CC BY
325
БЮДЖЕТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
УДК 336.15
МЕСТНЫЕ БЮДЖЕТЫ В СИСТЕМЕ БЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Т.М. БОГОЛИБ, доктор экономических наук, профессор,
заведующая кафедрой финансов, денежного оборота и кредита
E-mail: [email protected] Переяслав-Хмельницкий государственный педагогический университет имени Григория Сковороды,
Республика Украина
В статье обоснована роль межбюджетных отношений в системе бюджетного регулирования. Определены перспективные направления развития отечественной системы местных бюджетов, исходя из приоритетов государственной финансовой политики и стратегии социально-экономического развития страны. Рассмотрены методологические подходы к среднесрочному прогнозированию доходов и расходов местных бюджетов. Сделаны выводы о том, что важным направлением бюджетного регулирования местных бюджетов в Украине является бюджетная децентрализация, а уровень децентрализации доходных полномочий должен определяться с учетом финансовых возможностей страны, территорий, приоритетных направлений бюджетно-налоговой политики на среднесрочную перспективу.
Ключевые слова: местные бюджеты, бюджетное регулирование, межбюджетные отношения, финансовая политика, среднесрочное планирование, доходы, расходы, финансовое выравнивание
Актуальность проблемы. Местные бюджеты являются весомой составной частью системы бюджетного регулирования и действенным инструментом финансово-бюджетной политики государства. От качественного уровня их формирования зависит состояние экономической и социальной инфраструктуры административно-территориальных единиц, в том числе:
- жилищно-коммунального хозяйства;
- транспорта;
- связи;
- учреждений образования, здравоохранения, культуры.
А также социально-экономическое развитие регионов и страны в целом.
В условиях экономических преобразований особенно важным является совершенствование структуры доходной и расходной частей бюджетов территориальных единиц с учетом приоритетов государственной финансовой политики на среднесрочную перспективу.
Основными задачами бюджетного регулирования в Украине на современном этапе развития становятся:
- сбалансированность бюджетной системы;
- укрепление финансовой основы органов местного самоуправления;
- усиление влияния органов местного самоуправления на социально-экономические процессы в стране;
- совершенствование межбюджетных отношений.
Значительный вклад в развитие теории и практики местных бюджетов внесли такие российские и зарубежные ученые, как Н. Афанасьев, Ш. Бланкарт, Дж. Бьюкенен, А. Вагнер, Т. Грицюк, Л. Дробозина,
В. Лексин, Р. Масгрейв, У. Оутс, В. Родионова, В. Сенчагов, Ч. Тибу, М. Ходорович, В. Христенко, Х. Циммерман, А. Шах, А. Швецов.
Проблемам функционирования и развития местных бюджетов, системы их регулирования посвящены труды украинских ученых В. Андрущенка, С. Буко-винского, А. Буряченка, О. Василика, О. Кириленко, В. Кравченка, И. Луниной, Д. Полозенка, С. Юрия.
В большинстве научных работ, рассматривающих вопросы финансового обеспечения местного самоуправления, в той или иной форме даются определения и обобщаются методологические, институциональные и организационные аспекты формирования и использования местных бюджетов, рассматриваются общие тенденции их функционирования. Одновременно недостаточно исследованы вопросы оптимизации доходов и расходов, формирования собственных доходов местных бюджетов, которые соответствовали бы современным требованиям. Нуждаются в углубленном изучении проблемы оптимального распределения доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы государства, их соответствие реальным финансовым возможностям и доходной базе органов местного самоуправления.
Составной частью современной бюджетной системы государства являются местные финансы, которые в достаточной мере способны решать стратегические задачи финансовой политики территориальных образований, обеспечивать стабильное развитие органов местного самоуправления. В условиях экономических преобразований особенно актуальным становится усиление роли органов местного самоуправления в системе управления государственными финансами. Все это свидетельствует об актуальности темы исследования.
Цель исследования состоит в раскрытии теоретико-методологических основ формирования местных бюджетов, поиске путей совершенствования механизма их функционирования в системе бюджетного регулирования социально-экономического развития страны.
