CC BY
405
УДК 336.64 O.B. ТЕТЕРИНА
ББК 65.291.9 начальник управления стратегического развития,
макроэкономического анализа и прогноза Министерства экономического развития и промышленности Иркутской области, г. Иркутск
e-mail: [email protected]
ЗАРУБЕЖНЫЙ OnbIT ВНЕДРЕНИЯ БЮДЖETИPOBAHИЯ, OPHEHTHPOBAHHOrO НА РЕЗУЛЬТАТ
Анализируется наиболее известный метод повышения эффективности бюджетных расходов — бюджетирование, ориентированное на результат. Рассматриваются реформы государственного аппарата в индустриально развитых странах в 1980—1990-е гг.: Великобритании, США, Канаде, Новой Зеландии, Австралии, а также в Российской Федерации.
Ключевые слова: бюджетирование; рыночная теория государства; правовая система.
O.V. TETERINA
Head of Strategic Development Management, Macroeconomic Analysis and Forecast, Ministry of Economic Development and Industry of the Irkutsk Region, Irkutsk
е-mail: [email protected]
INTERNATIONAL EXPERIENCE OF RESULTS-ORIENTED BUDGETING IMPLEMENTATION
The article deals with the most well-known efficiency improvement method of budget expenses results-oriented budgeting. The author studies the reforms of the state apparatus in industrialized countries in 1980 1990: in the Great Britain, the USA, Canada, New Zealand, Australia and also in the Russian Federation.
Keywords: budgeting; market theory of the state; legal system.
На протяжении последних 10 лет в Российской Федерации происходит активное внедрение механизмов, в том числе заимствованных из зарубежной практики [5], обеспечивающих модернизацию системы государственного управления в финансовоэкономической сфере. Это касается как планирования (прогнозы социально-экономического развития), так и управления государственными финансами, что обусловлено необходимостью повышения эффективности расходования бюджетных средств. Причинами таких реформ послужили, на наш взгляд, две: во-первых, попытка уйти от зависимости от цены на нефть при построении бюджета государства в условиях ограниченных источников бюджетных доходов; во-вторых, существующие подходы уже не соответствуют возрастающим потребностям в более
рациональном использовании бюджетных ресурсов из-за высокой социальной ориентированности бюджета государства.
Что касается реформирования системы планирования социально-экономических тенденций, то здесь еще много проблем. При существующем требовании трехлетнего планирования возникают трудности. Обусловлено это тем, что за последние 15 лет существенно не корректировалось законодательство в этой части. Речь идет о Федеральном законе «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» [3].
Так, до настоящего времени не утверждена структура стратегического планирования, отсутствуют ее элементы, не введены в оборот их определения, в частности — термина «стратегия». Не определен порядок
© О.В. Тетерина, 2012
формирования документов планирования, а именно последовательность, так как утвержденная в законе схема морально устарела и не отвечает вновь введенным нормам законодательства, например Бюджетного Кодекса Российской Федерации, Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [2].
Новые законодательно закрепленные нормы в части совершенствования бюджетного процесса требуют новых подходов и технологий с точки зрения управления финансами. Существенное влияние оказывают и экономические процессы, которые определяются потенциалами и возможностями субъекта, а также неотъемлемыми внешними требованиями и угрозами.
Так, с 2004 г. в Российской Федерации предприняты первые практические шаги по внедрению в бюджетную систему передового метода осуществления государственных расходов — бюджетирования, ориентированного на результат (БОР) [4].
В его основу положен принцип распределения бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах, прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.
Цель данной модели — лучший результат при меньших затратах.
Внедрение БОР предполагает создание единой системы целеполагания и использование ее в бюджетном планировании, а также системы мониторинга целевых показателей исполнения планов, контроля и оценки результатов в соответствии с установленным порядком отчетности. Данная система даст возможность высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации справедливо и экономически обоснованно распределять бюджетные ассигнования, а также концентрировать ограниченные ресурсы бюджета на решении приоритетных задач в социально значимых отраслях социальной сферы, что особенно важно в период преодоления финансово-экономического кризиса.
Бюджетирование с элементами ориентированности на конечный результат в органах власти зародилось в XX в. и с тех пор приобрело широкую популярность во многих странах мира. Само понятие бюджетирования, ориентированного на результат, постоянно эволюционирует, и международная практика характеризуется многообразием форм его применения.
Интегрирование элементов ориентированности на результат в бюджетный процесс происходило в разных условиях:
- в составе глубинных реформ государственного сектора (Австралия, Великобритания, Новая Зеландия);
- в рамках отдельных программ по частичной модернизации системы управления государственными финансами, не затрагивая фундаментальных основ системы управления (Дания, Ирландия, Канада, США, Нидерланды, Финляндия, Франция, Швеция);
- в рамках ограничений инициатив по совершенствованию системы управления государственными финансами (Германия, Норвегия, Швейцария).
