CC BY
106
Экономические науки
11
УДК 336.145
международный опыт оптимизации
бюджетных расходов
Казова З. М., кандидат экономических наук, доцент кафедры финансы и кредит,
ФГБОУ ВПО «Кабардино-Балкарский государственный аграрный университет им. В. М. Кокова»,
г. Нальчик.
E-mail: zalina.kazova@mail.ru
Проанализирован международный опыт применения механизмов оптимизации государственных расходов и их эффективного использования. Рассматриваются проблемы, не позволяющие эффективно использовать накопленный зарубежный опыт в Российской Федерации. Выявлены особенности применяемых программно-целевых методов при оценке эффективности управленческой деятельности и результативности бюджетных расходов зарубежной практике.
Ключевые слова: бюджетирование, ориентированное на результат, результативность государственной политики, эффективность управления.
international experience in the potimization
of budgetary expenses
Kаzovа Z. M., сandidate of economic science, associate professor, Department of "Finance and credit", FSBEIHPE "Kabardino-Balkarian State Agrarian University after V. M. Kokov" city of Nalchik
The international experience of use of mechanisms of optimization of the public expenditures and their effective use is analysed. The problems which aren't allowing to make use of effectively saved-up foreign experience in the Russian Federation are considered. Features of the applied program and target methods at an assessment of efficiency of administrative activity and productivity of the budgetary expenses are revealed to foreign practice. Key words: the budgeting focused on result; productivity of a state policy, management efficiency.
Целесообразно рассмотреть опыт зарубежных стран по внедрению бюджетирования, ориентированного на результат (далее - БОР), как наиболее эффективный способ повышения результативности государственной политики.
Первыми систему БОР применили США, Новая Зеландия, Австралия, Нидерланды, Великобритания и Швеция. Позже всех на эту модель перешли Франция и Германия.
Практика применения БОР в США проходила в несколько этапов.
Первым был формат представления федерального бюджета в виде программно-целевого бюджета (Performance Budget), 1949-1962 гг. Акцент переносился на исполнение государственных функций, осуществление деятельности и достижение результатов вместо традиционных затрат государственных ресурсов. Финансирование каждого министерства и ведомства представлялись в разрезе программ, подпрограмм и видов деятельности. Вторым этапом стало введение систе-
мы «планирование - программирование - бюджетирование» (Planning - Programming-Budgeting System), 1962-1971 гг. Стало возможным выбирать долгосрочный горизонт планирования. Все виды деятельности, выполняемые министерством или ведомством, группировались в программы, ориентированные на достижение определенных социально значимых целей; с определенной структурой построения иерархии задач, ведущих к достижению цели. Была введена оценка затрат на выполнение каждого мероприятия программы для оценки стоимости реализации программы в целом. В 1972-1975 гг. начался новый этап -управление по целям (Management by Objectives). Усиливалась ответственность сотрудников министерств за достижение целей. Все бюджетные заявки должны были составляться исходя из целей министерств, согласованных с направлениями государственной политики. На тот момент были предприняты попытки оценить социальную значимость достигнутых результатов. В 1977-1981 гг.
проходил четвертый этап внедрения БОР - планирование бюджета с нуля (Zero-Based Budgeting). Министерства и ведомства составляли несколько программ достижения установленных целей с разными уровнями затрат. Минимум по одной программе должны были быть ниже текущего уровня. Оценка объема ресурсов, необходимых для достижения поставленных целей, должна была производиться безотносительно к соответствующим бюджетным расходам предыдущего периода, «с чистого листа». Министерствам и ведомствам предписывалось совместить программную структуру с существующей организационной структурой, сформировав так называемые «центры принятия решений» ("decisionunits"), в которых должны были приниматься решения относительно реализации программ. Подаваемые бюджетные заявки должны были строиться в разрезе указанных центров принятия решений. Программы стали ранжироваться по приоритетности. В 1993 г. в США вышел закон «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений» (Government Performanceand Results Act) .
Усиливалась ответственность государственных органов за осуществление программ. Руководители получили право выбирать способы достижения поставленных целей, в том числе за счет перераспределения ресурсов между статьями расходов в рамках выделенной им сметы. Министерства и ведомства обязали разрабатывать пятилетние стратегические планы, корректируемые каждые три года; план работы на год, связывающий стратегические цели министерства с повседневной работой его сотрудников, а также составлять ежегодные отчеты, содержащие сравнение достигнутых показателей социальной эффективности с запланированными и основные выводы по оценке результатов исполнения программ.
