CC BY
456
Т. В. Косорукова ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ КОНСТИТУЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ СВОБОДЫ МАССОВОЙ ИИ ФОРМАЦИИ И ПРАВА НА ИНФОРМАЦИЮ*
Информационная сфера, представляющая собой особую совокупность информации, информационной инфраструктуры, субъектов, осуществляющих сбор, формирование, распространение и использование информации, имеет, учитывая всеобщую информатизацию общества, важное значение. В настоящее время во многих странах прослеживается тенденция формирования специального отраслевого законодательства в области свободы получения и распространения информации.
Несомненно, зафиксированное в конституциях право на информацию нуждается в формализованном на уровне закона механизме его реализации1. Причем данный процесс достаточно сложен, поскольку выделение права на информацию как самостоятельной категории произошло сравнительно недавно и все еще не имеет четкого теоретического обоснования2.
В рамках права на свободу массовой информации, права на информацию коррелирующие им обязанности государства по их обеспечению не только определяются в международных актах, но и раскрываются и дополняются в конституциях, а также регламентируются в других нормативных актах. В частности, в Российской Федерации действуют более 100 законов федерального уровня, посвященных указанным вопросам, в том числе от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности
3
государственных органов и органов местного самоуправления» и от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»4.
* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук, профессором Ю.Л. Шульженко.
1 См.: Хижняк В.С. Право человека на информацию: механизм реализации / Под ред. В.Т. Кабышева. Саратов, 1998.
2 См.: Бачило И.Л., Лопатин В.Н., Федотов М.А. Информационное право. СПб. С. 317.
3 СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6217.
4 СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3448.
Труды Института государства и права Российской академии наук № 5/2013
В конституциях ряда государств - членов СНГ, принятых в 1990-х гг. (например, в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, в ст. 6 Конституции Республики Армения 1995 г., в ст. 151 Конституции Азербайджанской Республики 1997 г.), закреплен примат международного права над внутренним, а также содержатся положения, касающиеся права на информацию: права искать, распространять и получать информацию, идеи и мнения. Так, согласно ч. 4 ст. 29 Конституции РФ каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Аналогичная норма содержится в ст. 50 Конституции Азербайджанской Республики: «Каждый обладает свободой законным путем искать, приобретать, передавать, составлять и распространять информацию. Гарантируется свобода массовой информации. Запрещается государственная цензура в средствах массовой информации, в том числе в печати».
При возникновении противоречия между нормативными правовыми актами, входящими в систему законодательства Азербайджанской Республики (исключая Конституцию Азербайджанской Республики и принятые путем референдума акты), и межгосударственными договорами, участницей которых является Азербайджанская Республика, применяются международные договоры (ст. 151).
При этом международные акты, ратифицированные государствами, например Всеобщая декларация прав человека ООН 1948 г., Международные пакты о правах человека 1966 г., могут действовать непосредственно и применяться как внутреннее право страны.
Согласно ст. 33 Конституции Республики Беларусь 1994 г. каждому гарантируется свобода мнений, убеждений и их свободное выражение. Никто не может быть принужден к выражению своих убеждений или отказу от них. Монополизация средств массовой информации государством, общественными объединениями или отдельными гражданами, а также цензура не допускаются.
Гражданам республики гарантируется право на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов, общественных объединений, о политической, экономической и международной жизни, состоянии окружающей среды (ст. 34).
Государственные органы, общественные объединения, должностные лица обязаны предоставить гражданину Республики Беларусь возможность ознакомиться с материалами, затрагивающими его права и законные интересы. Пользование информацией может быть ограничено законодательством в целях защиты чести, достоинства, личной и семейной жизни граждан и полного осуществления ими своих прав (ст. 34).
В соответствии со ст. 24 Конституции Грузии 1995 г. каждый вправе свободно получать и распространять информацию, высказывать и распространять свои мнения в устной, письменной или иной форме. Средства массовой информации свободны. Цензура запрещается. Осуществление указанных прав может ограничиваться законом в целях необходимости обеспечения государственной или общественной безопасности, территориальной целостности, предотвращения преступности, защиты прав и достоинства других лиц, предотвращения распространения информации, признанной конфиденциальной, или обеспечения независимости и беспристрастности правосудия.
