CC BY
529
TERRA ECONOMICUS ^ 2013 Том 11 № 2
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ПРОТИБОДЕЙСТБИА КОРРУПЦИИ Б ПОЛИЦИИ
Ю.В. ЛАТОВ,
доктор социологических наук, кандидат экономических наук, доцент, ведущий научный сотрудник Научного центра Академии управления МВД России, г. Москва, e-mail: [email protected]
Организация противодействия коррупции в полиции рассматривается как частный случай институционального конструирования, которое состоит из формулирования системы новых «правил игры» и выработки механизмов поощрения/наказания за соблюдение/нарушение новых правил. Эти правила и механизмы универсальны, однако их результативность существенно варьируется в зависимости от уровня развития и культуры различных групп стран. Обзор методов противодействия коррупции в полиции, используемых за рубежом, а также их результатов (включая «грузинское чудо»), доказывает отсутствие легких путей «очищения» органов внутренних дел от коррупции.
Ключевые слова: коррупция; деятельность полиции; сравнительный анализ; институциональные изменения.
FOREIGN EXPERIENCE OF POLICE CORRUPTION COUNTERACTION
Yu.V. LATOV,
Doctor of Sociology (DSc), Candidate of economic sciences (PhD),
Associate Professor, Leading staff scientist, The Centre of Science, Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia, Moscow,
e-mail: [email protected]
Police corruption counteraction arrangements are to be analyzed as the particular case of institutional construction, which presupposes definition of new «game rules» system and elaboration of the mechanisms of motivation/penalty for its adherence/contempt. These rules and mechanisms are universal, but their effectiveness varies considerably according to stage of development and cultural level of different groups of countries. Review of the methods of counteraction to the police corruption in foreign countries, its applications and results (with the «Georgian miracle» included), reveal that there is no any easy way to «exempt» the interior agencies from corruption.
Keywords: corruption; police functions; comparative analysis; institutional change.
JEL classification: A13, B52, D01, D73.
При обсуждении проблем борьбы с коррупцией в экс-советских государствах постоянно подчеркивается двойственность положения органов внутренних дел (полиции/милиции). С одной стороны, именно они должны по долгу службы вести эту борьбу. С другой стороны, полицию/милицию многие граждане и эксперты считают наиболее коррумпированными государственными организациями. Поэтому активизация антикоррупционной политики невозможна без предварительного «очищения» от коррупции самих правоохранительных органов.
Планирование тактики и стратегии противодействия коррупции в российской полиции требует использования не только собственного, но и зарубежного опыта. Сравнительный анализ этого опыта необходим, поскольку при обсуждении проблем реформирования российской полиции ши-
© Ю.В. Латов, 2013
рокое распространение получили некоторые мифы: что полиция России отличается невиданной в мире коррумпированностью, что искоренить коррупцию в полиции можно якобы очень быстро (по образцу Грузии) и что сохранение высокого уровня коррупции в отечественной полиции есть результат преднамеренной злокозненности политической элиты. Эти мифы, имеющие широкое распространение (особенно среди сторонников либеральной оппозиции), создают вредную иллюзию, будто с трудной проблемой можно справиться очень легко при наличии «политической воли».
Прежде всего необходимо подчеркнуть, что полиция, «чистая» от коррупции, - это институциональный норматив относительно недавнего времени. Еще в начале ХХ в. в полицейских организациях Европы и Америки повседневной нормой были не только регулярный прием «подарков» низшими и средними чинами, но и руководство полиции политическими назначенцами, которые откровенно защищали интересы конкретных элитных групп. Лишь во второй половине ХХ в., по мере усиления институтов гражданского контроля, неподкупность полиции стала постепенно переходить из сферы этических идеалов в сферу реально действующих нормативов повседневной жизни. К концу ХХ в. в современных государствах сложилась определенная система мер по борьбе с коррупцией, основанная на признании прав людей на эффективное исполнение сотрудниками полиции своих служебных обязанностей.
Неподкупность полиции, как и любой другой институт, требует формулирования правила и создания системы стимулов/санкций за соблюдение/нарушение этого правила1. Соответственно, обобщая зарубежный опыт2, следует выделить четыре основных направления противодействия коррупции в полиции:
1) культивирование неформальных этических норм, отрицающих коррупционное поведение;
2) формализация этических требований к сотрудникам полиции, запрещающая коррупционное поведение;
3) создание высоких материальных стимулов для сотрудников полиции, избегающих актов коррупции;
4) формирование высокой вероятности и тяжести санкций для коррумпированных сотрудников полиции.
