CC BY
203
УДК 336.1:332.1
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ФИНАНСОВОЙ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ
FOREIGN EXPERIENCE OF PROVIDING OF FINANCIAL INDEPENDENCE OF CITY GOVERNMENTS OF POWER
Усков Игорь Валерьевич доктор экономических наук, доцент профессор кафедры финансы и кредит Крымского федерального университета им. В.И. Вернадского uskov_iv@mail. га
Аннотация. В статье анализируется зарубежный опыт эффективной организации системы муниципальных финансов. Разрабатываются комплексные мероприятия по развитию системы местных финансов в РФ в соответствии с положительным зарубежным опытом.
Abstract. Foreign experience of effective organization of the system of municipal finances is analysed in the article. Complex measures are developed on development of the system of local finances in Russian Federation in accordance with positive foreign experience.
Ключевые слова: местные финансы, бюджетная децентрализация, местный рынок займов, межбюджетные отношения, органы местного самоуправления.
Keywords: local finances, budgetary decentralization, local market of loans, in-terbudgetary relations, organs of local self-government.
Введение. В экономических развитых зарубежных странах как федеративного, так и унитарного устройства через систему муниципальных финансов происходит обеспечение финансовой самостоятельности и независимости му-
ниципальных органов власти на основании эффективного и обоснованного распределения доходных источников, расходных полномочий и межбюджетных трансфертов между уровнями бюджетов, создания стимулирующих механизмов, направленных на рост бюджетного потенциала территорий страны.
Основные реформы в сфере бюджета, муниципальных финансов, в экономически развитых европейских странах приходилось на первую половину XX ст., что было обусловлено укрупнением административно-территориальных образований, передачей бюджетообразующих налогов и сборов на муниципальный уровень. Осуществляемые реформы способствовали разработке эффективной модели бюджетного устройства страны, дальнейшему усилению налоговой децентрализации на местном уровне, реализации эффективной бюджетной политики на муниципальном уровне.
В российской экономической литературе недостаточно проработаны вопросы, связанные с развитием системы муниципальных финансов. Отдельные аспекты данной проблематике освещены в трудах российских учёных: Закревской Г.С. [1], Кирилловой С. [2], Климовой Н.И. [3], Луневой Т.В. [4], Мещеряковой Л.А. [5], Мысляевой Н.И. [6], а также зарубежных: Бланкарта Ш. [7], Вильямс С. [8], Шаха А. [9].
Постановка задачи. Целью статьи является анализ зарубежного опыта создания эффективной системы муниципальных финансов, определения возможности по его внедрению в российскую практику, в современных условиях трансформации экономики РФ.
Результаты. Совершенствование системы муниципальных финансов в зарубежных странах сопровождалось в первую очередь совершенствованием административно-территориального устройства страны, созданием эффективно функционирующих и финансово самообеспеченных муниципальных органов власти. В большинстве европейских стран наблюдался разноплановый подход по оптимизации размеров территориальных единиц в соответствии с условиями и спецификой функционирования конкретных европейских стран (табл. 1).
Таблица 1
Изменения в количестве муниципалитетов*_
Страна Количество муни- Современное Ср. числ. в Измене-
ципалитетов в кол-во муни- первичной ние
1950 г. ципалитетов коммуне тыс. чел.
Швеция 2281 289 30,6 -87%
Дания 1387 275 19,0 -80%
Бельгия 2669 589 17,0 -78%
Великобритания 2028 467 120,0 -77%
Германия 25930 14808 5,0 -51%
Нидерланды 1015 572 23,2 -44%
Австрия 3999 2301 3,2 -42%
Норвегия 744 455 10,0 -41%
Финляндия 547 455 11,0 -17%
Испания 9214 8082 4,7 -12%
Франция (1945)38814 36763 1,6 - 5%
Швейцария 3097 2880 2,3 -7%
Италия 7781 8099 7,2 +4%
Исландия (1990)4104 6230 1,3 +51%
*Составлено на основании источника [9]
Из табл. 1 видно, что в большинстве экономически развитых европейских стран (за исключением Италии и Исландии) произошло значительное сокращения муниципалитетов, что обусловлено необходимостью создания эффективной системы административно-территориального устройства страны, обоснованного и эффективного распределения доходных и расходных полномочий между уровнями муниципальной власти. В условиях трансформации экономики РФ, необходимым является использования зарубежного опыта для построения собственной эффективной модели административно-территориального устройства страны, основывающейся на принципах бюджетного федерализма.
