CC BY
58
42
УДК 323.174 (470.26+480)
В.Н. Абрамов
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ КАК МОДЕЛЬ РЕШЕНИЯ КАЛИНИНГРАДСКОЙ ПРОБЛЕМЫ*
Рассматривается возможность использования опыта иностранных государств для модернизации системы управления Калининградской области. В качестве примера анализируется система разграничения полномочий между Аландской автономией и правительством Финляндии.
The article examines the ability of using foreign experience in order to modernize the system of Kaliningrad's region authority. The division of powers between the Alanian autonomous region and Finish government is taken as an example.
Значительная часть проблем, препятствующих нормальному развитию Калининградской области, связана с масштабной трансформацией геополитического пространства Центральной и Восточной Европы, в результате которого рядовой советский регион оказался в принципиально новой для себя ситуации: субъекта РФ, отделенного от остальной территории страны иностранными государствами. При этом изменения в положении Калининградской области не нашли адекватного отражения в политико-правовом статусе, системе управления и сфере компетенции органов государственной власти региона. Как следствие возник разрыв между объективными проблемами, которые влияют на развитие социально-экономической системы региона, уровнем жизни его населения и полномочиями исполнительной и законодательной власти Калининградской области.
По ряду параметров — государственно-правовых, экономических, социально-политических — Калининградская область выпадает из сложившейся в РФ системы государственного управления и регулирования. Попытки федерального центра применить к анклаву традиционные унифицированные формы управления, как правило, наносят области и ее населению ущерб.
С расширением ЕС проблема приобрела новые государственноправовые и социально-политические черты. Находясь де-юре вне юрисдикции Европейского союза, де-факто регион должен будет соблюдать как минимум технические нормы и стандарты сообщества, которые внедряют у себя страны — кандидаты на вступление в ЕС. Это относится к требованиям, связанным с транзитом через территорию сопредельных государств товаров и жителей области и России в целом, а также экологическим, транспортным, экономическим нормам. Основания для предоставления отдельным административно-территори-
* Статья подготовлена при финансовой поддержке РГНФ: грант 05-03-03-261а.
Вестник РГУ им. И. Канта. 2005. Вып. 3. Сер. Гуманитарные науки. С. 42- 48.
альным образованиям полномочий, отличающихся от стандартной сферы компетенции региональных органов власти в данном государстве, и установлению особой формы управления сводятся к трем факторам. Во-первых, географическое положение, затрудняющее оперативное руководство отдаленной провинцией из центра даже в условиях унитарного государства. Во-вторых, специфика заселения региона. В этом ряду можно упомянуть английскую колонию Гибралтар, французскую Новую Каледонию, Аландские острова в Финляндии. Речь идет о военных трофеях или регионах, не так давно вошедших в состав государства. В-третьих, непосредственное воздействие внешнеполитических факторов (международное положение, транзитная и пограничная политика зарубежных государств, решения организаций международного сотрудничества) на социально-экономическое и культурное развитие изучаемых территорий. В данном случае внешнеполитические по форме обстоятельства становятся, по сути, определяющими аспектами внутреннего развития региона. Внешнеполитические аспекты должны носить постоянный и ненасильственный характер.
Игнорирование изменений в геополитической ситуации, характерное для подхода федерального правительства РФ к калининградской проблеме в 90-е годы, способствовало формированию узла противоречий, имеющего сложную конфигурацию. С одной стороны, существуют явная и латентная напряженность между Москвой и Калининградом на почве перераспределения полномочий в административной, таможенной и экономической сферах. Федеральное правительство пытается унифицировать социально-экономическую и общественно-политическую жизнь регионов, мотивируя это борьбой за сохранение единства государства. Калининградское сообщество, не возражая против сохранения политического статуса области, регулярно сталкивается с последствиями гипертрофированной унификации российского законодательства. Нормативные акты, и особенно ведомственные инструкции, игнорируют специфику положения анклава. Это приводит к большим экономическим потерям, наносит ущерб инвестиционной привлекательности Калининградской области.
С другой стороны, жизнь регионального сообщества зависит от международного фактора. Сейчас, после превращения области в российский анклав внутри пространства ЕС, эта зависимость достигла критических пределов. Европейское сообщество впервые сталкивается с подобным вызовом и не имеет отработанной модели преодоления кризиса. Последовательная борьба за сохранение всех нормативов и стандартов ЕС при решении различных проблем, связанных с Калининградом, начинает все больше напоминать унификационный настрой российского правительства.