Пионерами в области БОР являются США, Новая Зеландия, Австралия, Нидерланды, Великобритания и Швеция. Позже всех на модель бюджетного планирования, ориентированного на результат, перешли Франция и Германия.
Первые шаги по внедрению БОР были сделаны в США комиссией Гувера в 1949 г. Предложенный комиссией формат представления федерального бюджета (получивший название «performance budget») переносил акцент с затрат государственных ресурсов на исполнение государственных функций, осуществление деятельности и достижение результатов. «Performance budget» должен был отражать не столько структуру расходов в разрезе видов затрат (оплата труда, закупка товаров, аренда помещений и т.д.), сколько ожидаемый результат от осуществления программ или исполнения конкретных государственных функций. В соответствии с рекомендациями комиссии Гувера конгресс США в 1950 г. принял закон «О бюджете и процедурах бюджетной отчетности», которым устанавливалось требование представлять проект бюджета в конгресс в форме, по существу совпадающей с предложенной комиссией, хотя сам термин «performance
budget» в новом законе не использовался. Новые требования к представлению проекта бюджета заключались в том, что все данные о суммах, предлагаемых к финансированию, следовало представлять в разрезе программ, подпрограмм и видов деятельности. Кроме того, именно в такой форме министерства и ведомства должны были подавать свои бюджетные заявки в Администрацию президента (орган, отвечающий за подготовку проекта федерального бюджета в США). Таким образом, новая форма федерального бюджета представляла собой свод поступивших от ведомств и прошедших первичный этап согласований обоснований на финансирование расходов, составленных в разрезе программ или видов деятельности. Данные о структуре расходов видов затрат в таком бюджете также требовалось указывать, однако эти расходы должны были присутствовать в качестве элементов программ, представляя собой не задания по финансированию, а средства достижения конечных целей.
Опыт США по вопросам организации среднесрочного и долгосрочного планирования представляется наиболее ценным для России в период реформ, по причине во многом аналогичной структуры планирования на федеральном уровне.
В систему плановых документов в США на уровне министерств входят следующие:
1. Стратегический план министерства, который включает:
- формулировку стратегической цели министерства;
- постановку основных целей и задач деятельности на долгосрочную перспективу;
- описание затрат и действий, необходимых для достижения поставленных целей.
2. План работы на год и отчет о его выполнении.
В целом система планирования, используемая министерствами на сегодняшний день в России, во многом повторяет модель США.
В результате реформирования бюджетного процесса в Австралии в течение последних 20 лет стала очевидна важность культуры акцента на результатах. Программное бюджетирование, система перспективных оценок с установлением ориентировочных показателей финансирования на 3 года вперед, система оценки результатов программ, централизованно управляемая министерс-
твом финансов, делегирование значительных бюджетных полномочий — все эти особенности были внедрены с середины 1980-х гг. в рамках действовавшей тогда Программы совершенствования финансового управления. С 1996 г. система была подвергнута изменениям, когда было введено бюджетирование на основе метода начислений по непосредственным результатам.
В первые 10 лет бюджетных реформ существенное внимание уделялось созданию системы оценки программ в рамках отдельных ведомств и министерств, когда каждое министерство должно готовить годовой план оценки под надзором Департамента финансов. Информация о результатах представлена в двух документах отчетности — в ведомственных бюджетных заявках, составляемых каждым департаментом, и в ежегодных отчетах каждого департамента и агентства. Для обоих документов национальный аудиторский орган Австралии издал соответствующие руководства лучшей практики в целях содействия повышению качества измерения результата деятельности, по первому документу — совместно с Департаментом финансов и государственного управления.
Надзор за ведомственными бюджетными заявками осуществляет Министерство финансов и государственного управления. В ведомственных бюджетных заявках отражена официально сформулированная политика правительства. В рамках этой системы министры могут сами определять приоритеты выделенных им лимитов. Требования к ежегодному отчету поступают от Департамента премьер-министра и кабинета.
Таким образом, между этими тремя организациями — Министерством финансов и государственного управления, Департаментом премьер-министра и кабинета и национальным аудиторским органом осуществляется очень тесное взаимодействие.
Важным аспектом реформы стало значительное делегирование бюджетных полномочий. По своим операционным расходам департаменты получают лишь общую сумму ассигнований, выраженную одной строкой, следовательно, они свободны определять конкретную структуру ресурсов, которую считают необходимой для получения требуемых результатов.
Национальный аудиторский орган играет важную роль в проведении серьезных проверок результатов деятельности, в ходе которых анализируется общая и техническая эффективность программ правительства. Впрочем, политика правительства, лежащая в основе этих программ, сомнению не подвергается.
