CC BY
74
ISSN 2311-9411 (Online) Проблемы. Мнения. Решения
ISSN 2079-6714 (Print)
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ «ЕДИНОГО РЕЕСТРА ПОЛУЧАТЕЛЕЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ» И ПЕРСПЕКТИВЫ СОЗДАНИЯ ТАКОГО РЕЕСТРА В РОССИИ*
Олеся Александровна ФЕОКТИСТОВА"^, Елена Игоревна АНДРЕЕВА", Татьяна Владимировна ФОКИНАС
а кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник,
Центр бюджетной политики Научно-исследовательского финансового института,
Москва, Российская Федерация
ь старший научный сотрудник, Центр бюджетной политики Научно-исследовательского финансового института, Москва, Российская Федерация
с младший научный сотрудник, Центр бюджетной политики Научно-исследовательского финансового института, Москва, Российская Федерация
• Ответственный автор
История статьи:
Принята 18.05.2016 Принята в доработанном виде 01.06.2016 Одобрена 15.06.2016
Ключевые слова:
государственные социальные расходы, меры социальной поддержки граждан, социальные выплаты и льготы, единый реестр получателей социальной помощи
Аннотация
Предмет. На сегодняшний день в России существует большое число мер социальной поддержки как на федеральном, так и на региональном уровнях, но при этом отсутствует единая база данных получателей социальной помощи. В связи с этим возникает проблема разрозненности и отсутствия унификации информации о мерах социальной поддержки. Одной из ключевых задач запланированной реформы является систематизация данных о мерах социальной помощи и их получателях по всей России. Так как работа по созданию Единой государственной информационной системы социального обеспечения (ЕГИССО) уже началась, возникает необходимость рассмотрения международного опыта по созданию единых реестров получателей социальной помощи.
Цели. Проведение детального анализа опыта создания единых реестров получателей социальной помощи в ряде стран, выработка полезных для России уроков. Методология. Методологической базой исследования является сопоставительный анализ международного опыта по созданию единых реестров получателей социальной помощи. Результаты. Результаты исследования показывают, что для успешного функционирования единых реестров получателей социальной помощи необходим децентрализованный подход. Осуществление координационно-управленческих функций, связанных с единой системой социальной информации, должно быть отделено от управления конкретными программами социальной поддержки. Необходимыми условиями также являются четкое распределение функций и обязанностей всех участников системы, соблюдение баланса их интересов, обеспечение высокого качества хранящейся в системе информации, наличие уникального идентификатора.
Выводы. Учет рассмотренного как положительного, так и отрицательного международного опыта может помочь избежать дорогостоящих ошибок и значительно повысить шансы России на создание эффективной интегрированной системы социальной информации.
© Издательский дом ФИНАНСЫ и КРЕДИТ, 2016
Зачем России единый реестр получателей мер социальной поддержки?
На сегодняшний день Россия является единственной страной в мире, где число мер социальной поддержки только на федеральном уровне превышает 700 ед., а в каждом субъекте Российской Федерации предоставляется в среднем порядка 70 мер социальной поддержки различным категориям получателей, включая денежные выплаты, льготы и помощь в натуральной форме. Для сравнения: ФРГ - 367 ед.,
* Статья публикуется по материалам журнала «Международный бухгалтерский учет». 2016. № 16(406).
Австралия - 303 ед., США - 159 ед., Канада -122 ед., при этом сюда входят меры социальной поддержки, предоставляемые как за счет государственных (public), так и за счет частных (private) средств1.
В связи с тем, что функция социальной защиты в России децентрализована, регионы формируют собственную политику социальной защиты и оказания помощи населению, а полномочия по
1 Бычков Д.Г., Феоктистова О.А., Андреева Е.И.
Инвентаризация бюджетных мер социальной защиты
населения: на пути к адресности системы мер социальной поддержки // Финансы и кредит. 2015. № 41. С. 22-34.
финансированию мер социальной поддержки возложены на разные уровни бюджета, в России отсутствует единая база данных получателей социальной помощи. Все органы власти, участвующие в предоставлении мер социальной поддержки, ведут свой собственный учет получателей, административные издержки такого учета являются весьма существенными [1]. Информация о мерах социальной поддержки разрозненна и не унифицирована, в том числе по терминологии [2]. Сбор данных даже по одной и той же мере социальной поддержки в разных регионах ведется по-разному, да и мера может называться по-разному2. Льготы предоставляются по принципу формальной принадлежности к той или иной социальной группе или даже профессии: гражданин, будучи, например, пенсионером, ветераном труда и инвалидом, может получать однотипные социальные выплаты из разных бюджетов [3].