В 2010 г. в США был выпущен закон «О модернизации оценки результатов деятельности государственных учреждении» (GPRA Modernization Act of 2010) . Было внесено около 150 поправок, создан более определенный механизм оценки эффективности, путем определения структуры управления и более тесной увязки планов, программ, информации и производительности. Новый закон требует более частого представления докладов и обзоров , которые предназначены для расширения использования служебной информа-
ции о работе целевых программ. Была кодифика-цирована существующая структура управления -создание (1) главных операционных служащих (chief operating officers), (2) служащих по улучшению программ (program improvement officers), (3) Совета government wide по повышению производительности всех программ правительства (a government wide performance improvement council), и (4) Сайт правительства о деятельности государственных учреждений (government wide performance website) Также было введено обучение руководителей программ .
Необходимость акцентирования на результатах стала также заметна в результате реформирования в последние 20 лет бюджетного процесса Австралии. В рамках действовавшей в тот период Программы совершенствования финансового управления с середины 1980-х гг. был внедрен программный бюджет, система перспективных оценок с установлением ориентировочных показателей финансирования на 3 года вперед, система оценки результатов программ, централизованно управляемая министерством финансов, делегирование значительных бюджетных полномочий.
Надзор за ведомственными бюджетными заявками осуществляется Министерством финансов и государственного управления. В них отражается официально сформулированные направления деятельности правительства. В рамках этой системы министры сами определяют приоритеты выделенных им лимитов ресурсов. В свою очередь требования к ежегодному отчету исходят от Департамента премьер-министра и кабинета.
Таким образом, между тремя организациями в Австралии - Министерством финансов и государственного управления, Департаментом премьер-министра и кабинета и национальным аудиторским органом осуществляется очень тесное взаимодействие.
Важным направлением реформы стало значительное делегирование бюджетных полномочий. Департаменты получают общую сумму ассигнований для оплаты своих операционных расходов. Сумма выражена одной строкой, следовательно, департаменту позволялось самостоятельно определять конкретную структуру расходов, необходимую для получения требуемых результатов. В 1996 г. система была изменена, было введено бюджетирование на основе метода начислений
з. м. КАЗОВА
79
по непосредственным результатам. При этом национальный аудиторский орган регулярно проводит проверки результатов деятельности, в ходе которых анализируется общая и техническая эффективность программ правительства.
Великобритания считается страной с одним из самых высоких в мире уровней централизации госфинансов. Роль местных бюджетов в большей степени заключается в обеспечении эффективного распределения заранее установленным центральным правительством объема финансовых ресурсов, выделяемых посредством целевых грантов, дотаций и субсидий. Они выделяются только при соблюдении определенных требований и учитывая национальные приоритеты развития, поэтому правительство проводит единую экономическую и социальную политику. В 1988 г. началась реформа государственного управления, названная «Next Steps Initiative». Был проведен анализ эффективности управления бюджетными ресурсами и способов по его совершенствованию. В 1998 г. в Великобритании был проведен комплексный анализ государственных расходов, а также распределение бюджетных ресурсов между статьями расходов. С целью повышения качества были разработаны индикаторы результатов, стандарты объема и качества государственных (муниципальных) услуг, с последующим их отражением в законодательстве.
По аналогии с другими странами каждое министерство должно было разрабатывать стратегический план (на срок от пяти лет) и годовой план работы. Стратегический план должен включать в себя перечень приоритетов и целевые установки, которые нацелены на достижение определенных конечных результатов. Годовой план увязывал цели министерства, указанные в стратегическом плане, с текущими целями, которые должны быть достигнуты в течение конкретного финансового года. Цели работы на год обычно дополнялись ожидаемыми конечными результатами. Годовой план работы содержит также информацию о расходе финансовых средств на достижение конкретной цели.
Ключевым моментом реформы является согласованность приоритетов развития на всех уровнях -национальном, региональном и муниципальном. Верхний горизонт планирования представлен пятилетним стратегическим планом развития территории. Среднесрочный уровень представлен
двухлетним планом-графиком мероприятий по реализации стратегии (обновляется и уточняется по итогам каждого финансового года) и трехлетним финансовым планом (бюджет). Целевые ориентиры план-графика и финансового плана конкретизируют долгосрочные цели, отраженные в стратегическом плане. Первый финансовый год максимально детализирован. Два последующих года представлены укрупненно. Такая система позволяет в максимальной степени задействовать потенциал модели регионального финансового управления, ориентированной на результат.