В ст. 34 Конституции Республики Молдова 1994 г. закреплено, что право лица на доступ к любой информации, касающейся общественных дел, не может быть ограничено. Власти в соответствии со своей компетенцией обязаны обеспечивать достоверное информирование граждан об общественных делах и по вопросам личного характера. Право на информацию не должно наносить ущерб мерам, направленным на защиту граждан или национальной безопасности. Средства массовой информации, как государственные, так и частные, обязаны обеспечивать достоверное информирование общественности. Средства массовой информации не подвергаются цензуре.
В соответствии со ст. 29 Конституции Республики Узбекистан 1991 г. каждый имеет право на свободу мысли, слова и убеждений, право искать, получать и распространять любую информацию, за исключением направленной против существующего конституционного строя. Свобода мнений и их выражения может быть ограничена законом по мотивам государственной или иной тайны.
В ст. 34 Конституции Украины 1996 г. каждому гарантируется право на свободу мысли и слова, на свободное выражение своих взглядов и убеждений. Каждый имеет право свободно собирать, хранить, использовать и распространять информацию устно, пись-
менно или иным способом по своему выбору. Осуществление этих прав может быть ограничено законом в интересах национальной безопасности, территориальной целостности либо общественного порядка в целях предупреждения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья населения, для защиты репутации или прав других людей, для предупреждения разглашения информации, полученной конфиденциально, либо для поддержания авторитета и непредвзятости правосудия.
Согласно ст. 25 Конституции Литовской Республики 1992 г. каждый человек имеет право на свои убеждения и свободное их выражение. Ему не должны создаваться препятствия в поиске, получении и распространении информации и идей. Свобода выражать убеждения, получать и распространять информацию не может ограничиваться иначе, как только законом, если это необходимо для защиты здоровья, чести и достоинства, частной жизни, нравственности человека или конституционного строя.
В ст. 44 и 45 Конституции Эстонской Республики 1992 г. закреплено, что каждый имеет право свободно получать информацию, распространяемую для всеобщего пользования. Все государственные учреждения, местные самоуправления и их должностные лица обязаны в установленном законом порядке представлять гражданину Эстонии по его требованию информацию о своей деятельности, за исключением данных, выдача которых запрещается законом, а также данных, предназначенных исключительно для внутреннего пользования.
Гражданин Эстонии имеет право в установленном законом порядке ознакомиться с касающимися его данными, хранящимися в государственных учреждениях, а также в государственных и муниципальных архивах. На основании закона это право может быть ограничено в целях охраны прав и свобод других людей и тайны происхождения ребенка, а также в целях пресечения преступления, задержания преступника или выяснения причин в ходе уголовного производства. Если законом не установлено иное, то указанными правами наравне с гражданами Эстонии пользуются также пребывающие в Эстонии граждане иностранных государств и лица без гражданства.
Каждый имеет право свободно распространять идеи, мнения, убеждения и иную информацию устно, печатно, изобразительным или иным способом. Это право может быть ограничено законом в
целях охраны общественного порядка, нравственности, прав и свобод, здоровья, чести и доброго имени других людей. Данное право может быть ограничено применительно к государственным служащим и служащим местных самоуправлений в целях охраны государственной и коммерческой тайны, ставшей им известной в силу служебного положения, либо информации, полученной ими в конфиденциальном порядке, а также в целях охраны семейной и частной жизни других людей и в интересах правосудия.