В условиях бюджетной децентрализации, увеличения налогового потенциала территориальных образований требуются дальнейшие научные исследования, направленные на увеличения доходного потенциала территории, совершенствования системы централизованной финансовой помощи муниципальным органам власти. Уровень налоговых и неналоговых поступлений в ряде зарубежных стран представлен (табл. 2).
Таблица 2
Доходные источники муниципальных бюджетов европейских стран, в %*
Страна Налоговые поступления Неналоговые поступления Трансферты
Швеция 74 20 5
Франция 45 33 18
Великобритания 15 13 70
Швейцария 48 26 15
Норвегия 44 38 18
Нидерланды 13 67 20
Италия 38 49 12
Ирландия 5 79 28
Дания 53 38 7
Германия 60 26 14
* Взято из источника [9]
Установлено, что доля собственных поступлений муниципальных бюджетов составляет в Швеции - 94,0% , Дании - 91,0%, Италии - 87,0%, Германии -86,0%, Франции - 78,0%, Швейцарии, 74,0%, Норвегии - 82% [9, с. 15]. Наибольшая доля межбюджетных трансфертов приходится на Великобританию, однако эти трансферты в основном являются целевыми грантами на выполнения конкретных задач муниципальными органами власти [9, с. 13].
Эти показатели свидетельствует о высокой степени налоговой децентрализации в масштабах европейских государств, финансовой самодостаточности и независимости муниципальных органов власти в решении комплекса социальных и экономических задач на подведомственной территории. Доходы муниципальных бюджетов преимущественно формируются за счёт прямых налогов (с доходов физических лиц, недвижимости, прибыли предприятий) в Дании, Люксембурге, Финляндии [8, с. 15]
За счёт непрямых (налогов на товары и импорт, оборот, продажи) преимущественно в Бельгии, Франции, Нидерландах, Германии, Испании, Италии. Основным и наиболее весомым источником доходов муниципальных бюджетов в Швеции является налог с физических лиц, который в совокупности составляет около 60% доходов этих бюджетов [8, с. 16]. Значительную долю в доходах му-
ниципальных бюджетов занимает налог на недвижимость в Финляндии, Италии, Испании, Дании [8, с.11].
В некоторых европейских странах, таких как Бельгия, Австрия, Германия основные бюджетообразующие налоги находятся в совместном пользовании различных уровней власти, что позволяет муниципальным органам власти в этих странах наиболее эффективно решать задачи по социальному и экономическому развитию их территорий [5, с. 39].
Таким образом, за местными органами власти в европейских странах закреплены собственные значимые доходные источники поступлений, позволяющие им в полном объёме финансировать совокупность социально-экономических задач, осуществлять исполнения делегированных государством расходных полномочий.
В условиях развития экономики РФ, муниципальным органам власти должны быть переданы значимые собственные источники поступлений. Перспективным для нашей страны является передача на муниципальный уровень таких бюджетообразующих налогов и сборов, как подоходный налог, акцизы, транспортный налог. Исходя из опыта экономически развитых европейских стран, для РФ целесообразным является расщепление в определенном соотношении между региональными и муниципальными органами власти таких налогов, как налог на прибыль предприятий и налог на добавленную стоимость.
Установлено, что в европейских странах государство стимулирует создания на муниципальном уровне ассоциаций (муниципальных банков), которые непосредственно задействованы в процессе кредитования муниципальных органов власти. Через муниципальные банки, с одной стороны, происходит привлечение временно свободных финансовых ресурсов инвесторов и гарантируют возврат их средств, с другой стороны, непосредственно оказывается помощь муниципальным органам власти по оценки эффективности реализации конкретного инвестиционного проекта на муниципальном уровне.
С целью эффективности функционирования рынка муниципальных займов в экономически развитых странах центральные органы власти устанавливают
соответствующие обоснованные правила и ограничения по осуществлению этих займов (табл. 3).
