправлялась на основании заявления заинтересованного лица, в котором указывались сведения об ошибке (местонахождение земельного участка, правильный вид разрешенного использования и проч.) с приложением подтверждающих документов.
Таким образом, этой вновь введенной охранительной мерой, государство позволило реализовывать права титульных владельцев земельных участков на установление справедливой кадастровой стоимости земельных участков, без применения законодательно установленных способов защиты. Однако, следует указать, что оспаривание в судебном порядке решения уполномоченного органа об исправлении технической ошибки и т.п. будет ненадлежащим способом защиты, поскольку фактически в таком споре оспаривается результат произведенной кадастровой ошибки.
Непосредственно же оспаривание кадастровой стоимости происходит следующим образом. Лицо, права которого нарушены, может обратиться в комиссию по
рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости или в суд, в порядке определенном главой 25 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 N 21-ФЗ (в последующих редакциях) (далее также КАС РФ). Для обращения в суд досудебный порядок по обращению в комиссию является необязательным только для граждан. Такие разъяснения, даны в абз. 2 п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30.06.2015 N28 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости». Следовательно, к административному иску должны быть приложены документы и материалы, подтверждающие соблюдение досудебного порядка, в противном случае, административное исковое заявление будет возвращено (см. например: Определение Верховного суда Республики Карелия от 15.02.2017 N 9А-11/2017).
В соответствии с Порядком создания и работы комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости, утв. приказом Минэкономразвития России от 4 мая 2012г. №263 такие комиссии создаются в территориальных органах Росреестра и их решения могут быть оспорены в судебном порядке заинтересованным лицом.
Если в Законе 1998 г. установлены, основания для пересмотра результатов определения кадастровой стоимости и к ним относятся: недостоверность сведений, использованных при определении кадастровой стоимости объекта недвижимости; установление для объекта недвижимости его рыночной стоимости на дату, по состоянию на которую была установлена его кадастровая стоимость, то в Законе 2016г. таких оснований не предусмотрено. Исходя из буквального толкования статьи 22 Закона 2016г., единственным основанием является установление для земельного участка (иного объекта недвижимости) его рыночной стоимости на дату, по состоянию на которую была установлена его кадастровая стоимость, так как в случае, если при определении кадастровой стоимости была допущена ошибка, ее исправление возможно в порядке, предусмотренном ст. 21 Закона 2016г.
Приведенное правило основано на положениях пункта 3 статьи 66 Земельного кодекса Российской Федерации о том, что когда определяется рыночная стоимость земельного участка, то его кадастровая стоимость также устанавливается равной его рыночной стоимости.
Следует отметить, что при решении вопроса об оспаривании кадастровой стоимости, правообладателю необходимо определить целесообразность применения этого способа защиты своих прав, исходя из планируемых сделок по отчуждению этого недвижимого имущества или его предстоящего изъятия, определить стоимость предстоящих судебных расходов (по оплате юридических услуг, услуг оценщика, назначенной судебной экспертизы, которая, исходя из анализа судебной практики назначается в подавляющем большинстве случаев и проч.) по отношению к сумме арендной платы, соответствующего налога или выкупной стоимости земельного участка, которая будет сэкономлена в соответствующий период действия кадастровой стоимости.
Необходимо указать, что комиссии при вынесении решений фактически проверяют отчеты оценщиков по определению кадастровой стоимости земельных участков на соответствие действующим нормам и правилам. Ссылки на недостатки отчетов указываются и в соответствующих решениях комиссий об отказе в пересмотре кадастровой стоимости и если титульный владелец земельного участка все равно принимает решение обращаться в суд с административным иском о пересмотре кадастровой стоимости, то данное доказательство также может быть критически оценено и судом, что повлечет отказ в удовлетворении заявленных требований (См. например: Апелляционное определение Нижегородского областного суда от 26.04.2017 по делу N
11-10/2017). Также нужно учитывать риск, что назначенная судом экспертиза по определению рыночной стоимости земельного участка определит его стоимость выше, нежели чем он оценен в отчете или выше его кадастровой стоимости.
Вообще рассматриваемая категория дел характеризуется существенными издержками, которые должна нести заинтересованная сторона.