Сразу следует подчеркнуть, что антикоррупционная деятельность служб собственной безопасности полиции, которые функционально являются «полицией для полиции», нигде не является главным методом борьбы с коррупцией в рядах полиции. Деятельность этих служб может быть успешна только как один из элементов системы мер по противодействию коррупции сотрудников полиции.
Рассмотрим перечисленные направления противодействия коррупции в полиции, обращая особое внимание на те моменты, которые связаны с деятельностью подразделений собственной безопасности.
1. Культивирование антикоррупционных этических норм (воспитательные меры). Речь идет о морально-этическом воспитании граждан в целом и сотрудников полиции в частности.
Для стран, где рыночное хозяйство развивается уже несколько столетий, одной из ключевых культурных норм является соблюдение правил конкуренции («этика честной наживы»). Объективно и постоянно воспитывается моральное отвращение к тем, кто нарушает общепринятые «правила игры», используя коррупционные методы. Эта общекультурная установка дополняется культивированием особого отношения к сотрудникам полиции, которые защищают закон и справедливость. Не случайно именно в западной массовой литературе сформировался в конце XIX в. жанр классического детектива, в рамках которого принципиально отвергается коррупция «стражей закона».
Несмотря на «естественность» антикоррупционных ментальных установок, в развитых странах осуществляется специальная работа для внедрения в общественное сознание некоторых новых этических норм. Это относится, прежде всего, к этически двусмысленной ситуации «доноса» на коррумпированных коллег.
В высшей степени желательно, чтобы негативное отношение к коррупции у рядовых граждан имело не только пассивный (отказ от личного участия в теневых отношениях), но и активный характер (отказ от молчаливого попустительства другим участникам теневых отношений). Это относится и к подразделениям собственной безопасности полиции, которым крайне трудно выявлять коррумпированных полицейских, если их коллеги по службе отказываются давать обвинительные показания.
1 Согласно определению В.Л. Тамбовцева, институт - это правило или совокупность правил, имеющие внешний механизм принуждения индивидов к исполнению (см.: Институциональная экономика: новая институциональная экономическая теория, 2011).
2 Лучший обзор данного опыта дан в публикации (Колонтаевский, 2010). В данной статье использованы некоторые примеры из статьи Д.В. Колонтаевского.
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 Том 11 № 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 Том 11 № 2
Апелляция к помощи добровольных информаторов наталкивается на неформальный институт осуждения «стукачей», сообщающих о противоправном поведении близких людей. Те, кто сигнализируют о нарушениях своих коллег по работе, часто подвергаются формальным и неформальным санкциям (вплоть до избиений и увольнений). Для формирования новой массовой ментальной установки ведется работа по прославлению тех, кто решился с риском для собственной репутации и даже для жизни «вынести сор из избы»; в качестве примера можно назвать полицейского Фрэнка Серпико, о котором снимали фильмы с участием звезд Голливуда3, и бизнес-менеджера Шарон Уит-кинсон, которая была объявлена в СМИ «человеком года»4.
Формирование антикоррупционных общегражданских установок дополняется в развитых странах специальными мерами воспитательного характера и психологического воздействия, направленными непосредственно на сотрудников полиции.
Активность, приоритеты и успехи в воспитании антикоррупционной ментальности существенно зависят от того, к какой именно цивилизации относится конкретная страна. Негативное отношение к коррупции в полиции легче культивировать в странах, национальная культура которых основана на уважении к гражданскому обществу (в западноевропейской цивилизации) или к государству (в конфуцианской цивилизации). Однако в большинстве стран догоняющего развития (включая Россию) существует устойчивый стереотип, что благосостояние близких людей важнее нужд абстрактного «общества» или отчужденного государства5. В такой культурной среде действия по воспитанию антикоррупционной ментальности приобретают формальный характер, воспринимаются как своего рода ритуал и не дают реального эффекта. Соответственно, попытки отдельных сотрудников полиции публично заявить о распространенности коррупции не получают существенной поддержки общества и служб собственной безопасности, приводят к «выдавливанию» критиков из полиции (примером является судьба Алексея Дымовского6).
2. Формализация антикоррупционных требований (правовые и административные меры). Это направление предполагает развитие общего антикоррупционного законодательства, а также закрепление антикоррупционных стандартов в специальных нормативных правовых актах, регулирующих деятельность сотрудников полиции.
Предупреждению, выявлению и пресечению коррупции в полиции служат, прежде всего, основополагающие принципы и стандарты полицейской деятельности, зафиксированные в международных документах. Здесь следует назвать, в первую очередь, «Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка», утвержденный Генеральной Ассамблеей ООН 17 декабря 1979 г., в ст. 7 которого устанавливалось: «Должностные лица по поддержанию правопорядка не совершают каких-либо актов коррупции. Они также всемерно препятствуют любым актам коррупции и борются с ними»7. Чуть более 10 лет назад, на 71-й Генеральной ассамблее Интерпола 21-24 октября 2002 г. в Камеруне, были утверждены Всеобщие стандарты борьбы с коррупцией в полицейских ведомствах и органах8.
