CC BY
107
Проблемы экономики и менеджмента
УДК 336.132.11:352.07:332.14
Ю.В. Негода
преподаватель, кафедра финансов и кредита, Национальный университет биоресурсов и природопользования Украины
МЕСТНЫЕ ФИНАНСЫ И МЕСТНЫЕ БЮДЖЕТЫ В СИСТЕМЕ РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ
Аннотация. Рассмотрены проблемные вопросы единства и отличий местных финансов и местных бюджетов, их сущностной взаимосвязи и воздействия на процесс общественного воспроизводства. Установлены основные параметры современного состояния бюджетов органов местного самоуправления и соответствие их правовому статусу.
Ключевые слова: финансовые отношения, финансовые ресурсы, местное самоуправление, местные финансы, местный бюджет, региональное развитие.
Y.V. Negoda, National university of life and environmental sciences of Ukraine
LOCAL FINANCE AND LOCAL BUDGETS IN THE SYSTEM OF REGIONAL DEVELOPMENT
Abstract. The following themes are being discussed: problematic questions of unity and differences of local finances and local budgets, their essence intercommunication and impact on the process of public reproduction. The basic parameters of the modern state of budgets of bodies of local self-government and their correspondence to their legal status are determined.
Keywords: financial relations, financial resources, local self-government, local finances, local budget, regional development.
Постановка проблемы. Самоуправление и саморазвитие территориальных общин выступают первичными институциями цивилизационного прогресса
человечества. Их организационно-правовые принципы эволюционировали
первоначально от индивидуально-семейных, родовых и племенных форм до возникновения государства как централизованного института национальной общности. В системе формирования государства (по мере его укрупнения и выхода за пределы отдельной народности, нации) перманентно протекали процессы становления стабильной государственной власти, как правило, в плоскости согласования интересов государства в целом и населения локализованных общин. Это находило проявление в формах централизации и децентрализации власти (унитарности и федерализма), а также противоборства сил выразителей (носителей) власти в форме авторитаризма и демократизма общественного управления.
В Украине на современном этапе ее исторического развития проходят процессы становления суверенной государственности и ее финансово-экономической системы функционирования в части перехода от централизовано-плановой к рыночной системе управления, с учетом внедрения опыта зарубежных стран в части унификации правовых основ и механизмов государственного регулирования социальноэкономического развития общества. Центральным звеном здесь выступает бюджетная система и проблемы ее стимулирования в части развития местных финансов с учетом бюджетно-фискальной политики.
72
№ 2 (30) - 2014
Проблемы экономики и менеджмента
Анализ последних исследований и публикаций. Высокая актуальность обозначенной проблемы обуславливает необходимость использования методологических положений теории регионального развития.
Воспринимая регион как многофункциональный и многоаспектный феномен управления, теоретики и практики сферы управления сталкиваются с необходимостью синтеза процессов государственного регулирования, регионального управления, рыночного саморегулирования, социально-общественного контроля и иных аспектов. Первоосновой региональных теоретических исследований была теория размещения и развития производительных сил экономических систем в локально-территориальном подходе, разработанная немецкой научной школой (И. Тюнен, А. Вебер, А. Предель,
B. Кристалер, А. Леш, Р. Гроц и др.), шведской (стокгольмской) научной школой (Т. Поландер, Г. Мюрдаль), британской научной школой (А. Смит, Х. Ричардсон,
C. Деннисон, Э. Робинсон, Г. Камерон), американской научной школой (Х. Хотеллинг, Р. Верней, Н. Сторнер, Р. Уолкер), школой теорий регионального роста (Дж. Фридман, Э. Таафе), теории государственного регулирования территориального развития (Э. Гувер).
Рассмотрение идей западных ученых позволяет отметить последующий переход от исследования совокупности факторов, определяющих экономическую специализацию отдельных территорий до учения о производительных силах отдельных регионов и стран, выявления движущих сил их развития и механизмов регионального и централизованного управления воспроизводственными процессами.
В СССР интерес к теории регионального развития проявился в 20-х годах ХХ столетия, мотивированный становлением государственной централизованной плановой экономики и обособлением на огромной территории (в 1/6 земного шара) локальных экономических районов с централизованной системой государственного управления. В конце 40-х и в начале 50-х гг. ХХ в. были разработаны первые модели собственно региональной экономики, что стало толчком к синтезу теории «плюсов роста» Ф. Перру и «длинных волн» Н. Кондратьева. В СССР была сделана попытка сформирования территориальных экономических комплексов как региональных субъектов в границах страны - совнархозов, которые просуществовали недолго.