Интересен законодательный опыт Ставропольского края, где Законом Ставропольского края от 18.06.2012 N 57-кз (ред. от 02.11.2016) «О некоторых вопросах обеспечения оказания гражданам бесплатной юридической помощи на территории Ставропольского края» к категориям граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, за счет бюджета края, отнесены несколько категорий неработающих лиц (как то: неработающие пенсионеры, инвалиды III группы и др.) по вопросам, связанным с оспариванием результатов определения кадастровой стоимости недвижимого имущества, принадлежащего им на праве собственности; а также ряд субъектов предпринимательской деятельности, а именно: граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в том числе главы крестьянских (фермерских) хозяйств - по вопросам, связанным с оспариванием результатов определения кадастровой стоимости недвижимого имущества, принадлежащего им на праве собственности и используемого ими в целях осуществления предпринимательской деятельности. Конечно, вызывает вопрос оправданность отнесения субъектов предпринимательской деятельности к льготным категориям граждан, компенсация юридической помощи которым должна производиться за счет краевого бюджета. Кроме того, думается, что приведенная норма не может служить основанием для действенного правового механизма, поскольку перечисленные категории лиц не освобождены от иных судебных издержек, связанных с привлечением специалистов, оценщиков и экспертов, а эта часть судебных расходов по делам, связанным с оспариванием кадастровой стоимости, является существенной.
Современное законодательство, определяя подведомственность административных дел судам, делит их на две категории. К первой группе относятся дела, связанные с защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а ко второй - другие административные дела, возникающие из административных или иных публичных правоотношений и связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий (статья 17 КАС РФ).
К какой же категории относятся дела, связанные с оспариванием кадастровой стоимости? Ответить на этот вопрос можно следующим образом.
В правовой литературе уже отмечалось несовершенство законодательной терминологии и смешение терминов «оспаривание» и «пересмотр» установленной кадастровой стоимости. Отмечается также, что поскольку такие дела связаны с разрешением требования о пересмотре кадастровой стоимости, то они не являются и оспариванием [2].
Согласно статье 20 КАС РФ, верховному суду субъекта РФ подсудны дела об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 30.06.2015 N28 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости» (далее также Постановление Пленума №28) также используется термин «спор», причем в соответствии с абз.4 п.1 указанного постановления, под оспариванием результатов определения кадастровой стоимости понимается предъявление любого требования, возможным результатом удовлетворения которого является изменение кадастровой стоимости объектов недвижимости, включая
оспаривание решений и действий (бездействия) комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости.
Верховный суд РФ, давая разъяснения по поводу распределения судебных расходов, фактически делит такие дела на административные споры и дела по осуществлению судебного контроля, что в частности следует из анализа положений п. 31 Постановления № 28, в котором дается градация дел для целей взыскания судебных расходов, связанных с оспариванием определения кадастровой стоимости, исходя из фактических их обстоятельств.
К первой группе Верховный суд РФ относит дела, которые сводятся к реализации в судебном порядке права заявителя, административного истца на установление кадастровой стоимости в размере рыночной, которое не оспаривается привлеченным к участию в деле заинтересованным лицом, административным ответчиком ни по основаниям возникновения, ни по содержанию (в том числе размеру рыночной стоимости); ко второй - дела, в которых оспариваются результаты определения кадастровой стоимости на основании недостоверности сведений об объекте оценки, в том числе в связи с исправлением кадастровой ошибки в сведениях; к третьей - дела, когда кадастровая стоимость пересматривается в связи с технической ошибкой в сведениях об объекте оценки. В двух последних случаях у административного истца есть возможность взыскать судебные расходы, следовательно Верховный суд РФ относит эти категории дел к административным спорам.
Следует также указать, что несоответствие кадастровой стоимости земельного участка, внесенной в установленном порядке в кадастр, его рыночной стоимости, влечет например нарушение прав субъектов земельных отношений при определении налоговой базы по земельному налогу (иным налогам, в случае совершения сделок с земельным участком). Кроме того, при подаче административного иска об установлении кадастровой стоимости, равной рыночной, истец обосновывает свое несогласие с установленной государственным органом кадастровой стоимостью, т.е. фактически оспаривает ее в отношении конкретного земельного участка или иного объекта недвижимости.
Интересно, что если относить категорию споров по определению кадастровой стоимости земельного участка в размере рыночной к земельным спорам, то налицо противоречие со статьей 64 Земельного кодекса Российской Федерации, где закреплено положение о том, что земельные споры рассматриваются в судебном порядке, поскольку они могут разрешаться и в комиссиях по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости при территориальных органах Росреесра, т.е. в административном порядке.