Очевидно, что в настоящий момент ни у одной из сторон, вовлеченных в проблему, — политической элиты России, руководства ЕС, калининградского сообщества — нет разработанной стратегии адаптации к новой геополитической и геоэкономической обстановке в юговосточном секторе Балтики. Разработка механизма приспособления существования области внутри ЕС идет методом проб и ошибок, под-
44
вержена воздействию политической конъюнктуры. В таких условиях возникает угроза скатывания к конфронтационной модели развития событий, превращения Калининградской области в очаг напряженности в Центральной Европе.
Между тем существует богатый международный опыт развития территорий, отделенных от остальной части своих государств. Его изучение приобретает особую актуальность в новой ситуации. Анализ решения схожих проблем поможет найти оптимальный вариант выхода из ситуации, в которой оказалась Калининградская область России в условиях расширения ЕС. При этом появляется возможность сочетать принцип территориальной целостности и национального суверенитета с учетом специфики геополитического положения региона.
Одним из наиболее удачных примеров решения проблемы разделения полномочий и компетенции между общенациональными структурами государственного управления и региональным сообществом может служить Аландская автономия в рамках Финляндии. Привлекательность аландской модели в качестве образца для решения калининградской головоломки обусловлена не столько географической близостью, сколько возможностью рассмотреть процесс поиска взаимоприемлемого компромисса в динамике.
Нынешнее состояние законодательства, регулирующего взаимоотношения национального правительства и Аландской автономии, является результатом длительной политико-правовой эволюции, берущей свое начало в 1921 г. Именно тогда Совет Лиги Наций возложил на Финляндию обязанность учитывать особенности архипелага (мононациональный состав, демилитаризованный режим с 1856 г.). Правительство Финляндии заявило о своей готовности предоставить Аландам максимально широкую автономию, возможную без создания самостоятельного государства. Действующее законодательство является результатом обновления акта 1921 г., подготовка к которому началась в конце 30-х годов и была завершена новым Законом об автономии 1951 г. В настоящее время ведется активная дискуссия о необходимости модернизации законодательства. Ориентир: дальнейшее расширение полномочий Аланд, уточнение и регламентация отношений между национальным правительством и законодательным собранием островов. Базовым аспектом проблемы автономии является предоставление нормальных условий для развития шведского национального меньшинства в рамках финского государства.
Какие аспекты проблемы вызывают интерес? Во-первых, Аланды являются демилитаризированной зоной более полутора веков. После поражения в Крымской войне Россия взяла на себя обязательство вывести войска с архипелага. Демилитаризованный статус затем был подтвержден и Финляндией. При этом острова занимают чрезвычайно выгодное стратегическое положение в этой части Балтийского моря и с военной точки зрения представляют идеальную базу для контроля над ней. Постоянные жители Аланд освобождены от несения воинской повинности. В случае их переезда на территорию остальной части Финляндии они лишаются этой льготы.
Во-вторых, на Аландах существует институт квазигражданства. Лица, не имеющие права на постоянное проживание на территории авто-
номии, ограничены в праве приобретения недвижимости, не участвуют в политической жизни, некоторых видах профессиональной деятельности. Право на получение статуса постоянного жителя предоставляется правительством Аланд после пяти лет проживания на островах при условии знания шведского языка. За 13 лет в получении статуса постоянного жителя Аландского архипелага отказано 7 % лиц, направивших соответствующие прошения. Человек, проживший вне территории Аланд более 5 лет, теряет статус постоянного жителя.
В-третьих, национальное правительство предоставляет Аландам специальные подоходные перечисления. Они касаются расходов в тех областях, которые не относятся к сфере компетенции властей архипелага. Это целевые средства, которые могут быть израсходованы только в той сфере, для которой ассигнованы. В частности, существует практика выделения транспортного гранта — дотации на сокращение транспортных расходов между островами и материком. В 1989 г. размеры этого гранта составили 700 тыс. финских марок (сумма равная 8 % всех самостоятельных доходов правительства островов). Аланды также получают сельскохозяйственную дотацию, которая входит в объем общих ассигнований финского правительства своей автономии.