Для России, прежде всего, интересен опыт Великобритании. Эта страна с одним из самых высоких в мире уровней централизации государственных финансов. Более двух третей налогов, собранных с территорий, аккумулируется в центре и перераспределяется между местными органами власти путем выделения целевых грантов, дотаций и субсидий. Это дает возможность Правительству Великобритании проводить единую политику, так как гранты и дотации выделяются лишь при условии соблюдения определенных требований. В частности, при формировании бюджетов и планов развития местные органы власти в обязательном порядке учитывают национальные приоритеты, отраженные в стратегии развития Соединенного Королевства. Реформа государственного управления в Великобритании, названная «Next Steps Initiative», началась в 1988 г. с проведения анализа эффективности управления государственными финансами и инициатив по его совершенствованию. В 1998 г. в Великобритании был проведен комплексный анализ государственных расходов, в ходе которого было подробно рассмотрено распределение бюджетных ресурсов между статьями расходов. По результатам анализа был поставлен вопрос о необходимости повышения качества услуг. С этой целью разработаны индикаторы результатов, стандарты объема и качества государственных (муниципальных) услуг, с
последующим их отражением в Гражданских Хартиях.
Каждое министерство обязали разрабатывать стратегический план (как минимум, на пять лет) и план работы на год. Стратегический план включает в себя перечень приоритетов и целевые установки, которые ориентированы на достижение определенных конечных результатов. Назначение плана работы на год состоит в том, чтобы увязать цели министерства, сформулированные в стратегическом плане, с текущими целями, которые должны быть достигнуты в течение конкретного финансового года. Цели работы на год обычно дополняются перечнем ожидаемых конечных результатов. План работы на год содержит также информацию о том, сколько средств будет израсходовано для достижения каждой конкретной цели.
Действующая в Великобритании система увязки приоритетов развития на национальном, региональном и муниципальном уровнях выглядит следующим образом. Верхний горизонт планирования представлен пятилетним стратегическим планом развития территории. Среднесрочный уровень представлен двухлетним планом-графиком мероприятий по реализации стратегии (обновляется и уточняется по итогам каждого финансового года) и трехлетним финансовым планом (бюджет). Целевые ориентиры план-графика и финансового плана конкретизируют долгосрочные цели, отраженные в стратегическом плане. Первый финансовый год максимально детализирован. Два последующих года представлены укрупненно. Такая система позволяет в максимальной степени задействовать потенциал модели регионального финансового управления, ориентированной на результат [1].
Список использованной литературы
1. Обзор международного опыта внедрения бюджетирования, ориентированного на результат [Электронный ресурс]. URL: http://www.rostu-comp.ru/content/view.
2. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федер. закон от 6 окт. 1999 г. № 184-ФЗ [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3. О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации: федер. закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4. О мерах по повышению результативности бюджетных расходов: постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 // СЗ РФ. 2004. № 22. Ст. 2180.
5. Ягодкина В.М. Сотрудничество России с международными экономическими организациями на региональном и муниципальном уровнях // Роль финансово-экономического образования в инновационном разви-
тии регионов России: материалы междунар. науч.-практ. конф.: в 2 ч.: / под ред. В.И. Самарухи, И.В. Цви-гун. Иркутск, 2008. С. 272-278.
References
1. Obzor mezhdunarodnogo opyta vnedreniya byudzhetirovaniya, orientirovannogo na rezul'tat [Elektronnyi resurs]. URL: http://www.rostu-comp.ru/content/view.
2. Ob obshchikh printsipakh organizatsii zakonodatel'nykh (predstavitel'nykh) i ispolnitel'nykh organov gosudarstvennoi vlasti sub'ektov Rossiiskoi Federatsii: feder. zakon ot 6 okt. 1999 g. № 184-FZ [Elektronnyi resurs]. Dostup iz sprav.-pravovoi sistemy «Konsul'tantPlyus».
3. O gosudarstvennom prognozirovanii i programmakh sotsial'no-ekonomicheskogo razvitiya Rossiiskoi Federatsii: feder. zakon ot 20 iyulya 1995 g. № 115-FZ [Elektronnyi resurs]. Dostup iz sprav.-pravovoi sistemy «Konsul'tantPlyus».
4. O merakh po povysheniyu rezul'tativnosti byudzhetnykh raskhodov: postanovlenie Pravitel'stva Rossiiskoi Federatsii ot 22 maya 2004 g. № 249 // SZ RF. 2004. № 22. St. 2180.
5. Yagodkina V.M. Sotrudnichestvo Rossii s mezhdunarodnymi ekonomicheskimi organizatsiyami na regio-nal'nom i munitsipal'nom urovnyakh // Rol' finansovo-ekonomicheskogo obrazovaniya v innovatsionnom razvitii regionov Rossii: materialy mezhdunar. nauch.-prakt. konf.: v 2 ch.: / pod red. V.I. Samarukhi, I.V. Tsvigun. Irkutsk, 2008. S. 272-278.