Следует отметить, что В.Н. Лопатин в качестве оснований ограничения информационных прав граждан на основе анализа конституционных положений выделяет, в частности, следующие: защита основ конституционного строя;
защита нравственности, здоровья, прав, законных интересов других лиц;
обеспечение обороны страны и безопасности государства; обеспечение общественного спокойствия в целях предотвращения беспорядков и борьбы с преступностью;
предотвращение разглашения конфиденциальной информации;
обеспечение авторитета и беспристрастности правосудия5. В конституциях большинства других государств мира также закреплены гарантии прав и свобод в рассматриваемой сфере. Так, в Конституции США - самой «старой» из писаных конституций -права и свободы граждан (свобода вероисповедания, свобода слова, печати, права обращения с петициями к правительству, право ношения оружия, неприкосновенность жилища и личности, право собственности, право на скорый и публичный суд, запрещение вторичного обвинения по одному и тому же делу и, как говорилось, избирательное право) в основном закреплены в первых 10 объединенных поправках (так называемый Билль о правах, который вступил в силу 15 декабря 1791 г.). Как отмечает В.В. Маклаков, формулировки Билля довольно расплывчаты, что открывает широкий
6
простор для их толкования .
5 См.: Лопатин В.Н. Защита информации или защита права на информацию? // Информационное право. М., 2005. С. 47; Право на информацию // Информационное право / Под ред. Б.Н. Топорнина. СПб., 2001. С. 432.
6 См.: Конституции зарубежных государств: Учеб. пособие / Сост. В.В. Маклаков. 2-е изд. М., 1999. С. 21.
Конституционные гарантии США в отношении права на информацию берут свое начало из Первой поправки, которая гласит: «Конгресс не вправе принимать законы: ограничивающие свободу слова или свободу печати, или право народа: обращаться к правительству с жалобой о возмещении ущерба»7. Верховный Суд США указал, что «основное центральное предназначение» поправки -«гарантировать свободу обмена информацией по вопросам, имеющим отношение к функционированию властей»8.
Похожая ситуация с конституционализацией права на информацию и в Великобритании. Историческими особенностями развития этого государства обусловлен нестандартный характер британской конституции, которые, однако, относятся к ее форме, но не касаются содержания. В отечественной и зарубежной литературе к конституционным актам относят: Хабеас корпус акт 1679 г., который положил предел произвольным арестам, в соответствии с которым разрешалось временное освобождение под залог до момента судебного разбирательства, запрещались вторичный арест и помещение в тюрьму за то же самое преступление, объявлялось недопустимым переводить задержанных из одной тюрьмы в другую и содержать их без суда и следствия в тюрьмах заморских владений Англии; Билль о правах 1791 г.; Великую хартию вольностей 1215 г. Эти акты публикуются в сборниках конституционных материалов и представляются как действующее право.
Поскольку в Великобритании нет отчетливо выраженного юридического разделения конституционных и иных норм, нет и деления прав, свобод и обязанностей личности на конституционные (основные) и иные. На практике содержание основных прав определяется не столько законами, (хотя принят ряд специальных законов, начиная с Хабеас корпус акта), сколько судебными прецедентами и конституционными обычаями. Главный из принципов, сложившийся в результате этого, гласит, что граждане вправе делать все, что не запрещено правовыми нормами.
В соответствии с Основным законом ФРГ 1949 г. право на свободу слова является основным конституционным правом, гарантированным в ст. 5.
7 См.: Современное право средств массовой информации в США / Под ред. А.Г. Рихтера. М., 1997. С. 38.
8 Постановление Верховного Суда США от 23 июля 1980 г. по делу "Richmond Newspapers, Inc. v. Virginia" // 448 U.S. 555, 575 .
Пункт 1 ст. 5 о свободе слова гласит: «Каждый имеет право выражать и распространять свое мнение в виде высказываний, в письменном виде и в форме иллюстраций и беспрепятственно получать информацию из общедоступных источников. Гарантируется свобода прессы и доведение информации с помощью вещания и фильмов (цензура не будет иметь места)».
Свобода печати может быть ограничена предписаниями общих законов, законодательных положений об охране молодежи; правом на честь личности (п. 2 ст. 5); законами о военной и заменяющей ее службе для лиц, имеющих отношение к военной или ее заменяющей службе (ст. 17а); в случае использования свободы слова и печати для борьбы против основ демократического строя (ст. 18).