Задачи исследования. В ходе исследования решены следующие задачи:
- обоснована роль межбюджетных отношений в системе бюджетного регулирования;
- определены перспективные направления развития отечественной системы местных бюджетов, исходя из приоритетов государственной финансовой политики и стратегии социально-экономического развития страны;
- развиты методологические подходы среднесрочного прогнозирования доходов и расходов местных бюджетов.
Научная новизна полученных результатов заключается в определении роли межбюджетных отношений в системе бюджетного регулирования, которая включает:
- разграничение расходных и доходных полномочий между органами власти разных уровней;
- распределение расходов и доходов между бюджетами;
- бюджетное выравнивание;
- соответствующие инструменты и методы финансового регулирования.
По мнению автора, все это будет способствовать усилению действенности бюджетной политики, сбалансированному развитию бюджетной системы, финансовому обеспечению выполнения функций и задач органами местного самоуправления.
Формирование местных бюджетов как весомой составляющей системы бюджетного регулирования обусловливает необходимость теоретического обобщения и переосмысления существующих подходов относительно их роли в социально-экономическом развитии административно-территориальных единиц и обеспечении благосостояния граждан.
Местные бюджеты являются важным источником финансирования административно-территориальных единиц, основой местных финансов. Структура и объем доходной части местных бюджетов зависят от экономического, природно-ресурсного потенциалов территорий и уровня развития системы межбюджетных отношений. Из местных бюджетов финансируются не только собственные полномочия органов местного самоуправления, но и часть делегированных государством полномочий.
Совершенствование бюджетного механизма финансового обеспечения местного самоуправления способствует повышению эффективности финансово-экономического регулирования, оказывая влияние на процесс формирования и исполнения местных бюджетов, реализацию действенного механизма межбюджетных отношений и состояние социально-экономического развития административно-территориальных единиц. Анализ разграничения доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы свидетельствует о том, что существует значительное количество полномочий, которые находятся в общем ведении государственного и местного уровней власти.
Основными принципами распределения доходных полномочий и доходов между уровнями бюджетной системы являются следующие:
- полномочия по установлению и регулированию определенных доходов должны принадлежать тем органам власти, от экономической политики которых зависит величина налоговой базы этих доходов;
- необходимо обеспечить заинтересованность органов местного самоуправления в формировании благоприятных условий для социально-экономического развития территорий;
- собственные доходы бюджетов каждого уровня должны быть основой для реализации закрепленных за органами местного самоуправления расходных полномочий, повышения стойкости финансового обеспечения административно-территориальных единиц.
Основными принципами распределения расходных полномочий и расходов между уровнями бюджетной системы государства являются принципы субсидиарности, территориальной ответственности, дифференциации, эффективности.
На современном этапе экономических преобразований целесообразно формировать бюджетную политику в сфере межбюджетных отношений, направленную на эффективное развитие регионов и усиление качественного уровня реализации принципа субсидиарности бюджетной системы1.
Все это требует совершенствования подходов относительно формирования доходной части местных бюджетов, оптимизации размеров территориальных общин, внедрения программно-целевого метода планирования на всех уровнях бюджетной системы. Применение механизма межбюджетных отношений:
- обеспечивает самостоятельность органов местного самоуправления в сфере планирования, формирования и выполнения местных бюджетов;
- надлежащим образом разграничивает ответственность местных органов за выполнение собственных и делегированных полномочий.
Совершенствование процесса формирования доходов местных бюджетов должно осуществляться с учетом опыта зарубежных стран в части увеличения ресурсной базы, повышения роли собственных
1 Про Нацюнальний план дш на 2011 рж щодо впровадження Програми економiчних реформ 2010-2014 роки «Заможне сус-пшьство, конкурентоспроможна економжа, ефективна держава»: указ Президента Украши вщ 27.04.2011 № 504/2011.