3 В 1971 г. офицер полиции Фрэнк Серпико, ранее работавший сотрудником под прикрытием, дал показания Специальной комиссии по расследованию полицейской коррупции о систематической коррупции в полиции Нью-Йорка. Через несколько месяцев после этого он был тяжело ранен во время полицейской операции, предположительно «подставленный» своими коллегами. Под влиянием сделанных Ф. Серпико разоблачений в США резко активизировалась деятельность по противодействию коррупции в полиции.
4 В 2001 г. США поразил скандал, связанный с крахом «Энрон», одной из крупнейших энергетических корпораций, менеджеры которой долгое время скрывали истинную информации о финансовом положении фирмы. В 2002 г. американские СМИ среди «людей года» назвали Шарон Уиткинсон, вице-президента «Энрона», с анонимного сигнала которой началось разоблачение корпоративных коррупционных махинаций.
5 Даже в странах конфуцианской цивилизации, для которых характерен культ государства, существует сильная общекультурная установка, запрещающая доносить на близких людей. В «Беседах и суждениях» Конфуция, в частности, содержится следующая притча: «Князь Шэ сказал Конфуцию: «В моей деревне был один прямодушный человек. Его отец украл барана, и он донес на своего отца». Конфуций же ответил: «В моей деревне прямые люди отличаются от ваших. Отцы там покрывают сыновей, а сыновья - отцов. В этом прямота и состоит».
6 В 2009 г. майор милиции А.А. Дымовский из УВД г. Новороссийск выступил в Интернете с публичными видеообращениями к премьер-министру России, критикуя тяжелые условия работы сотрудников МВД и широкое распространение в их среде коррупционных отношений. В ответ против Дымовского было выдвинуто обвинение в клевете, после служебной проверки его уволили из органов внутренних дел.
7 Следует подчеркнуть, что коррупция в Кодексе поведения определена широко, она не сводится к взяткам: «Хотя понятие коррупции должно определяться в соответствии с национальным правом, следует понимать, что оно охватывает совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место такое действие или бездействие» (Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, 1979).
8 Цель данного документа была сформулирована в ст. 3 следующим образом: «Принятием настоящих стандартов предполагается сделать коррупцию внутри полицейских ведомств и органов преступлением с высокой степенью риска наступления уголовной ответственности» (Всеобщие стандарты борьбы с коррупцией в полицейских ведомствах и органах, 2003).
Во многих странах мира в последние десятилетия создана система поощрений гражданам, способствующим выявлению фактов коррупции, в том числе среди полицейских. Речь идет, прежде всего, о выработке надежных алгоритмов выплаты вознаграждений добровольным информаторам, даже если они сообщают о фактах коррупции анонимно. В частности, в Китае тех, кто предоставит правоохранительным органам информацию о злоупотреблениях полицейских служебным положением, премируют крупными денежными вознаграждениями, величина которых пропорциональна стоимости имущества, конфискуемого у коррупционеров (Колонтаевский, 2010. С. 55).
В современном законодательстве полицейская служба рассматривается как особый вид государственной службы. Как и другие государственные служащие, сотрудники полиции обязаны подчиняться жестко контролируемым дисциплинарно-этическим нормам. Для этой цели в ряде стран приняты специальные своды правил - этические кодексы, кодексы чести полицейских, стандарты поведения, модельные правила и т. п.
В США Модельные правила профилактики коррупции в полиции включают в себя определение и соблюдение профессиональных стандартов: каждый сотрудник обязан соблюдать кодекс профессиональной этики, каждый новый сотрудник обязан знакомиться с данным кодексом и поставить на одном из экземпляров свою подпись в знак согласия с его предписаниями (Николайчик, 1999). В Германии, согласно Закону ФРГ «О борьбе с коррупцией» (1997), ограничивается возможность государственных служащих заниматься дополнительной деятельностью («подработками»), ужесточены меры наказания за недекларирование получаемых доходов и подарков (пределы наказания за взяточничество увеличены с 2 лет до 3-х), а также введен контроль за доходами и имуществом сотрудников правоохранительных органов и членов их семей (Сулейманов, 2012).
Правовые нормы, запрещающие коррупционные действия полицейских, дополняются административными процедурами, направленными на предотвращение коррупционных отношений. К их числу относится, в частности, ротация сотрудников: коррупции способствуют долгосрочные, прочные связи между сотрудниками полиции, поэтому в сферах деятельности с высоким уровнем коррупционной опасности стремятся не использовать сотрудников на одной должности в течение длительного времени (например, в Германии - более 7 лет, в Управлении внутренних расследований нью-йоркской полиции - более 5).