Таким образом, анализ существующих правовых систем в свете выделенных закономерностей формализации права на информацию позволяет обозначить (достаточно условно) две категории стран, первая из которых тяготеет к расширенной конституционной формализации права на информацию (Республика Азербайджан, Беларусь, Грузия, Молдова, Узбекистан, Украина, Литовская Республика, Эстонская Республика), а вторая склонна минимизировать данную совокупность правовых норм (США, Великобритания).
Подводя итог исследованию конституционного закрепления свободы массовой информации и права на информацию в зарубежных странах, следует отметить, что большинство современных государств, декларируя свободу массовой информации и право на информацию, приходят к выводу о необходимости последующей расширительной трактовки содержания данных категорий в специальном законе.
Например, в Законе Азербайджанской Республики «О свободе информации» 1998 г. и «О средствах массовой информации» 1999 г. закреплено, что в соответствии со ст. 50 Конституции Азербайджанской Республики каждый обладает свободой законным путем искать, получать, передавать, производить и распространять любую информацию и что ограничение свободы информации допускается только в случаях, предусмотренных Конституцией Республики. Порядок пользования свободой информации определяется Конституцией и соответствующими законами Азербайджанской Республики.
Законами Республики Армении «О свободе информации» и «О массовой информации» 2003 г. установлено, что каждый человек имеет право на ознакомление с искомой информацией и (или) с целью ее получения в установленном законом порядке обратиться с запросом к распорядителю информации и получить эту информацию.
В соответствии с законами Украины «О доступе к публичной информации» и «О внесении изменений в Закон Украины «Об информации» 2011 г. все распорядители информации обязаны предоставлять и обнародовать публичную информацию, отраженную и задокументированную любыми средствами и на любых носителях информации, которая была получена или создана в процессе выполнения субъектами властных полномочий своих обязанностей, предусмотренных действующим законодательством, или которая находится во владении субъектов властных полномочий, других распорядителей публичной информации.
По нашему мнению, опыт законодательного обеспечения свободы массовой информации стран СНГ и бывшего СССР может быть использован в правовой системе РФ, и ряд правовых норм, содержащихся в указанных законах, мог бы быть учтен при разработке российского аналога данных нормативных правовых актов, а именно: признание концептуального значения принципа открытости органов государственной власти местного самоуправления, в соответствии с которым органы власти не вправе ограничивать доступ к сведениям, находящимся в их распоряжении, за исключением составляющих государственную или служебную тайну; обеспечение непосредственного доступа граждан и средств массовой информации к документам и материалам органов власти посредством гарантирования доступа к открытым архивам органов власти, публичным и специализированным библиотекам, компьютерным базам данных общественного доступа, обеспечение работы с обращениями граждан, в том числе в виде организации пунктов бесплатной консультационной помощи по основным вопросам взаимодействия граждан и органов государственной власти и местного самоуправления.
Что касается зарубежного законодательства, то Закон США «О свободе информации» 1966 г.9 также решает проблему предо-
9 Свод законов США. Титул 5. § 552.
ставления гражданам правительственной информации10. Суть данного Закона состоит в полной открытости для граждан всех документов органов Федерального правительства США, за исключением тех случаев, которые оговорены в этом Законе. Законодатель поставил под контроль судебной власти вопросы засекречивания документов и фактически запретил издание тайных решений правительства. Свобода доступа к информации достигается путем публикации документов в бюллетене «Федерал реджистер», а также предоставления гражданам права знакомиться, копировать документы, создавать условия для их быстрого поиска путем регуляр-
11
ного издания указателей .
Рассматриваемый Закон предусматривает восемь возможных исключений из правила открытости документов, согласно которым разглашению не подлежат определенные виды информации, например, информация о национальной безопасности, внутренние правила и распорядки, касающиеся только служащих государственных учреждений, информация, разглашение которой нарушает неприкосновенность частной жизни и коммерческую тайну, информация геологического и геофизического характера12. Толкование этих оговорок по американскому праву весьма строгое, с презумпцией в пользу разглашения информации. Государственные органы, отказывающиеся раскрывать информацию, должны доказать, что ее разглашение попадает под одну из перечисленных ого-
13
ворок .