полномочий. В государствах с развитой экономикой местные бюджеты формируются преимущественно за счет собственных доходов, удельный вес которых в общих доходах колеблется в рамках от 40 до 80%. Степень зависимости местных бюджетов от финансовой помощи государства свидетельствует об уровне централизации бюджетной системы. К странам с достаточно высоким уровнем бюджетной централизации относятся Великобритания, Польша, Словакия, в которых удельный вес трансфертов в доходах местных бюджетов колеблется в пределах от 50 до 70%. Швеция, Финляндия, Дания принадлежат к группе стран с незначительным удельным весом трансфертов в доходной части местных бюджетов, что свидетельствует о значительном уровне децентрализации бюджетной системы [5]. Анализ динамики показателей, которые характеризируют структуру местных бюджетов унитарных европейских государств, показывает постепенное приближение показателей стран с трансформационной экономикой к уровню развитых.
Накопленный зарубежный опыт в сфере формирования местных бюджетов говорит о том, что в большинстве стран с развитой экономикой существуют два функциональных вида местных бюджетов: текущий и инвестиционный.
Составляющими доходной части инвестиционного бюджета являются:
- местные заимствования;
- инвестиционные субсидии из государственного бюджета;
- целевые банковские кредиты.
Расходы из этого бюджета направляются на капитальные вложения, развитие социальной инфраструктуры, обновление основного капитала и погашение долга местных органов власти. Удельный вес расходов инвестиционного бюджета в общих расходах местных бюджетов - до 40%, что содействует стимулированию социально-экономического развития территорий и страны в целом.
О значении местных бюджетов в финансово-бюджетной системе государства свидетельствует удельный вес их доходов в ВВП и доходах сводного бюджета (табл. 1).
Удельный вес доходов местных бюджетов Украины в ВВП за 1992-2012 гг. составил:
- без учета трансфертов - 10,02%;
- с учетом трансфертов - 13,87%.
В том числе в 1992-2001 гг. - 12,49 и 14,21%, в 2002-2012 гг. - 7,55 и 13,53% соответственно.
Таблица 1
Удельный вес доходов местных бюджетов Республики Украина в ВВП и доходах сводного бюджета в 1992-2012 гг., %
Удельный вес Удельный вес в доходах
в ВВП сводного бюджета
Год Без учета С учетом Без учета С учетом
трансфер- трансфер- трансфер- трансфер-
тов тов тов тов
1992 11,5 11,7 47,6 47,9
1993 16,0 16,1 47,8 48,0
1994 15,0 16,3 42,0 37,6
1995 15,9 16,7 52,4 44,1
1996 13,4 14,9 47,6 40,2
1997 13,0 15,7 43,2 52,0
1998 12,7 14,8 45,7 53,3
1999 10,3 12,7 40,0 49,0
2000 8,4 11,0 29,1 38,1
2001 8,7 12,2 32,3 47,4
2002 8,6 12,5 31,4 46,3
2003 8,4 12,8 30,0 45,6
2004 6,6 11,5 24,9 43,3
2005 6,9 12,2 22,6 40,0
2006 7,3 13,9 23,2 44,2
2007 8,1 14,8 26,5 48,7
2008 7,8 14,5 24,8 46,1
2009 7,8 14,7 24,6 49,3
2010 7,4 14,6 25,6 50,7
2011 6,6 13,8 21,7 45,5
2012 5,8 12,4 20,2 41,4
Удельный вес доходов местных бюджетов в доходной части сводного бюджета за 1992-2012 гг. составил без учета трансфертов 45,82%, в том числе в 1992-2001 гг. - 42,77 и 45,66%, а в 20022012 гг. - 25,53 и 45,97% соответственно [1, 2, 3, 4]. Тенденция к уменьшению показателей удельного веса местных бюджетов в ВВП и сводном бюджете свидетельствует об определенном росте уровня централизации бюджетной системы.
Усиление влияния органов местного самоуправления на социально-экономические процессы в регионе возможно при условии достаточного объема финансовых ресурсов, которые находятся в их распоряжении. Так как основой местных финансовых ресурсов являются местные бюджеты, в которых сосредоточено 90% финансовых ресурсов территорий, на современном этапе социально-экономических преобразований важной становится оптимизация их доходной части2.