Формализация антикоррупционных правил будет эффективнее в тех странах, где существует реальное правовое общество, где правовая норма воспринимается всеми как обязательный императив. Однако даже среди западноевропейских стран далеко не всегда господствует представление об обязательности буквального и точного выполнения узаконенных правил. В южноевропейских (Испания, Италия и др.) и восточноевропейских (Россия, Украина и др.) странах существует устойчивая традиция корректировать формальные правовые нормы неформальными традициями и «понятиями».
В еще большей степени это относится к странам неевропейских цивилизаций. Здесь антикоррупционные законы и кодексы нередко принимаются, но реально не выполняются либо применяются выборочно (как инструмент в противоборстве групп интересов). Деятельность служб внутренней безопасности в таких условиях сама подвергается коррупции - она имитирует борьбу с коррупцией в полиции и/или реально направлена против сотрудников полиции, ставших по каким-то причинам неугодными руководству. Уклонение от применения антикоррупционных правил рождает ложные надежды на «политическую волю» высших государственных лидеров, которые якобы могут за счет субъективного фактора преодолеть отсутствие объективных условий.
3. Создание сильных стимулов для некоррумпированных сотрудников полиции (стимулирующие меры). Долгое время в развитых странах господствовала установка, что полиция комплектуется в основном людьми, не имеющими сильной экономической мотивации и потому не нуждающимися в высокой оплате. В последние десятилетия сформировалась новая, более экономически детерминированная установка: честная служба в полиции должна быть не только престижной, но и материально привлекательной.
Усиление материальных стимулов для сотрудников полиции исходит из того основания, что слабое финансирование стимулирует коррупционное поведение. Напротив, респектабельные условия полицейской деятельности заставят сотрудников дорожить службой и сознательно отказываться от коррупционной мотивации. Для развития привлекательности стабильной службы в полиции для ее сотрудников стали создавать особо благоприятные социальные условия. Речь идет не только и не столько о высокой зарплате, но также о социальных льготах, включающих льготное кредитование, качественное медицинское обслуживание (страхование), бесплатное высшее образование и высокое пенсионное обеспечение.
Установка на необходимость материальной привлекательности службы в полиции привела в последние десятилетия к реформированию ее деятельности в развитых странах. Уже в 1980-х гг. в поли-
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 Том 11 № 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 Том 11 № 2
ции США были значительно увеличены должностные оклады сотрудников и введены дополнительные социальные льготы. Если ранее американские полицейские относились в основном к низшему среднему классу, то теперь они перешли в верхний средний. В результате служба в полиции стала крайне привлекательной как социальный лифт для способных выходцев из низших слоев (ранее такими социальными лифтами были, например, армия и профессиональный спорт). Сформировалась сильная конкуренция на рынке правоохранительного труда, что позволяет на этапе отбора кандидатов на службу выбирать лучших. Аналогичные мероприятия были проведены в 1990-2000-е гг. не только в большинстве стран европейской цивилизации, но и в ряде неевропейских - как высокоразвитых (Япония), так и развивающихся (Китай, Россия, Грузия).
Расчет сделан на то, что сотрудник полиции, отказывающийся от коррупционных соблазнов, получит на протяжении жизни более высокий доход, чем тот, кто погнался за быстрой наживой и по обвинению в коррупции ушел со службы, лишившись социальных льгот. Фактически сотрудникам полиции предложены две рациональные карьерные траектории: либо служба в полиции в течение всей трудовой биографии с расчетом на постепенное служебное повышение и рост зарплаты; либо увольнение из полиции в трудоспособном возрасте после нормативной выслуги, после чего экс-полицейский получает высокую пенсию и отличные возможности для трудоустройства в коммерческих охранных структурах. Одно только подозрение в коррупции крайне затрудняет как служебный рост, так и возможность достойно уйти со службы.
Повышение материальной привлекательности службы в полиции не становится, однако, абсолютной защитой от коррупции. Установка на высокую материальную привлекательность долгосрочной честной службы рассчитана на рациональность сотрудников полиции. Человек-компьютер, делающий выбор между быстрым обогащением коррупционными методами и медленным, но более высоким обогащением на честной службе, конечно, будет отказываться от коррупционных отношений. Однако экономистам хорошо известно психологическое правило предпочтения ликвидности: не очень большая сумма денег в настоящее время предпочтительнее более крупной суммы в отдаленном будущем. Социологи также знают, что рациональные установки слабее у выходцев из менее обеспеченных слоев населения, которые стали активно стремиться на службу в полиции после повышения уровня оплаты.