С внедрением рыночной системы экономических отношений усилия украинских исследователей А. Амоши, В. Гейца, М. Долишнего, С. Дорогунцова, И. Лукинова, Ю. Макогона, Л. Федуловой и др. сосредоточены на углубленном изучении проблемных вопросов регионального развития с целью обоснования предложений и осуществления адаптации к новым условиям функционирования региональных экономических систем как самовоспроизводящихся социально-общественных, научно-технических и финансово-экономических комплексов. Это вызвало необходимость формирования и системного решения вопросов бюджетной, налоговой, денежно-кредитной, социальной и иных политик общественного развития (О. Барановский, А. Даниленко, В. Зимовец, И. Запатрина, Л. Лысяк и др.). Особенно обострилась необходимость выявления ролевых функций и финансово-экономического механизма функционирования органов
№ 2 (30) - 2014
73
Проблемы экономики и менеджмента
местного самоуправления в решении задач регионального развития, местных финансов и финансового обеспечения местных бюджетов. Это воплотилось в обосновании концепции децентрализации бюджетных средств и финансовой федерализации бюджетной системы в условия унитарности государственного устройства (О. Василик, Н. Деркач, О. Кириленко, В. Кравченко, И. Лунина, Ц. Огонь, О. Опарин, К. Павлюк, Ю. Пасечник, С. Слухай, И. Чугунов, В. Швец, С. Юрий и др.).
Вместе с тем, в силу объективных и субъективных причин, в Украине за годы независимости не было создано целостной и прогрессивной экономической политики социально-экономического развития общества и конкретной модели финансовоэкономического механизма ее реализации. Основными из этих причин есть:
- отсутствие единства между органами власти, наукой и производством;
- инерционность централизованного управления и частая смена правительств;
- сдерживание формирования полноценного внутреннего национального рынка и развитие конкурентного предпринимательства;
- сдерживание процессов модернизации высокозатратной (материально-, энерго-, фондоемкой) экстенсивной экономики, что приводит к постоянному повышению эксплуатационных затрат и провоцирует долговую зависимость.
Эти причины свидетельствуют о нерешенности главной проблемы - создание рыночной экономики на основе предпринимательства в системе саморазвития территориальных общин. Их саморазвитие должно осуществляться, прежде всего, на основе регионального экономического комплекса, динамичности местных финансов, обеспечивающих расширенное воспроизводство в единении с регулирующей функцией бюджета. В соответствии с этим должно быть произведено преобразование территориальных общин из объектов государственного управления в субъекты развития общества.
Реальность местного самоуправления определяется не их правовым статусом (как это есть в Украине), а прежде всего - материальными и финансовыми ресурсами, имеющимися в распоряжении территориальных общин, которые и образуют основу местного самоуправления. Базовым компонентом местного самоуправления выступают именно местные финансы.
Целью статьи является рассмотрение взаимосвязи местных финансов и местных бюджетов в обеспечении регионального развития.
Изложение основного материала исследования. На сегодняшний день нет общепринятого определения «местные финансы». Основное внимание в проводимых исследованиях, связанных с местными финансами, уделяется их участию в формировании инструментов и рычагов влияния на экономику территориальных общин. С одной стороны, местные финансы выступают индикатором степени «рыночности» экономики территориальных общин, ее развитости как результата государственной политики рыночных преобразований, деятельности местных органов власти, выражением доверия к ней и экономического сознания домохозяйств и предприятий соответствующей территориальной общины. С другой - местные финансы
74
№ 2 (30) - 2014
Проблемы экономики и менеджмента
- ресурс воздействия на развитие рыночной экономической и социальной инфраструктуры на местах, что воздействует на темпы и качественную определенность рыночной трансформации общества, то есть своеобразную ее «глубину».
Местные финансы органическая часть национальной экономики. Их система представлена своим субъектом (муниципальное самоуправление) и объектом -собственными средствами (активами), имеет организационную структуру (органы управления, коммунальное устройство), количественное выражение экономических отношений, присущих этой категории в денежном исчислении. Социальноэкономическая сущность местных финансов адекватна общим финансам, им свойственны признаки, раскрывающие их общую природу. Общность государственных и местных финансов состоит в том, что они осуществляют регулирование процессов социально-экономического развития: первые - на национальном, вторые - на местном уровне на основе правовой регламентации распределения и перераспределения создающегося в сферах их действия продукта (соответственно: валового внутреннего продукта (ВВП) и валового регионального продукта (ВРП).