При обсуждении калининградской проблемы регулярно выдвигаются предложения отказаться от выборов главы местной исполнительной власти, заменив его наместником федерального правительства. В варианте, связанном с назначением главы области, местную элиту волнует угроза полного игнорирования сложившейся системы отношений, возможность нанесения ущерба экономическим потребностям области, т.к. наместник будет ориентироваться исключительно на федеральный центр и сможет разговаривать с местным сообществом с позиции силы. Такой сценарий чреват возникновением отношений на уровне метрополия-колония и противоречит стратегическим интересам сторон. Для того чтобы снять саму возможность формирования конфликтного потенциала, необходимо осмысленное продвижение к взаимному компромиссу. Интересный вариант гармонизации интересов между центром и регионом при формировании исполнительной власти мы также находим на Аландских островах.
На Аландах действует особая модель административного управления. Прямые выборы руководства исполнительной власти отсутствуют (в Финляндии на региональном уровне они вообще не применяются). Губернатор провинции назначается правительством из пяти кандидатур, предложенных региональным парламентом. Эта схема усиливает консолидацию региональной элиты, т.к. теряет смысл популистская борьба за голоса, подготовка к которой начинается в нашей стране чуть ли не на следующий день после выборов, внося нервозность в общественную атмосферу. Повышается значение профессиональных качеств кандидатов и наличия у них стратегии развития, оценивают которую относительно подготовленные люди (аландский региональный парламент становится своеобразной коллегией выборщиков), усиливается роль представительной власти. Дополнительным плюсом можно считать возможность создать компактную и управляемую администрацию.
46
Аппарат губернатора формируется на контрактной основе и легко поддается трансформации.
Для оперативного решения проблем, возникающих при взаимодействии национальных и региональных властей, при правительстве Финляндии действует так называемая аландская делегация. Этот консультативный орган состоит на паритетных началах из представителей губернатора Аландского архипелага, регионального законодательного собрания и правительства страны. На рассмотрение аландской делегации выносятся все вопросы, связанные с политикой общенационального правительства в отношении провинции.
В проекте нового закона об Аландской автономии предусмотрено обязательно учитывать мнение властей архипелага по вопросам государственной политики в областях, представляющих особый интерес для населения островов: защита от импорта рыбных и сельскохозяйственных продуктов, создание необходимого количества рабочих мест на архипелаге.
Финансовая система Аланд строится на разделении всех налогов на государственные и местные. Первые идут в бюджет Финляндии, вторые — в бюджет архипелага. К первым относятся подоходный налог, налог на недвижимость, ко вторым — налог с торговли, налог на развлечения, специальный подоходный налог, муниципальные налоги. Финляндия предоставляет автономии регулярные дотации, которые должны обеспечивать удовлетворение основных нужд населения на том уровне, на котором удовлетворяются аналогичные нужды в других частях страны. Соотношение собственных доходов аландского бюджета и «компенсаций» из бюджета Финляндии составляет 1 : 4. Для выравнивания уровня налогового обеспечения Аланды предложили следующую схему возвращения в бюджет средств, изъятых в форме государственных налогов: от суммы всех налогов, собранных на архипелаге финским правительством, отнимается «идеальная сумма» налогов, т. е. то, сколько правительство должно было бы собрать в среднем. Второе число получается следующим образом: сумма всех налогов, полученных в Финляндии, умножается на долю архипелага в населении страны. Для стимулирования правительства Аланд на проведение эффективной налоговой политики предложено использовать коэффициент не 0,48 % (реальный вес в общей структуре населения), а 0,52 %. Разницу между реальным объемом налогов и «идеальной суммой» (все собранные в Финляндии налоги, умноженные на 0,0052) финская казна должна возвращать правительству архипелага. Применение подобной модели «уравнивания» повысило бы размер помощи центрального правительства на 16 — 17 % по сравнению с существующим положением.
Предлагается предоставить автономии права самостоятельного получения международных кредитов без санкции правительства Финляндии. В настоящий момент Аланды имеют собственную делегацию в Совете северных стран (формально входят в состав делегации Финляндии).
Очевидно, что опыт Аландской автономии, равно как и иная модель взаимодействия центрального правительства с сообществом тер-
риториально изолированной от основной части государства территории, не может быть механически перенесен на решение калининградской проблемы. Несмотря на то что Аланды стали для Финляндии своеобразным трофеем, перешедшим к финскому государству от почившей в базе Российской империи, первоначальный статус данной провинции был предметом международного договора. В отношении Калининградской области такая форма урегулирования проблемной ситуации представляется неприемлемой. Как в силу отсутствия формально-юридической основы для подобных действий, так и вследствие очевидной угрозы национальному суверенитету страны, позволяющей внешним силам вмешиваться во внутренние дела государства.