В результате перехода от «дешевой» к «дорогой» полиции произошло не только и не столько снижение коррупции в этой сфере, сколько изменение ее доминирующих форм. Ранее основной формой коррупции являлась коррупция полицейских низшего звена, которые брали взятки у мелких нарушителей, вымогали регулярные поборы у «крышуемых» предпринимателей, охотно принимали «подарки» за помощь потерпевшим и т. д. Повышение материального обеспечения сотрудников полиции привело к резкому сокращению этих традиционных коррупционных отношений. Однако стимулы к коррупционному поведению сохраняются, если выгода от коррупции очень велика: например, когда крупную взятку полицейскому дают представители организованной преступности или когда к коррупционным отношениям полицейского вынуждают представители государственной администрации. Поэтому коррупция уменьшается на уровне полицейских низшего звена, но сохраняется (и может даже расти, как в Грузии) на уровне руководства полиции.
Отражением этой новой ситуации являются многочисленные заявления официальных лиц разных стран, что после реформирования полиции законопослушному англичанину (американцу, грузину...) вряд ли когда-либо придется лично столкнуться с полицейской коррупцией. Оборотной стороной этого «прекрасного нового мира» являются уточнения, по типу того, которое сделал, например, бывший руководитель Скотланд-Ярда И. Блэр: «Скотланд-Ярд - это самое «чистое» из всех полицейских подразделений больших городов мира, но не секрет, что небольшая его часть все же способна уступить различным соблазнам, когда имеет дело с организованной преступностью» (Колонтаевский, 2010. С. 55). Еще более критически оценивают результаты реформирования полиции в Грузии: «Взяток никто не берет, однако все структуры. беспрекословно выполняют любые принятые «наверху» решения, являя собой пример тотальной политической коррупции» (Мамрадзе, 2012. С. 260).
Для подразделений собственной безопасности такая реструктурализация коррупции в полиции создает большие проблемы, поскольку выявлять коррупцию руководителей полиции гораздо труднее, чем коррупцию рядовых полицейских. Некоторые виды коррупционного поведения руководителей полиции - например, политическая коррупция (выполнение незаконных «заказов» представителей государственной администрации) - вообще выходят за пределы реальной компетенции подразделений собственной безопасности полиции и относятся, скорее, к сфере деятельности органов государственной безопасности.
4. Создание сильных антистимулов для коррумпированных сотрудников полиции (репрессивные меры). Это направление предполагает существование нескольких независимых друг от друга центров организации антикоррупционного контроля - внутриведомственного и внешнего, со стороны гражданского общества.
Во всех странах в органах полиции функционируют специализированные подразделения, предназначенные для расследования нарушений законности в сфере полицейской службы. Для этих расследований нередко выделяются специальные сотрудники, работающие под прикрытием.
Например, в Скотланд-Ярде функционирует особое секретное антикоррупционное подразделение, действующее под прикрытием коммерческой фирмы. Согласно информации Г. МакЛагана, автора книги о коррупции в полиции Великобритании, в этой стране с 1993 г. работает специальная группа сотрудников под прикрытием - «отряд призраков». Его агенты имитировали увольнение из полиции и ведут двойную жизнь, получая зарплату через тайные каналы и отслеживая деятельность полиции уже «со стороны» (ИсЬадаи, 2003. СИ. 16).
Большое значение имеет мониторинг уровня и образа жизни полицейских на предмет выявления крупных расходов, несоразмерных зарплате, или склонности к дорогостоящим увлечениям (прежде всего, азартным играм). Стандартным общепринятым методом выявления склонных к коррупции сотрудников полиции, используемым во всех странах мира, является также имитация (провокация) подкупа. Для этого искусственно создают ситуации, когда сотрудник полиции может принять взятку или присвоить вещественное доказательство, и следят, удалось ли ему преодолеть искушение.
Эффективности внутриведомственного контроля способствует принцип коллегиальной ответственности. Это значит, что при выдвижении обоснованных обвинений в коррупции против какого-либо сотрудника полиции обязательной проверке со стороны служб собственной безопасности подлежит также работа его руководства, его коллег и его подчиненных. В результате коррумпированный полицейский наносит сильный удар по репутации всех, кто сколько-нибудь тесно контактировал с ним по службе. Поэтому среди сотрудников полиции широко распространены две стратегии поведения - максимальная профилактика коррупции и одновременно сильная внутрикорпоративная солидарность. С одной стороны, если в отношении какого-либо сотрудника появляются подозрения в склонности к коррупции, то его стараются, как минимум, снять с ответственной работы. С другой стороны, если коллеги узнают о взяточничестве одного из «своих», то они заинтересованы в быстром увольнении его по каким-либо формальным основаниям, без доведения дела до официального расследования и массовых наказаний.