Таблица 3
Особенности осуществления муниципальных займов в европейских
странах*
Страна Доступ к рынкам ка- Займы в ино- Ограничения по условиям
питала странной валюте займов
Австрия с предвар. согласия с разрешения небольшие ограничения
Бельгия с предвар. согласия с разрешения небольшие ограничения
Дания свободный с разрешения макс. - 30 лет
Финляндия свободный без ограничений нет
Франция почти свободный по нормам нет
Германия свободный с разрешения срок эксплуатации
Греция с предвар. согласия не допускается небольшие ограничения
Ирландия с предвар. согласия не допускается срок эксплуатации
Италия свободный с разрешения небольшие ограничения
Нидерланды свободный не допускается небольшие ограничения
Норвегия с предвар. согласия не допускается срок эксплуатации
Португалия свободный не допускается срок эксплуатации
Испания с предвар. согласия с разрешения небольшие ограничения
Швеция свободный без ограничений небольшие ограничения
Швейцария свободный крайне редко небольшие ограничения
Великобритания с предвар. согласия крайне редко небольшие ограничения
*Составлено на основании данных IMF, Government Finance Statistics Yearbook, 1997, 2008, 2014 years [9]
Таким образом, в европейских странах установления определенных ограничений на внутренние и внешние заимствования, что способствует уменьшению рисков неплатежеспособности муниципальных органов власти, защите финансовых интересов инвесторов.
Через отработанную систему облигационных займов муниципальные органы власти привлекают финансовые ресурсы, на фондовом рынке, используя соответствующих финансовых посредников. Эти посредники обладают высоким кредитным рейтингом осуществляют размещение облигационных займов как на внутреннем, так и на внешних рынках капитала.
Выпуск муниципальных облигаций в европейских странах способствует эффективной поддержки производственной и непроизводственной сферы на муниципальном уровне, реализацию инвестиционных проектов на уровне ад-
министративно-территориальных образований. Муниципальные облигационные займы позволяют в короткие сроки возводить объекты социальной инфраструктуры без привлечения государственных финансовых ресурсов.
Перспективным для РФ является развития механизма функционирования муниципальных банков (фондов местного развития), способствующих нормализации функционирования рынка муниципальных займов. Обосновано, что рациональность системы муниципальных финансов обеспечивается на основе эффективного разграничения расходных полномочий муниципальных органов власти в соответствии с их доходными источниками поступлений. Муниципальные органы власти в странах ЕС обеспечивают финансирования следующих расходов (табл. 4).
Таблица 4
Распределение расходов между уровнями муниципальной власти*
Страна Местный уровень
Бельгия За муниципалитетами закреплено: начальное и среднее образование, охрана окружающей среды, инфраструктура, коммунальные услуги, занятость, хозяйственные работы, транспорт, жилищная политика.
Швеция Муниципалитеты: социальное обеспечение, дошкольные учреждения, обязательное образование, спасательные службы, общественная охрана здоровья и окружающей среды, искусство, спорт, планирование городов, развлечения, жилищное строительство, улицы и парки.
Франция Муниципалитеты: местные финансы, обеспечение кадрами, дороги и улицы, управление коммунальными службами через государственные корпорации.
Нидерланды Муниципалитеты: выдают постановления по всем вопросам, которые не вошли в компетенцию государства или провинций. Они заботятся об охране здоровья, образовании, строительстве.
*Взято из источника [9, с. 91]
Из табл. 4 видно, что в европейских странах достигается эффективность и обоснованность при распределении расходных полномочий и доходных источников между уровнями бюджетов. На муниципальный уровень власти передаются те расходные полномочия, которые целесообразно финансировать именно на этом уровне управления. Исходя из опыта экономически развитых европейских стран, в РФ необходимо четкое разграничение доходных источников и расходных полномочий между уровнями бюджетов, создания обосно-
ванного и эффективного механизма распределения как стимулирующих, так и выравнивающих межбюджетных трансфертов.
Доказано, что развитие системы муниципальных финансов в экономически развитых странах зависит от эффективности модели бюджетно-налогового устройства страны (централизованная или децентрализованная). В европейских странах, а также США, Канаде используются в основном модели бюджетного федерализма или смешанные модели (включающие принципы бюджетного федерализма и бюджетного унитаризма). В международной практике различают три основные модели бюджетного федерализма: децентрализированную, конкурентную и комбинированную или кооперативную табл. 5.