Следует подчеркнуть, что выражение «местные финансы» не идентично «финансовым ресурсам»: они связаны тем, что вследствие функционирования распределительных и перераспределительных (финансовых) отношений субъектов экономики происходит формирование денежных средств в распоряжении официальных органов власти разного уровня, воспринимаемых по способам их образования -«финансовыми» ресурсами. То есть такими, которые были определены не во второй фазе воспроизводственного процесса (когда произведенный в первой фазе «производство» продукт вследствие обмена приобретает денежную оценку стоимости как общественно признаваемую), а в третьей фазе «распределение», где формируются макроэкономические пропорции целевого предназначения общественной стоимости, реализуемой в заключительной четвертой фазе «потребление».
Таким образом, часто словосочетание «местные финансы» употребляется в отрыве от их сущности как экономической категории, а непосредственно в понимании того продукта, который образуется в процессе финансовых отношений - финансовых ресурсов, то есть средств образованных вследствие распределительных отношений. Употребление же словосочетания «финансовые ресурсы» для обозначения денежных ресурсов - безосновательно. Их связывает лишь то, что количественное выражение финансовых ресурсов имеет денежную форму, то есть выраженную через общий эквивалент стоимости.
Применительно к бюджету термин «местные финансы» используется именно в узком понимании: выражение той части общего продукта, которая образуется вследствие распределительных отношений для наполнения бюджета на определенной территории, изымаемая от всех физических и юридических лиц. Это выражает фискальную силу территориальной общины, на увеличение которой направлены усилия органов местного самоуправления и которая воплощается в размере финансовых ресурсов, поступающих в бюджет. Вместе с тем, это не значит, что вся
№ 2 (30) - 2014
75
Проблемы экономики и менеджмента
сумма финансовых ресурсов полученных вследствие распределительных отношений территориальной общины, включается в местный бюджет. Доходы местных бюджетов опосредованы сводным (национальным) бюджетом, а правомочность денежных потоков в бюджетной системе регламентирована Бюджетным кодексом Украины (БКУ) [1] на основе разграничения полномочий муниципалитетов как органов самоуправления территориальных общин посредством закрепления отдельных источников финансовых ресурсов, а также перераспределения их по вертикали и горизонтали бюджетной системы посредством межбюджетных трансфертов.
Таким образом, финансовые ресурсы органов местного самоуправления по источнику происхождения формируются в результате распределения и перераспределения ВВП, а их использование (в соответствии с бюджетным предназначением) необходимо для осуществления процесса расширенного общественного воспроизводства и удовлетворения различных социальных потребностей территориальной общины, то есть - выступает предусловием создания ВВП.
Современные реалии социально-экономического развития Украины и ее регионов свидетельствует о наличии целого ряда проблем, возникающих у органов местного самоуправления. Основной причиной этого являются расхождения между реальным и правовым статусом органов местного самоуправления в части их финансовой самодостаточности. В соответствии с Конституцией Украины [2] самоуправляемые территориальные общины признаны инструментом реализации власти народа, а в ст. 142-143 - определяет материальную и финансовую основу этого статуса, конкретизировано задачи и полномочия. Этот правовой статус и финансовоэкономический механизм функционирования органов самоуправления были
унифицированы в соответствии с положениями Европейской хартии местного самоуправления [3] (к которой Украина присоединилась уже через месяц после принятия Конституции в 1996 г.) и конкретизированы в Законе «О местном самоуправлении» [4].
Вместе с тем местное самоуправление еще не имеет достаточных средств реализации своего правового статуса. Этой основой должен выступать региональный экономический комплекс местных финансов, который через систему распределительных (финансовых) отношений должен генерировать доходы местных бюджетов в максимально возможном объеме относительно правовых полномочий местных органов власти. Безусловно, в силу ряда причин в полном объеме реализация этого условия невозможна (прежде всего, из-за огромного разнообразия экономического потенциала и плотности населения в административнотерриториальных единицах, имеющих свой бюджет, количество которых превышает 10 тысяч). Однако для устранения расхождений в расходной части бюджетов органов самоуправления предусмотрено выравнивание платежеспособности их путем перераспределения общих доходов бюджетной системы путем межбюджетных отношений с использованием трансфертов.