Поскольку внутриведомственный контроль за антикоррупционным поведением создает неоднозначные стимулы (либо профилактика, либо сокрытие), то он должен дополняться внешним контролем. Речь идет об обеспечении гласности и открытости полицейской деятельности, высоком уровне подотчетности высших должностных лиц полиции. Большую роль в обеспечении этих мер играют средства массовой информации, которые с большим тщанием изучают и освещают коррупционные происшествия. Превращение антикоррупционного расследования в газетную сенсацию затрудняет соблюдение непредвзятости, но одновременно препятствует замалчиванию неприятных фактов. Поэтому характерной особенностью борьбы с коррупцией в полиции развитых стран является доведение расследования громких дел до конца и публикация результатов судебных процессов.
В зарубежных странах существуют и другие действенные формы контроля за деятельностью полиции со стороны гражданского общества. Например, в Нидерландах ежегодно министр внутренних дел представляет доклад парламенту об обнаруженных фактах коррупции среди полицейских и принятых мерах по наказанию лиц, замешанных в коррупции. Правда, такая высокая степень открытости является исключением даже среди развитых стран европейской цивилизации. Например, в Управлении внутренних расследований нью-йоркской полиции тоже готовят ежегодные отчеты, но они имеют сугубо внутриведомственный характер и в принципе не предназначены для публичного обнародования (Белянинов, 2010).
Репрессивная деятельность, направленная на выявление и наказание коррумпированных сотрудников полиции, имеет несколько объективных ограничений. Подразделения собственной безопасности сами могут страдать от коррупции, проявляющейся в разных формах - от банального вымогательства взяток у подозреваемых до подготовки «заказных» обвинений. Меры внешнего контроля будут эффективны, только если существует развитое гражданское общество, т. е. если граждане имеют желание и возможности самостоятельно (независимо от государственных ведомств) выражать и защищать свои интересы. Однако в странах догоняющего развития, для которых проблема коррумпированности полиции является наиболее болезненной, институты граж-
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 Том 11 № 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 Том 11 № 2
данского общества очень часто развиты слабо. В таком случае внешний контроль за деятельностью полиции становится политически ангажированным и либо формален, либо, наоборот, неконструктивно агрессивен, принимая форму априорных обвинений полиции в тотальной продажности.
В заключение необходимо сказать об общих результатах политики различных стран по противодействию коррупции в полиции.
Для сопоставления уровня коррупции в разных странах, чаще всего используют индексы коррупции, ежегодно рассчитываемые международной организацией «Transparency International». Данная организация, осуществляя мониторинг коррупции, регулярно публикует информацию о сравнительных обобщающих оценках уровня коррупции как по странам мира в целом, так и по отдельным сферам деятельности, включая работу полиции. В последние годы коррупция среди полицейских вызывает особое внимание этой организации, поскольку наблюдается тенденция к увеличению взяточничества полицейских. Так, согласно отчетам серии «Global Corruption Barometer», в 2010 г., число взяток, полученных полицейскими, удвоилось по сравнению с данными за 2006 г., что делает профессию полицейского самой коррумпированной (Оэн, 2011).
В таблице приведены оценки коррумпированности полиции, согласно данным «Global Corruption Barometer», для некоторых стран современного мира.
Таблица
Уровень коррумпированности полиции, согласно «Global Corruption Barometer» (GCB)
Страны мира Оценки по 5-балльной шкале (0 - отсутствие коррупции, 5 - очень высокая коррупция)
GCB 2010 GCB2006 GCB2004
Высокоразвитые страны
Финляндия 1,9 1,8 1,7
Германия 2,3 2,3 2,5
Франция 2,7 2,8 3,1
Италия 3,0 2,4 2,5
Великобритания 3,1 3,0 2,8
США 3,3 3,2 2,9
Япония 3,7 3,6 3,9
Страны догоняющего развития
Грузия 2,1 - 4,2
Турция 3,1 4,0 4,0
Польша 3,2 3,7 3,9
Китай 3,4 - -
Белоруссия 3,6 - -
Бразилия 3,8 - 4,4
Тайвань 3,9 4,1 3,3
Россия 3,9 4,0 3,7
Индия 4,1 4,3 4,5
Либерия 4,1 - -
Украина 4,3 4,2 4,3
Мексика 4,4 4,5 4,5
Зимбабве 4,5 - -
Составлено по данным сервера «Transparency International» (http://www.transparency.org).