Таблица 5
Модели бюджетного федерализма
Параметры сравнения
Конкурентная модель
Кооперативная модель
Децентрализованная модель
Доходы бюдже-
тов
Местные органы власти обладают правом установления и сбора налогов.
Формализованный порядок взимания налогов
Местные органы власти обладают значительной самостоятельностью по установлению налогов и сборов._
Распределения расходов
Местные органы власти вправе самостоятельно распоряжаться финансовыми ресур-
сами.
Местные органы власти должны удовлетворять минимальные социальные потребности населения.
Распределение расходов происходит в соответствии с доходными источниками местных органов власти.
Распределение
межбюджетных
трансфертов
Межбюджетные трансферты составляют незначительную долю в доходах и расходах региональных и местных бюджетов.
Межбюджетные трансферты занимают значительную долю в доходах и расходах региональных и местных бюджетов.
Незначительна доля межбюджетных трансфертов в доходных источниках региональных и местных бюджетов.
Ограничения на муниципальные заимствования
Не существуют
Существуют ограничения
Не существует
*Составлено автором на основе изучения научной литературы [9]
В исследованиях зарубежных учёных [7, 8, 9] децентрализированную модель связывают с Канадой, конкурентную - США и кооперативную - Австрией, Германией, Швейцарией.
Основным преимуществом децентрализованной модели является высокая степень финансовой самостоятельности муниципальных органов власти их способность устанавливать и вводить муниципальные налоги и сборы, определять базу налогообложения, льготы по отдельным налогам и сборам. При этом данная модель не лишена недостатков к которым можно отнести: снижения эффективности контроля со стороны государственных органов власти; трудности в проведении эффективной государственной бюджетной политики на местном уровне.
Кооперативная (комбинированная) модель бюджетного федерализма используют многие европейские страны, что обусловлено развитием системы горизонтального и вертикального бюджетного регулирования, совместным использованием бюджетообразующих налогов. Эта модель предусматривает эффективное распределения доходных источников и расходных полномочий между уровнями бюджетов, обоснованное установления долей в совместных налогах и сборах центральных и муниципальных органов власти.
Основными недостатками этой модели бюджетного федерализма являются: ограничения финансовой самостоятельности муниципальных органов власти; значительный уровень централизованной финансовой помощи для выравнивания горизонтальных и вертикальных дисбалансов;
Конкурентная модель бюджетного федерализма предусматривает наличие государственной и региональной (местной) налоговой системы, которые независимы друг от друга. Эта модель направлена на обеспечения стимулирования муниципальных органов власти в развитии собственного финансового потенциала. Центральные органы власти устанавливают такие правила, чтобы муниципальные органы власти могли конкурировать между собой.
Муниципальные органы власти в условиях конкурентной модели бюджетного федерализма могут проводить собственную бюджетно-налоговую политику, устанавливать собственные налоги и сборы, определяют базу налогоблаже-ния и освобождают от налогообложения. Система вертикального и горизон-
тального выравнивания, как правило, отсутствует, что предопределяет различные доходные и расходные возможности муниципальных органов власти.
Основными недостатками этой модели бюджетного федерализма являются: высокая бюджетная децентрализация может способствовать возникновения сепаратистских настроений на муниципальном уровне, отсутствие эффективной системы бюджетного выравнивания, что обуславливает различных налоговых потенциал территорий, невозможность проведения единой финансовой политике государства на муниципальном уровне.
В отличие от моделей бюджетного федерализма существует в мировой практике модели бюджетного унитаризма (централизованная модель). Основными недостатками этой модели является жесткая централизация финансовых ресурсов, неэффективное распределения межбюджетных трансфертов между уровнями бюджетов, отсутствие финансовой самостоятельности и заинтересованности местных органов власти в развитии собственного финансового потенциала.
Преимуществами этой модели является эффективная система финансового контроля со стороны центральных органов власти, исключение раскола государства вследствие укрепления позиций сепаратистки настроенной местной элиты. Исходя, из европейской практики в РФ целесообразно усиление бюд-жетно-фискальной децентрализации, создание эффективной модели бюджетного устройства страны, учитывающей интересы как центральных, так и муниципальных органов власти.