Организация межбюджетных отношений органов местного самоуправления выступает предпосылкой полноценности местных бюджетов, поскольку
76
№ 2 (30) - 2014
Проблемы экономики и менеджмента
перераспределение бюджетных средств напоминает систему соединенных сосудов, что обеспечивает единый уровень наполняемости всех звеньев бюджетной системы доходами для обеспечения удовлетворения потребностей социальных благ граждан, рассчитанных на основе стандартных норм независимо от мест их проживания. Если фактические доходы муниципалитетов превышают стандартную норму потребностей, то излишек изымается в государственный бюджет, а при дефиците - покрывается из государственного бюджета. То есть, определенная автономность бюджетов муниципалитетов подкреплена их правом на гарантированную государством доходную базу, достаточную для обеспечения своей общины услугами на уровне гарантированных социальных потребностей, обеспечиваемую перераспределением общих доходов бюджетной системы страны.
Предусмотрено также выделение в доходной части бюджетов муниципалитетов средств для выполнения собственных полномочий, передаваемых органами государственной власти муниципалитетам с одновременной передачей необходимых средств на основе принципа субсидиарности. Это обусловлено тем, что существующая ныне в Украине система административно-территориального деления и государственного управления находятся в переходном состоянии от жесткого централизма к демократическому управлению. Свидетельством чего есть параллельное существование органов самоуправления территориальных общин, как базового звена бюджетной системы и органов государственной власти - территориальных государственных администраций на уровне районов, областей и Автономной республики Крым.
Формирование доходной и расходной частей сводного бюджета
(государственного и местных бюджетов вместе взятых) в Украине за 2005-2011 гг. осуществляется почти в полном соответствии с динамикой ВВП. Так, за этот период размер ВВП увеличилась от 441,4 до 1316,6 млрд грн., то есть на 296,9%, доходы бюджета увеличились от 134,2 до 398,5 млрд грн. (на 294,9%), а расходы от 141,7 до 416,8 млрд грн. (на 294,1%). То есть динамика этих макроэкономических показателей отличается высокой синхронностью. Вместе с тем синхронно с увеличением доходов сводного бюджета возросла и абсолютная величина дефицита: от 7,8 до 23,0 млрд грн. при сохранении его относительной величины в размере 5,8%.
Соотношение доходов государственного и местных бюджетов также характеризуется высокой стабильностью: в 2005г. оно составляло 78,5:21,5%, а в 2011 г. -78,9:21,1%. Это свидетельствует о достаточно высоком уровне централизации финансовых ресурсов в государственном бюджете, притом более значительной, чем в Европейских странах с унитарным государственным устройством, превышая его почти в два раза. Кроме того, прослеживается устойчивая тенденция сокращения доходов местных бюджетов от закрепленных за ними фискальных источников, вследствие чего возрастает объем представляемых трансфертов. Так, если в 2005 г. трансферты в доходной части местных бюджетов составляли 43,5%, то в 2011 г. уже 52,3%. В отдельных же регионах дефицит местных бюджетов превышает 70%. Это значит, что трансферты превратились из
№ 2 (30) - 2014
77
Проблемы экономики и менеджмента
средства государственной помощи стабильным бюджетам в основной источник формирования их доходов, что нарушает правовой статус местных бюджетов как финансовой институции органов местного самоуправления, их финансовой устойчивости.
Финансовая устойчивость бюджета муниципалитета - способность органов местного самоуправления аккумулировать объем доходов, достаточный для покрытия их расходов и обеспечения сбалансированности бюджета на протяжении бюджетного периода. Это выступает предпосылкой способности органов самоуправления предоставлять своевременно и в полном объеме качественных общественных услуг для удовлетворения потребностей населения. При этом необходимо учитывать, что исходной позицией концепции регионального развития есть адаптация целей проводимой политики к специфическим особенностям граждан местных общин. Общеизвестно, что склонности и потребности потребителей общественных благ и услуг в отдельно взятых территориальных общинах не одинаковы: потребность в них имеет территориальные отличия, а потребление - пространственные ограничения. В рыночной системе регулирование потребностей происходит через механизм цен: потребитель покупает благо до тех пор, когда выгода от него будет превышать (или равняться) рыночной цене. В бюджетной же системе предоставляется стандартно в объеме возможностей расходной части бюджетов, то есть за счет налогов самых потребителей, устанавливаемых и изымаемых государством. Это приводит к тому, что органы самоуправления должны более полно учитывать специфические потребности граждан своих общин при введении (в соответствии с их статусным правом) отдельных видов местных налогов, поддерживаемых населением для оплаты этих потребностей.