По последним исследованиям «Transparency International», Грузия попала в число стран мира с наиболее низким уровнем коррупции в полиции. Эта оценка, безусловно, отражает реальную ситуацию далеко не в полной степени: как ранее указывалось, искоренение в Грузии 2000-х гг. мелкой коррупции сотрудников низших звеньев полиции сопровождалось усилением коррупционных отношений на высшем уровне. Для правильной интерпретации данных «Transparency International» следует учитывать, что оценки докладов «Global Corruption Barometer» отражают результаты социологических опросов граждан, а не экспертов, и поэтому характеризуют, строго говоря, не кор-
рупцию в целом, а только бытовую («уличную») коррупцию. Поэтому оценки антикоррупционных достижений Грузии не следует преуменьшать, но не надо и чрезмерно восхищаться ими, как «грузинским чудом»9.
Следует обратить внимание, что полиция России, согласно оценкам «Transparency International», занимает хотя и не лучшее, но отнюдь не худшее место в мире, если ее сравнивать с другими странами. Полиция России коррумпирована лишь несколько сильнее, чем полиция Японии, международная репутация которой очень высока. Оценки коррупции в полиции России практически совпадают с оценками коррупции в полиции Тайваня - новой индустриальной страны. В Украине, которую за рубежом часто считают более демократически реформированной, чем Россия, полиция оказалась, согласно оценкам «Global Corruption Barometer», коррумпированной еще сильнее, чем российская. Эти сопоставления доказывают, что по уровню коррупции в полиции современная Россия является в общем-то «нормальной страной» - ее показатели являются стандартными (возможно, несколько ниже средних) для той группы стран, к которой она объективно принадлежит.
Сопоставления в международном масштабе позволяют лучше понять, что проблемы, связанные с предупреждением и пресечением коррупции в полиции, актуальны отнюдь не только для России. В начале XXI в. в полицейских организациях даже самых развитых странах коррупционные скандалы с участием полицейских служащих различного ранга остаются повседневной реальностью. Приведем лишь несколько ярких примеров последних лет.
В 2009 г. в США разразился громкий коррупционный скандал по обвинению бывшего руководителя нью-йоркской полиции Бернарда Керика, который несколькими годами раньше претендовал на пост министра национальной безопасности США. На следствии Керик признал ряд коррупционных злоупотреблений (в частности, лоббирование интересов строительной фирмы, которая бесплатно отремонтировала ему дом) и был приговорен в 2010 г. к 4 годам лишения свободы.
В 2011 г. в Великобритании большой общественный резонанс вызвало публичное расследование коррупционного поведения комиссара полиции Лондона сэра Пола Стивенсона. Как сообщалось в прессе, наиболее вопиющим из обнаружившихся фактов стало дорогостоящее бесплатное лечение, предоставленное комиссару полиции владельцами оздоровительного комплекса. Комиссар в то время выздоравливал после тяжелой болезни и, в соответствии с нормативными процедурами, сообщил на службе о «подарке», сделанном ему другом семьи. Тем не менее, у общественности вызвала возмущение «явная неспособность сэра Пола понять, что самому высокопоставленному офицеру полиции, не подобает принимать подобные предложения» (Коррупция пожирает Великобританию, 2012).
В 2012 г. во Франции была расформирована действующая в Марселе элитная антикриминаль-ная бригада: из 70 ее членов 30 полицейских оказались отстранены от должности, 12 попали под следствием. Полицейских обвиняют в организации банды, которая занималась вымогательствами и распространением наркотиков. По предварительным данным, коррумпированные полицейские действовали в Марселе не менее десятка лет. Это расследование стали называть крупнейшим в истории Франции делом о коррупции в рядах полиции (Агалакова, 2012).
В том же 2012 г. суд Китайской народной республики приговорил к пожизненному заключению известного китайского предпринимателя Лая Чансина, который был обвинён в контрабанде, а также в создании беспрецедентной коррупционной сети, охватившей более сотни высокопоставленных чиновников, включая руководителей полиции. По этому делу были приговорены к смертной казни, позже замененной на тюремное заключение, такие высокопоставленные сотрудники полиции как Чжуан Жушунь, заместитель начальника полиции провинции Фуцзянь, и Ли Цзичжоу, заместитель министра общественной безопасности КНР (Кутушева, Адильбаев, 2012).
Приведенные примеры показывают, в каких широких пределах варьирует понимание коррупционного поведения сотрудников полиции, от «невинного» (по российским меркам) приема дорогостоящих подарков в деле Стивенсона в Великобритании до организации банды рэкетиров в «марсельском деле» во Франции.