2 Про схвалення Концепци реформування тсцевих бюджетв:
розпорядження Кабшету Мiнiстрiв Украши ввд 23.05.2007 № 308-р.
Налоги являются весомой составной доходов местных бюджетов. В 2012 г. значение показателя удельного веса налоговых поступлений в общей структуре доходов составило 40,3%. Однако на протяжении 2002-2012 гг. наблюдалась тенденция к уменьшению этого показателя на 18,8 п. [1, 2, 3, 4]. Соответственные изменения в структуре доходов происходили с одновременным ростом удельного веса официальных трансфертов в доходах местных бюджетов. Этот показатель на протяжении 2002-2012 гг. имел стойкую тенденцию к увеличению: в 2002 г. он составлял 29,0%, а в 2012 г. - 52,3%, достигнув самого высокого значения [1, 2, 3, 4].
Наиболее значимым в структуре налоговых поступлений местных бюджетов Украины является налог на доходы физических лиц, удельный вес которого возрос в 2002-2012 гг. с 59,5 до 74,5%. Удельный вес платы за землю, которая является вторым по объему источником налоговых поступлений, увеличился в этот период с 11,0 до 14,6%. Тем не менее налог на доходы физических лиц и плата за землю составляют более 80% всех налоговых поступлений местных бюджетов Украины [1, 2, 3, 4].
На протяжении исследованного периода наблюдалась тенденция к уменьшению удельного веса местных налогов и сборов в структуре налоговых поступлений местных бюджетов. Так, в 2001 г. этот показатель составил 3,5%, а в 2010 г. - 1,2%, т.е. уменьшился на 2,3%, в то же время как в странах Европейского союза удельный вес местных налогов и сборов составляет от 7 до 36% [1, 2, 3, 4]. В условиях уменьшения фискального и регулирующего значения местных налогов и сборов необходимы действенные меры относительно усиления их влияния на формирование доходов местных бюджетов.
Среднее значение удельного веса расходов местных бюджетов Украины в валовом внутреннем продукте за 1992-2012 гг. составило 13,3%, а в расходах сводного бюджета страны - 41,1% [1, 2, 3, 4].
Удельный вес расходов местных бюджетов в ВВП в Украине в среднем выше, чем в странах с переходной экономикой, где этот показатель равен от 7 до 8%, но он ниже, чем в странах с развитой экономикой: от 17 до 18%.
Самой большой составляющей в структуре расходов местных бюджетов Украины являются расходы на образование, удельный вес которых в 2002-2012 гг. увеличился с 26,2 до 32,6%. Расходы на здравоохранения в 2012 г. составили 21,4%, а расходы на социальную защиту и социальное
обеспечение - 23,1%. В целом показатель удельного веса расходов местных бюджетов на социально-культурную сферу в 2002-2012 гг. вырос с 79,1 до 82,2% [1, 2, 3, 4].
Одновременно увеличивался удельный вес этих расходов в ВВП - с 8,6% в 2002 г. до 11,2% в 2012 г. Показатель удельного веса расходов на общегосударственные функции, экономическую деятельность, жилищно-коммунальное хозяйство и пр. составил в среднем 2,9% ВВП, а в расходах местных бюджетов - 22,5% [1, 2, 3, 4].
Актуальными задачами продолжают оставаться:
- совершенствование системы местных бюджетов путем повышения финансовой обеспеченности местных бюджетов и уровня финансовой обеспеченности делегированных полномочий;
- совершенствование системы регулирования межбюджетных отношений;
- увеличение инвестиционных ресурсов местных бюджетов;
- внедрение перспективного бюджетного регулирования на всех уровнях бюджетной системы.
Важными направлениями совершенствования системы местных бюджетов в Украине являются:
- бюджетная децентрализация как процесс расширения расходных и доходных полномочий;
- увеличение уровня финансовой самостоятельности органов местного самоуправления, которая основывается на принципе субсидиарности, в целях повышения их ответственности, эффективности межбюджетных отношений3.