Актуальная рыночная стоимость земельного участка для подачи заявления о пересмотре его кадастровой стоимости определяется на дату, по состоянию на которую была установлена кадастровая стоимость такого земельного участка. В этой связи в судебных решениях по данной категории дел зачастую указывается дата поступления в суд административного иска. Эта позиция согласовывается и с мнением, высказанном в Определении Конституционного Суда РФ от 26.01.2017 N 106-О. Однако, в рамках дела об установлении кадастровой стоимости, суды не вправе разрешать иные вопросы, связанные с перерасчетом земельного налога и т.п. (см.: Определение Верховного Суда РФ от 16.02.2017 N 32-КГ16-33).
У административного истца также существует возможность оспорить архивную кадастровую стоимость в случае, если на момент обращения в комиссию или в суд сохраняется право на применение результатов такого пересмотра для целей, установленных законодательством. Так, например, в кассационном определении Верховного Суда РФ от 17.11.2016 N 4-КГ16-65 был сделан вывод, что если к лицу
поступило налоговое уведомление по уплате земельного налогов, которое определяет момент наступления публично-правовой обязанности уплатить такой налог, а на дату обращения в суд оспариваемая архивная кадастровая стоимость земельного участка подлежала применению, она может быть оспорена заинтересованным лицом.
Следует остановиться и на вопросе о том, следует ли оспаривать решение комиссии, которым было отказано в пересмотре кадастровой стоимости. Исходя из правовой позиции отраженной в абз.4 п.1 Постановления Пленума № 28 и процитированной ранее, помимо требования о признании незаконным решения комиссии, административным истцом должно быть также заявлено требование, в результате которого будет изменена кадастровая стоимость объекта недвижимости, т.е. об установлении кадастровой стоимости в размере рыночной.
В случае удовлетворения иска и установления кадастровой стоимости земельного участка в размере рыночной, то соответствующие сведения вносятся в кадастр недвижимости.
Таким образом, не претендуя на полный анализ порядка оспаривания кадастровой стоимости земельного участка, в заключение можно отметить, что оспаривание кадастровой стоимости - способ защиты, характеризующийся многоэтапностью (от обращения в комиссию до судебной защиты) и применение которого заинтересованным лицом может установить рыночную стоимость земельного участка только на период действия соответствующей кадастровой оценки в регионе. Данный способ защиты требует существенных судебных расходов, которые в подавляющем большинстве случаев несет административный истец и поэтому целесообразность его применения должна решаться в каждом случае заинтересованным лицом.
Литература и источники.
1. https://rosreestr.ru/site/fiz/info/kadastrovaya-stoimost/ Дата обращения 10.11.2016г.
2. См. напр.: Голубцов В.Г., Кузнецова О.А. Пересмотр установленной кадастровой стоимости объекта недвижимости: процессуальные, процедурные и нормативно-терминологические проблемы // Вестник гражданского процесса. - 2016. - № 3. - С.98-128.
References and Sources
1. https://rosreestr.ru/site/fiz/info/kadastrovaya-stoimost/ Data obrashcheniya 10.11.2016g.
2. Sm. napr.: Golubcov V.G., Kuznecova O.A. Peresmotr ustanovlennoj kadastrovoj stoimosti ob"ekta nedvizhimosti: processual'nye, procedurnye i normativno-terminologicheskie problemy // Vestnik grazhdanskogo processa. - 2016. - №
3. - S.98-128
СУРКОВА ИРИНА СЕРГЕЕВНА - кандидат юридических наук, доцент кафедры экологического, земельного и трудового права Северо-Кавказского федерального университета, адвокат Ставропольской краевой коллегии адвокатов (Surkova_ira@list.ru)
SURKOVA, IRINA S. - Ph.D. in Law, Associate Professor, Department of Environmental, Land and Labor Law, North Caucasus Federal University, lawyer of the Stavropol Regional Bar Association
УДК 347.73
БЕХЕР В.В.
НЕКОТОРЫЕ РАЗМЫШЛЕНИЯ О МЕСТНОМ БЮДЖЕТЕ: МОНИТОРИНГ И ПРАКТИКА ИНИЦИАТИВНОГО БЮДЖЕТИРОВАНИЯ
Ключевые слова: бюджетный мониторинг, инициативное бюджетирование, бюджет, бюджетные отношения, межбюджетные трансферты
В статье рассмотрены проблемы мониторинга местных бюджетов и значения практики инициативного бюджетирования для формирования бюджетов. Практика инициативного бюджетирования на муниципальном уровне показывает, что оно способствует выявлению и решению именно тех проблем, которые наиболее приоритетны для населения. Обоснована необходимость разработки Положение об инициативном бюджетировании, в котором следует закрепить перечень