Выводы. Установлено, что повышение эффективности функционирования системы муниципальных финансов в европейских странах было обусловлено усилением фискальной децентрализации, созданием эффективных и обоснованных условий для местных органов власти по развитию их собственного финансового потенциала. Значительное внимание уделялось разработке эффективного механизма по внедрению программного бюджетирования на муниципальном уровне, повышению эффективности функционирования муниципаль-
ных предприятий, созданию обоснованной системы контроля за качеством и результативностью исполнения бюджетных программ.
Исходя из практики экономических развитых стран, в РФ развитие системы муниципальных финансов требует усовершенствования распределения межбюджетных трансфертов (дотаций выравнивания и субвенций), оптимизацию административно-территориального устройства, создание фондов финансовой и инвестиционной поддержки местных органов власти. В процессе трансформации системы муниципальных финансов необходимо улучшение механизма их функционирования, совершенствование межбюджетных отношений, создание системы оценки качества управления муниципальными финансами, рациональной системы обеспечения сбалансированности муниципальных бюджетов в РФ.
Список использованной литературы:
1. Закревская Г.С. Развитие бюджетных отношений местного самоуправления: монография / Г. С. Закревская. - Калининград: БИЭФ, 2007. - 198с.
2. Кириллова С. Необходимость разработки бюджетной политики муниципального образования и ее основные направления / С. Кириллова // Региональные финансы. - 2005. - №12 (27). - С. 25 - 35.
3. Климова Н.И. Финансовый потенциал саморазвития региона: монография / Н. И. Климова. - Уфа: Гилем, 2005. - 238с.
4. Лунева Т. В. Пути обеспечения финансовой самостоятельности муниципальных образований: монография / Т. В. Лунева, Р. З. Умеров. - Волгоград: Волгоградское науч. изд-во, 2008. -172с.
5. Мещерякова Л.А. Развитие и функционирование региональной социально-экономической системы: монография / Л.А. Мещерякова. - Ставрополь: Ставропольский гос. аграрный ун-т, 2008. - 248с.
6. Мысляева И. Н. Государственные и муниципальные финансы: учебник / И. Н. Мысляева. - М.: ИНФРА-М, 2008. - 358с.
7. Бланкарт Ш. Державш фшанси в умовах демократы: Вступ до фшансо-
во! науки / Бланкарт Шарль; пер. з шм. - К.: Либщь, 2000. - 654 с.
8. Yilmaz Serdar. Subnational data requirements for fiscal decentralization: case studies from Central and Eastern Europe / Serdar Yilmaz. - Washington World bank 2003. - 160p.
9. Shah Anwar. Local budgeting / Anwar Shah. - Washington World bank, cop. 2007. - 381p.
10. IMF, Government Finance Statistics Yearbook, 2004, 2008, 2010 years.
References:
1. Zakrevskaya G. C. Development of budgetary relations of local self-government: monograph. - Kaliningrad: BIEV, 2007. - 198p.
2. Kirilova С. Necessity of development of fiscal policy of municipal education and her basic directions. Regional finances. 2005. №12 (27). p. 25 - 35.
3. Klimova N.I. Financial potential of development of region: monograph. - Ufa: Gilem, 2005. - 238p.
4. Luneva T.V. Ways of providing of financial independence of municipal educations: monograph. -Volgograd: Volgograd education publishing, 2008. - 172p.
5. Mesherekova L.A. Development and functioning of the regional socioeconomic system: monograph. - Stavropol: Stavropol state agrarian university, 2008. - 248p.
6. Mislaeva I.N. State and municipal finances: textbook. - М.: Infra-M, 2008. -358p.
7. Blankart S. State finances in the conditions of democracy. Introduction to financial science. - K.: Lebed, 2000. - 654p.
8. Yilmaz Serdar. Subnational data requirements for fiscal decentralization: case studies from Central and Eastern Europe. - Washington: World bank, 2003. - 160p.
9. Shah Anwar. Local budgeting. - Washington: World bank, cop. 2007. -381p.
10. IMF, Government Finance Statistics Yearbook, 2004, 2008, 2010 years.