Децентрализация полномочий предоставления услуг за счет средств местных бюджетов повышает качественный уровень бюджетной результативности и содействует развитию финансово-экономического потенциала административно-территориальных единиц. Одновременно уровень децентрализации доходных полномочий должен определятся с учетом финансовых возможностей страны, территорий, приоритетных направлений бюджетно-налоговой политики на среднесрочную перспективу.
Совершенствование межбюджетных отношений должно быть направлено на стимулирование экономического роста. Расширению доходной базы местных бюджетов, оптимизации расходов органов местного самоуправления будет содействовать расчет объема дотаций выравнивания на основе
3 Про основш напрямки бюджетно! полижи на 2012 рж: постанова Верховно! Ради Украши вщ 13.05.2011 № 3338-У[.
нормативных и фактических показателей доходов и расходов бюджета4.
При осуществлении соответствующей оценки налогового потенциала территорий целесообразным является использование показателя валового регионального продукта. Положительное влияние на сбалансированное развитие территорий и населенных пунктов будет иметь непосредственное согласование объемов дотаций с основными социально-экономическими показателями развития административно-территориальных единиц, в том числе с объемами произведенной продукции, выполненных работ, предоставленных услуг, полученной субъектами хозяйствования прибыли, заплаченных в бюджеты налогов и сборов, среднемесячной заработной платы.
Дальнейшее развитие системы формирования местных бюджетов требует:
- восстановления оптимального соотношения доходных источников между государственным и местным бюджетами;
- увеличения показателя собственных бюджетных поступлений в общей структуре доходной части местных бюджетов;
- совершенствования формульного расчета дотаций выравнивания, механизма формирования бюджета развития;
- улучшения процедуры и форм казначейского обслуживания местных бюджетов.
Своевременным представляется также повышение качественного уровня планирования местных бюджетов как действенного инструмента бюджетного регулирования развития экономики и социальной сферы территорий.
При участии автора были разработаны среднегодовой прогноз местных бюджетов, который основывается на показателях доходов и расходов бюджетов местного самоуправления с учетом тенденций социально-экономического развития административно-территориальных единиц, соотношения удельного веса доходной и расходной частей местных бюджетов в сводном бюджете и ВВП, а также среднегодовой прогноз доходов и расходов местных бюджетов на 2014-2018 гг. (табл. 2).
Для укрепления финансовой основы органов местного самоуправления, уменьшения зависимости местных бюджетов от трансфертного финанси-
4 Про схвалення Концепцй реформування тсцевих бюджепв: розпорядження Кабшету Мiнiстрiв Украши ввд 23.05.2007 № 308-р.
Таблица 2
Среднегодовой прогноз доходов и расходов местных бюджетов Республики Украина на 2014-2018 гг.
Показатель 2014 2015 2016 2017 2018
ВВП млрд грн. 1 780,0 1 990,0 2 195,0 2 440,0 2 710,0
Удельный вес доходов местных бюджетов в ВВП, % 13,80 13,78 13,75 13,82 13,94
Доходы местных бюджетов, млрд грн. 245,6 274,2 301,8 337,6 377,8
Удельный вес расходов местных бюджетов в ВВП, % 13,92 13,90 13,87 13,96 14,08
Расходы местных бюджетов, млрд грн. 247,8 276,6 304,4 340,6 381,6
рования, по мнению автора, необходимо закрепление за местными бюджетами определенной части налога на прибыль предприятий.
Основными направлениями улучшения эффективности формирования местных бюджетов на современном этапе являются:
- расширение источников бюджетных поступлений;
- создание благоприятных условий для ускоренного экономического роста территорий;
- увеличение количества малых предприятий;
- развитие предпринимательства;
- повышение эффективности использования коммунальной собственности территориальных общин в контексте укрепления доходной части местных бюджетов.