В законодательстве Великобритании, регулирующем реализацию права на информацию субъектами разного рода, произошли серьезные изменения. В 2000 г. был принят Закон «О свободе информации», который имел целью обеспечить доступ к информации, хранящейся в органах государственной власти или у лиц, предоставляющих им услуги. Этим Законом также были внесены поправки в Закон «О защите информации» 1998 г. и в Закон «О государственных архивах» 1958 г. Основной акцент при этом
10 См.: Дэннис Э., Мэррилл Дж. Беседы о масс-медиа. М., 1997. С. 237-251.
11 См.: Сиберт Ф. С., Шрамм У., Питерсон Т. Четыре теории прессы. М., 1998. С. 89-91.
12 См.: Строссен Н. Законы о прессе в Соединенных Штатах Америки // Законы и практика средств массовой информации в Европе, Америке и Австралии. М., 1994. С. 12-18.
13 См.: постановление Верховного Суда США 1980 г. по делу «Richmond Newspapers, Inc. v. Virginia» // 448 U.S. 555, 575 (1980).
сделан на процедурах получения информации и на основаниях отказа в ее предоставлении. Как и в США, в качестве информации в данном документе подразумевается «правительственная информация».
Также необходимо отметить, что еще до принятия в Великобритании Закона «О свободе информации» благодаря многочисленным прецедентам сложилась система обеспечения свобод информации (в том числе и массовой), а также реализации права на информацию. Вместе с тем представляется, что принятие данного Закона стало базой для построения системы обеспечения реализации права на информацию на всей территории Великобритании, что свидетельствует о глубоком кризисе в ранее созданной системе, основанной на прецедентной законодательной базе.
В этом же ключе выстроены и аналогичные законы многих европейских стран. Они нацелены на решение проблемы доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти. Данные законы содержат до полутора десятков ограничений свободного доступа к названной категории информации, ограничений, обусловленных необходимостью обеспечивать национальную и государственную безопасность, а также гарантиями
14
приоритетов национальных и государственных интересов .
В Германии свобода прессы ограничена законами «О защите нравственности» и «О защите личного достоинства и репутации», однако особенность правового регулирования свободы массовой информации и права на информацию в этой стране заключается в отсутствии единого федерального законодательного акта. По этой причине основное регулирование в данной сфере осуществляется на уровне земель. Например, в Законе о печати земли Гамбург, принятом в 1965 г., указывается, что свобода печати - первый и важнейший постулат закона, а печать должна служить свободному демократическому правопорядку. Свобода печати может быть ограничена лишь в той мере, в которой это допускается Основным законом ФРГ и в рамках указанного Закона.
В § 4 указанного Закона говорится, что государственные учреждения обязаны предоставлять информацию представителям
14 См.: Бачило И.Л. Нормативно-правовое регулирование права граждан на информацию и информационной открытости государственной власти. Аналитический доклад в рамках российско-канадской программы «Реформирование государственного управления в Российской Федерации». М., 2004. С. 21.
печати и радио (телевидения), если таковая служит целям выполнения печатью ее общественных задач. В предоставлении информации может быть отказано, если: а) тем самым может быть затруднено или поставлено под угрозу срыва проведение текущего судебного процесса; процесса по взиманию штрафа или дисциплинарного процесса; б) имеют место предписания о содержании в тайне данной темы или о неразглашении служебных дел; в) тем самым был бы нанесен ущерб прочим общественным или частным
15
интересам, претендующим на защиту государства .
В Законе четко сформулированы требования, предъявляемые государством к средствам массовой информации. Перед тем как распространять полученные новости, они обязаны проверять материал на предмет его правдивости, содержания и происхождения, соблюдая при этом тщательность, соответствующую обстоятельствам.
Итак, вопросы конституционного обеспечения свободы массовой информации и права на информацию регулируются и развиваются в различного рода правовых актах. Особую роль играют конституции зарубежных государств, а также законы о свободе информации, которые в различных интерпретациях приняты в ряде стран, но в Германии такой отсутствует.