Положительный опыт Великобритании, Новой Зеландии, Канады, Швеции во многом сыграл ключевую роль в подготовке к началу широкомасштабной бюджетной реформы и во Франции. В 2001 году был принят Органический закон о финансовом законодательстве (Loi organique relativeaux lois de finances - LOLF). Активное участие Парламента в процессе проведения бюджетной реформы предопределило благоприятный политический контекст, способствующий появлению новой финансовой конституции государства.
Закон ввел новую культуру управления: стимулирование долгосрочного стратегического планирования, что позволило внести большую ясность в процесс выбора стратегических направлений использования государственных ресурсов; улучшение прозрачности бюджета посредством возрастания роли парламентариев в его принятии и контроле за использованием бюджетных средств; повышение эффективности бюджетных расходов путем обеспечения большей свободы при одновременном росте ответственности органов государственного управления, а также ориентации бюджетов на результат [1].
Согласно положениям нового законодательства, расходы бюджета представляются в разрезе основных направлений государственной политики, закрепленных в Конституции (в числе которых безопасность, культура, здравоохранение, юстиция). Такие направления получили название «миссии совокупность средств, выделяемых государством на реализацию каждой из государственных функций (миссий).
Разработка и внедрение нового финансового законодательства заняли во Франции более десяти лет. Первый бюджет, подготовленный в соответствии с требованиями нового закона,
был принят и исполнен в 2006 г. За это время под воздействием бюджетной реформы произошло глубокое переосмысление функций государства, целей и задач деятельности органов власти.
Новая архитектура бюджета государства подразумевает его трехуровневую структуру: 1-й уровень по миссиям (32), 2-й уровень - по программам (123) и 3-й уровень - по направлениям (600).
Базовой единицей для бюджета выступает программа. 123 программы определяют периметр реализации государственных функций (миссий). Бюджетная программа представляет собой совокупность ресурсов - не только денежных, но и человеческих, например, количество государственных служащих, - которые используются для реализации одного или нескольких направлений государственной политики, находящихся в компетенции одного министерства. За каждой программой закрепляются цели, достижение которых измеряется показателями результативности. Сама программа является единицей «парламентского разрешения». Далее бюджеты многих ведомств были разделены на несколько программ в соответствии с основными направлениями.
Ответственный исполнитель программы может вносить изменения в распределение бюджетных ассигнований между направлениями и по экономической классификации. Таким образом, именно ему принадлежит право реализации принципа взаимозаменяемости расходов внутри программы. Программа делится на операционные бюджеты программы (ОБП), которые представляют собой ее разбивку по территориям, внутри которых происходит дальнейшая разбивка на операционные единицы (ОЕ).
Для того чтобы более четко отслеживать движение бюджетных средств, ЮЬР предусматривает двойное представление ассигнований по каждой программе:
• в разрезе функциональной классификации (по направлениям расходов);
• в разрезе экономической классификации (оплата труда, инвестиции и др.).
Такое распределение ассигнований программы является индикативным, за исключением расходов на оплату труда, которые строго ограничиваются на соответствующий год.
Три новых принципа были введены в бюджетный процесс в ходе бюджетной реформы во Франции:
1. Принцип «обоснования расходов с первого евро».
2. Принцип «двойного разрешения» на расходование средств.
3. Принцип «асимметричной взаимозаменяемости».
Бюджетными программами охвачена далеко не вся деятельность органов власти. Финансирование администрации Президента Франции, Счетного суда, Верховного суда представляет собой особую форму расходов бюджета в форме «дотаций на исполнение». К таким расходам не прикрепляются показатели результативности, и оценка эффективности по ним не проводится. Указанная группа расходов формирует непрограммную часть бюджета государства.
Таким образом, большая часть стран придерживается одного курса и похожих мероприятий по повышению эффективности управления государственными расходами [2]. Все рассмотренные программы имеют своей целью сделать государственную политику понятной для всех с помощью новой структуры бюджета, внедрить новую управленческую культуру - культуру достижения результатов в систему государственного управления, повысить прозрачность финансового состояния государства путем модернизации системы государственного бухгалтерского учета.
ЛИТЕРАТУРА
1. Аброкова Л. С. Обеспечение контроля за расходованием бюджетных средств в органах федерального казначейства // В сборнике: «Совершенствование налогообложения как фактор экономического роста». Материалы VI Международной научно-практической конференции. ФГАОУ ВПО «Северо-Кавказский фе-
деральный университет», ФГБОУ ВПО «Дагестанский государственный университет». - 2014. - С. 25-29.
2. Дышекова А. А. Подходы к оценке социально-экономического развития муниципального образования // Экономика и социум. - 2014. - № 4-2 (13). -С. 1083-1086.