Подходы относительно совершенствования структуры бюджетов территорий должны разрабатываться с учетом социально-экономических нужд местного самоуправления, тенденций экономического роста и институциональных особенностей развития системы бюджетного регулирования. Бюджетную политику в сфере формирования местных бюджетов следует адаптировать к структурным преобразованиям экономики, содействовать созданию соответствующих условий для инновационного развития административно-территориальных единиц.
Выводы. Формирование местных бюджетов в системе бюджетного регулирования является весомым инструментом реализации финансово-экономической политики государства, составной механизма межбюджетных отношений, основным рычагом социально-экономического развития административно-территориальных единиц. Бюджетная политика в сфере формирования местных бюджетов включает мероприятия, связанные с:
- мобилизацией доходов, их разделом и использованием;
- обеспечением финансового выравнивания территориальных и муниципальных общественных
денежных средств в процессе сбалансированного управления бюджетными ресурсами государства.
Среди инструментов межбюджетного регулирования социально-экономического развития территорий определяющая роль отводится:
- финансовым нормативам бюджетной обеспеченности;
- корригирующим коэффициентам к ним;
- индексу относительной налогоспособности соответствующего бюджета;
- коэффициенту выравнивания;
- расчетному объему корзины доходов местных бюджетов.
Финансовое выравнивание является иерархической, динамической системой.
Улучшение качественного уровня системы межбюджетных отношений возможно при условии усовершенствования распределения функций и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления на основе сбалансирования общегосударственных и территориальных интересов. Разграничение расходных и доходных полномочий должно базироваться на научно обоснованных принципах. Целесообразным является совершенствование механизма распределения межбюджетных трансфертов для местных бюджетов.
Список литературы
1. Статистичний щорiчник 2000. К.: Держстат. 2001. 680 с.
2. Статистичний щорiчник 2004. К.: Держстат. 2005. 722 с.
3. Статистичний щорiчник 2008. К.: Держстат. 2009. 764 с.
4. Статистичний щорiчник 2012. К.: Держстат. 2013. 786 с.
5. Rio N. Intergovernmental fiscal relations in developing countries. A review of issues. Odd-Helge Fjeldstad Chr. Michelsen Institute Development Studies and Human Rights. WP2004:11.
Budgetary regulation LOCAL BUDGETS IN BUDGETARY REGULATION SYSTEM
Tat'iana M. BOGOLIB
Abstract
The article substantiates the interbudgetary relation role in the budgetary regulation system. The author identifies the perspective directions of the Russian local budgets system development based upon the state financial policy priorities and the country's social and economic development strategy. The article considers the methodological approaches of mid -term forecasting of the local budget income and expenses. The author comes to a conclusion that the budgetary regulation of local budgets in Ukraine serves as an important direction of the budgetary decentralization, and level of decentralization of profitable powers is determined taking into account the financial capabilities of the country and its territories, priority guidelines of tax and expenditure policy for mid-term perspective.
Keywords: local budgets, budgetary regulation, interbudgetary relations, financial policy, mid-term planning, income, expenses, financial equalization
References
1. Statistichnii shchorichnik 2000 [Statistical Annual Bulletin 2000]. Kiev, Derzhstat Publ., 2001, 680 p.
2. Statistichnii shchorichnik 2004 [Statistical Annual Bulletin 2004]. Kiev, Derzhstat Publ., 2005, 722 p.
3. Statistichnii shchorichnik2008 [Statistical Annual Bulletin 2008]. Kiev, Derzhstat Publ., 2009, 764 p.
4. Statistichnii shchorichnik 2012 [Statistical Annual Bulletin 2012]. Kiev, Derzhstat Publ., 2013, 786 p.
5. Rio N. Intergovernmental Fiscal Relations in Developing Countries. A review of issues. Odd-Helge Fjeldstad Chr. Michelsen Institute Development Studies and Human Rights. WP2004:11.
Tat'iana M. BOGOLIB
Pereyaslav-Khmelnytsky State Pedagogical University named after Grigory Skovoroda, Pereyaslav-Khmelnytsky, Republic of Ukraine [email protected]