Обзор разнообразных методов противодействия коррупции в полиции, используемых за рубежом, а также их результатов, показывает, таким образом, отсутствие легких и универсальных путей. Главным практическим выводом должно стать заключение о необходимости комплексного подхода, когда ни один из методов (включая работу подразделений собственной безопасности полиции) не рассматривается сам по себе как единственный ключ к решению сложной проблемы.
9 Примером откровенной апологетики грузинских реформ является, например: (Михайловская, 2012).
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 Том 11 № 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 Том 11 № 2
ЛИТЕРАТУРА
Агалакова Ж. (2012). Во Франции в центре скандала оказалось целое подразделение полиции. Доступно на: http://www.1tv.ru/news/world/217285.
БеляниновК. (2010). Крысиный отдел. Огонек, № 13 (5123).
Всеобщие стандарты борьбы с коррупцией в полицейских ведомствах и органах. (2003). Городское управление, № 4. Доступно на: http://emsu.ru/um/default.asp?c=1409&p=1.
Институциональная экономика: новая институциональная экономическая теория. Учебник. (2011). Аузан А.А. (ред.) М.: ИНФРА-М.
Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка. (1979). Доступно на: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/code_of_conduct.shtml.
Колонтаевский Д.В. (2010). Противодействие коррупции в полиции за рубежом. Альманах современной науки и образования, № 1 (32).
Коррупция пожирает Великобританию. (2012). Доступно на: http://www.tvernedra.ru/Kor-rupchiapogirVelikobrit.pdf.
Кутушева В., Адильбаев Т. (2012). Борьба с преступностью и коррупцией в Китае. Уроки для России. Доступно на: http://modernpolitics.ru/2012/06/borba-s-korrupciejj-i-prestupnostyu-v-kitae-uroki-dlya-rossii/.
Мамрадзе П. (2012). Шипы «революции роз». Отечественные записки, № 2.
Михайловская Т. (2012). Реформа полиции в Грузии и в России. СПб.: Норма.
Николайчик В.М. (1999). Профилактика коррупции в полиции США. США и Канада: экономика, политика, культура, № 10.
Оэн М. (2011). Полицейский - самая коррумпированная профессия. Доступно на: http://www. epochtimes.ru/content/view/43696/2/.
Сулейманов Т.М. (2012). Уголовно-правовое обеспечение противодействия должностным преступлениям в Германии. Евразийский юридический журнал, № 8 (51).
McLagan G. (2003). Bent Coppers. London: Weidenfeld & Nicholson.
REFERENCES
Agalakova Zh. (2012). The Whole Police Department is at the Center of the Scandal in France. Available at: http://www.1tv.ru/news/world/217285. (In Russian).
BelyaninovK. (2010). The Rat Department. Ogonek, no. 13 (5123). (In Russian).
General Standards for Struggle against Corruption in Police Departments and Agencies. (2003). Gorod-skoe upravlenie, no. 4. Available at: http://emsu.ru/um/default.asp?c=1409&p=1. (In Russian).
Institutional Economics: New Institutional Economic Theory. (2011). Auzan A.A. (ed.) Moscow: INFRA-M. (In Russian).
The Code of Law Enforcement for Officials' Conduct. (1979). Available at: http://www.un.org/ru/ documents/decl_conv/conventions/code_of_conduct.shtml. (In Russian).
Kolontaevskiy D.V. (2010). Counteraction to the Corruption in Foreign Countries. The Almanac of Modern Science and Education, no. 1 (32). (In Russian).
Corruption Devours Great Britain. (2012). Available at: http://www.tvernedra.ru/Korrupchiapo-girVelikobrit.pdf. (In Russian).
Kutusheva V., Adilbaev T. (2012). Struggle against Criminality and Corruption in China. The Lessons for Russia. Available at: http://modernpolitics.ru/2012/06/borba-s-korrupciejj-i-prestupnostyu-v-kitae-uroki-dlya-rossii/. (In Russian).
Mamradze P. (2012). The Thorns of the «Rose Revolution». Otechestvennye zapiski, no. 2. (In Russian).
Mikhailovskaya T. (2012). Police Reform in Georgia and in Russia. Saint-Petersburg: Norma Publ. (In Russian).
Nikolaichik V.M. (1999). Precautions Against Corruption in the USA Police. USA v Canada: Economics, Politics, Culture, no 10. (In Russian).
Oyen M. (2011). Policeman is the Most Bribable Profession. Available at: http://www.epochtimes. ru/content/view/43696/2/. (In Russian).
Suleimanov T.M. (2012). Counteraction to Official Malfeasances in Criminal Law in Germany. Eurasian Law Journal, no. 8 (51). (In Russian).
McLagan G. (2003). Bent Coppers. London: Weidenfeld & Nicholson.