Таким образом, в настоящее время и в законодательстве США, и в законодательстве Великобритании осуществляется законодательная формализация права на информацию. Кроме того, принятие законов о праве на информацию является сигналом к началу расширительного толкования права на информацию в США и Великобритании.
Общее направление в развитии прав и свобод в конституционном законодательстве во многом носит противоречивый характер. С одной стороны, происходит развитие и углубление содержания прав и свобод человека и гражданина, появляются новые их виды, с другой - некоторые гражданские права и свободы, причем наиболее демократические, находившие свое место в документах первого периода, исчезают или почти полностью исчезли (например, право на восстание, на сопротивление угнетению). Одновременно прослеживается тенденция, указывающая на происхождение
15 См.: Тексты законов и правовых норм о печати Федеративной Республики Германии // URL: http://mediasprut. boom.ru/info/hamburg.html 2012 г. (дата обращения: 07.06.2013).
многих прав и свобод: некоторые «новые» права и свободы хотя бы в самом общем виде находят своих предшественников в законах предыдущих периодов развития.
Особо следует подчеркнуть, что опыт законодательного обеспечения свободы массовой информации и права на информацию США и Великобритании достаточно сложно использовать в правовой системе РФ, поскольку, во-первых, в указанных странах законодательство опирается на систему судебных прецедентов, во-вторых, область информационных правоотношений, получающих государственное регулирование и защиту, достаточно узка и сводится к регулированию порядка допуска к «правительственной» информации и распространения массовой информации.
Вместе с тем необходимо отметить, что ряд правовых норм, содержащихся в законах США и Великобритании «О свободе информации», могли бы быть учтены при разработке российского аналога данных нормативных правовых актов. Это касается, например, положения Закона США «О свободе информации» 1966 г., в соответствии с которыми хранитель информации обязан не только предоставлять общественности свои документы, но и создавать условия для их быстрого поиска путем регулярного издания указателей.
Представляется, что в Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» необходимо максимально подробно зафиксировать следующие моменты: состав законодательства о свободе информации; основные понятия, используемые в области реализации права на информацию; основные принципы обеспечения свободы информации и осуществления права на информацию; процедуры реализации права на информацию, в том числе порядок предъявления и обсуждения запроса информации, условия предоставления информации, основания и порядок отказа в предоставлении информации; ответственность за нарушение свободы информации.
Кроме того, возможно заимствование российским законодательством практики США признания принципа презумпции в пользу разглашения информации (когда государственные органы, отказывающиеся раскрывать информацию, должны доказать, что ее разглашение попадает под установленную законом оговорку) и открытости органов государственной власти и местного самоуправления, предполагающего, что органы власти не вправе ограничи-
вать доступ к сведениям, которые находятся в их распоряжении, за исключением закрытого списка сведений, составляющих государственную или служебную тайну.
В.Ю. Марьенков ИНФОРМАЦИОННО-РАЗЪЯСНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СЕТИ ИНТЕРНЕТ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ*
В литературе информационно-разъяснительная деятельность избирательных комиссий рассматривается как в широком, так и в узком смысле1. В широком смысле - это обязательная деятельность избирательных комиссий во взаимодействии с органами публичной власти, общественными объединениями, средствами массовой информации по информированию избирателей о российской избирательной системе, законодательстве о выборах, об особенностях федеральных, региональных и муниципальных выборов, о единых днях голосования, о российских политических партиях в целях мотивации граждан на активное участие в политической жизни страны. В узком смысле - это одно из направлений деятельности избирательной комиссии, организующей соответствующую избирательную кампанию по информированию избирателей о ходе подготовки, сроках и этапах избирательной кампании, правах и обязанностях ее участников.
Структурно информационно-разъяснительная деятельность избирательных комиссий при проведении выборов различного уровня включает два блока:
1) информационный, который обеспечивает информационное сопровождение деятельности избирательных комиссий на основе
* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук, профессором И. Л. Бачило.
1 Подробнее см., например: Нечипоренко Т.В. Информационное обеспечение выборов - институт избирательного законодательства Российской Федерации: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 79-111.