Преждевременной представляется постановка вопроса о демилитаризации Калининградской области. Во-первых, военная группировка Российских Вооруженных сил за последние полтора десятилетия сократилась более чем в четыре раза и в настоящее время носит явно оборонительный характер. Во-вторых, односторонние меры по разоружению России противоречат концепции продвижения к ее западным рубежам не только политической, но и военной инфраструктуры блока НАТО. Данный процесс не может быть мотивирован только стремлением успокоить общественное мнение государств Прибалтики, находящееся в плену различных фобий по отношению к своему восточному соседу. С точки зрения объективного анализа, единственным вероятным противником, с которым НАТО может вступить в конфликт в северо-западной части Европейского континента, является Россия. Рассуждения о стабилизирующей роли Североатлантического альянса в данном регионе предполагают наличие открытого или замаскированного противостояния между нашей страной и государствами Балтийского побережья. В связи с отсутствием такового единственным объяснением для окружения РФ цепью натовских баз остается только принять точку зрения о том, что Запад на всякий случай создает дополнительный рычаг воздействия на своего непредсказуемого соседа. Подобная логика действий наших европейских партнеров требует сохранения эффективных военных структур на западе России, в том числе и в Калининградской области.
Это естественно, так же, как нормальным выглядит стремление военных кругов укрепить боеспособность армии. А это невозможно сделать без четкого определения вероятного противника. Проблема заключается в том, что аппетиты военных, их позиция не находят соответствующего противовеса в федеральной политической элите. В демократическом государстве политическая власть сдерживает реализацию глобальных проектов бюрократов от ВПК, обуздывая их стремление перекрасить весь мир в цвет хаки.
Российская действительность далека от описываемой картины. Часть представителей федеральных ведомств предпочитает не забывать о том, что калининградское окно в Европу всегда должно быть готово к переоборудованию в амбразуру. Неслучайно вопросы обеспечения обороноспособности оказались включены даже в такой сугубо гражданский документ, как Федеральная целевая программа развития Ка-
48
лининградской области на 2002 — 2010 гг. Уже звучали предложения ориентировать всю местную экономику на удовлетворение нужд флота и тем самым закрыть вопрос об адаптации народного хозяйства к функционированию в новых условиях.
В США и других странах военные базы создают дополнительную занятость, обеспечивают расширение рынка сбыта и обслуживания. Но специфика российской ситуации состоит в том, что у государственной казны ограничены возможности нормального финансирования самой калининградской группировки. Поэтому ее сложно представить в виде локомотива местной экономики. Скорее ее можно воспринимать в качестве гири на ногах. Военные по-прежнему контролируют значительную часть территории региона. При этом целесообразность такого положения сомнительна даже с ведомственных позиций. Так, например, флот не использует значительную часть акватории единственного морского порта Балтийска, свернул всякую активность в российской зоне Балтийской (Вислинской) косы. Но при этом сама возможность хозяйственной деятельности в этих и других районах категорически отвергается под предлогом «особого значения в угрожаемый период». Руководители муниципальных властей неформальной столицы флота г. Балтийска прямо заявляют о том, что даже частичное изменение статуса города, который остается режимной территорией с ограничением посещения, даст большой приток капиталовложений.
Вряд ли способствует привлечению серьезных инвесторов практика регистрации иностранцев и получения ими виз для посещения региона. Предложения отменить подобные правила как несовместимые с самой логикой жизни, потребностями хозяйственного комплекса региона вызывают более чем прохладное отношение федеральных властей. При этом в качестве контраргумента регулярно используется все тот же вопрос безопасности.
Поэтому в конкретных условиях, сложившихся в Юго-Восточной Балтике в начале XXI века, было бы целесообразно говорить не о демилитаризации Калининградской области, а о приведении ведомственных инструкций и территориальных претензий Министерства обороны в соответствие с реальными возможностями калининградского гарнизона.
В развитии Аландской автономии, особенно на начальных этапах, большую роль играл национальный вопрос. Получение особых прав провинцией мотивировалось необходимостью защиты прав шведского меньшинства в финском государстве. Фактор территориальной удаленности стал учитываться позже. Но эти и другие отличия отнюдь не говорят о том, что переосмысление зарубежного опыта управления анклавами не может быть использовано в поиске нестандартных выходов из калининградской головоломки.
Об авторе
В.Н. Абрамов — канд. ист. наук, доц. РГУ им. И. Канта,
abramov@gov.kaliningrad.ru