Следует заметить, что часть местных налогов в доходах бюджетов ничтожно мала, кроме того денежные доходы от местных налогов не связаны с определенным назначением их использования. То есть местные налоги изначально лишены целевого использования.
Кроме этого, существующий фискальный механизм бюджетов имеет и другие недостатки. В частности, большие потери доходов местных бюджетов в пригородных зонах и в зонах действия аграрных холдингов и корпораций происходит от того, что платежи налогов производятся этими субъектами хозяйствования по месту их функциональной регистрации (как правило, в крупных городах и даже в офшорных зонах), а наиболее важные общественные услуги работникам этих структур предоставляются по месту их проживания. Негативное влияние на формирование доходов муниципалитетов оказывает огромное число разнообразных льгот, отсутствие налогов на недвижимость, что позволило бы укрепить доходную базу многих бюджетов.
Большое значение в обеспечении социально-экономического развития регионов имеет не только финансовая «сила» доходной части бюджетов, но и обоснованное целевое использование имеющихся финансовых ресурсов. Расходы бюджетов характеризуются количественной и качественной определенностью: количественная отражает общий объем средств, расходуемых на цели регионального развития, а качественная - общественное их признание за степенью полезности. В соответствии с Бюджетным кодексом Украины (ст. 10), использование бюджетных средств делится на
78
№ 2 (30) - 2014
Проблемы экономики и менеджмента
платежи и расходы. Платежи - средства целевого назначения, а расходы - это те платежи, которые ориентированы на предоставление кредитов, погашение долгов, приобретение ценных бумаг, образование депозитов. Бюджетные платежи разделяются на текущие и капитальные, а расходы - на потребление и развитие.
Основная масса средств бюджетов органов местного самоуправления используются на потребление социальных благ с тенденцией ее увеличения в 2005 г. она составляла 83,0%, а в 2011 г. - 86,9%, второй значительной частью использования бюджетных средств есть финансирование государственного управления. Бюджет развития, выделяемый в структуре местных бюджетов, использует незначительную суму бюджетных средств. Следует обратить внимание на то, как в БКУ осуществляется обозначение категории «бюджет развития» и его целевого предназначения.
Впервые в Украине деление бюджетных средств на текущие платежи и платежи бюджета развития было осуществлено в Законе «О бюджетной системе Украины». Целевое назначение их - на финансирование капитальных вложений производственного, непроизводственного назначения, финансирование структурной перестройки экономики, предоставление субвенций и т.п. То есть средства бюджета развития направлялись на расширенное общественное производство. В новом же БКУ трактовка понятия «бюджет развития» вообще отсутствует: не определено его содержание, цели и назначение. Фактический - объем финансирования бюджету развития составляет меньше 3% расходов местных бюджетов, то есть меньше 0,2% ВВП что, безусловно, не может оказать ощутимое воздействие на социальноэкономическое развитие территориальных общин местного самоуправления.
Выводы. Современное состояние местного социально-экономического развития в Украине характеризуется отсутствием гарантий выполнения правовых полномочий и функций органов местного самоуправления, их достаточного материального, финансового и другого ресурсного обеспечения, что усугубляет существующую диспропорцию развития регионов. Устранение ее требует проведения децентрализации фискальных функций государства как условия повышения роли финансов местных органов власти по выполнении многочисленных задач ежедневной жизни граждан. В политике государственного управления должен преобладать подход к пониманию субъекта этого процесса не как административно-территориальной единицы, а как совокупности граждан по месту проживания и потому национальное законодательство должно учитывать особенности статуса органов местного самоуправления.
Список литературы:
1. Бюджетный кодекс Украины [Электронный ресурс]. -URL: http://zakon2.rada.gov.Ua/laws/show/2456-17/card6#Public
2. Конституция Украины [Электронный ресурс]. -
URL: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80
3. Европейская хартия местного самоуправления [Электронный ресурс]. -URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/994_036
4. Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» [Электронный ресурс]. - URL: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/280/97-вр
№ 2 (30) - 2014
79