Именно поэтому одной из ключевых задач реформы социальной поддержки является систематизация данных о мерах социальной помощи и их получателях по всей России [4], что позволит не только исключить дублирование и намеренные или непреднамеренные ошибки, но и оптимизировать предоставление мер социальной поддержки путем усиления их адресности.
В связи с этим в 2015 г. началась работа по созданию Единой государственной
информационной системы социального
обеспечения (далее - ЕГИССО, система)3. Предполагается, что эта система будет содержать сведения обо всех мерах социального обеспечения, мерах социальной поддержки, гарантиях, выплатах, компенсациях, предоставляемых в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальными нормативными правовыми актами, с детализированной информацией как по мерам, так и по получателям.
2 Справедливости ради отметим, что многие субъекты Российской Федерации, проводя оптимизацию региональных систем социальной поддержки граждан, вводят ограничения на возможности получения одних и тех же мер социальной поддержки из разных источников финансирования.
3 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части учета и совершенствования предоставления мер социальной поддержки исходя из обязанности соблюдения принципа адресности и применения критериев нуждаемости: Федеральный закон Российской Федерации от 29.12.2015 № 388-Ф3.
URL: http://rg.ru/2015/12/31/kriterii-dok.html
Ведение ЕГИССО возложено на Пенсионный фонд Российской Федерации, поскольку он уже имеет опыт ведения различных информационных баз данных и располагает наиболее обширной информацией о предоставляемых мерах социальной защиты и их получателях, а также проверенным набором технологических и информационных инструментов для работы с базами данных4.
Предполагается, что система будет функционировать одновременно с существующими на сегодняшний день информационными системами в сфере социальной защиты и позволит проводить обмен сведениями между ними5. При этом она будет доступна и для поставщиков информации, и для получателей мер социальной поддержки (граждан). Стоимость создания такой системы оценивается почти в 2 млрд руб.6 А если будет построен новый Центр обработки данных для решения задач ЕГИССО, то ее стоимость возрастет почти до 10 млрд руб. Ввод в действие системы запланирован на 1 января 2018 г.
Анализ международной практики развития систем социальной защиты населения показывает, что многие страны уже давно идут по пути интеграции данных по получателям мер социальной поддержки и создания интегрированных информационных систем, позволяющих работать с локальными базами данных в удаленном режиме.
Среди преимуществ такой интеграции специалисты отмечают следующие:
— устраняется дублирование функций по сбору и обновлению данных, рассмотрению жалоб и т.д., снижается нагрузка на персонал;
4 Федеральный регистр лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи, Федеральный регистр лиц, имеющих право на дополнительные меры государственной поддержки, общегосударственная база данных «Ветераны» и др.
5 Пояснительная записка к проекту федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования предоставления мер социальной поддержки исходя из обязанности соблюдения принципа адресности и нуждаемости».
URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi? req=doc;base=PRJ;n= 137667;dst= 100001
6 Создание системы предполагается осуществить на базе облачных технологий на технологической площадке Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации с использованием оборудования и технологий преимущественно российского производства.
— упрощается процесс регистрации для получателей социальной помощи: благодаря использованию принципа «одного окна», у получателей социальной поддержки отпадает необходимость писать заявление на получение каждой меры отдельно;
— открывается возможность использования единых критериев определения нуждаемости для получателей разных мер, что делает применение принципа нуждаемости более справедливым и снижает нагрузку как на заявителей, так и на проверяющих;
— сокращается число случаев дублирования выплат, ошибок и мошенничества;
— унифицируется и упрощается мониторинг, контроль и оценка эффективности разных программ [5].
Зарубежный опыт создания и ведения информационных систем социальных реестров
В большинстве стран интеграции подлежат данные о получателях нестраховых мер социальной поддержки (межпрограммная интеграция). Однако в некоторых странах (Маврикий, Великобритания) данные о нестраховых мерах интегрируются с данными о страховых выплатах.
Поскольку администратором социального реестра в России выбран Пенсионный фонд, можно ожидать, что российская социальная информационная система будет объединять данные о получателях страховых и нестраховых мер социальной защиты.
В ряде стран (Бразилия, Чили, Турция) интегрированы данные не только о получателях мер социальной поддержки, но и о получателях социальных услуг, в том числе в сфере образования и здравоохранения. Это так называемая межотраслевая интеграция, которая позволяет применять, к примеру, критерий нуждаемости не только при назначении социальных выплат, но и при предоставлении отдельных видов социальных услуг.
Стоит подчеркнуть, что под интеграцией данных не обязательно понимается слияние нескольких баз данных в одну. Современные информационные те хноло гии по зволяют о суще с твлять перекрестные проверки информации о праве на помощь путем сравнения списков получателей различных мер социальной помощи со списками и базами данных различных организаций, ведомств
и служб. Например, со списками налогоплательщиков, которые ведут налоговые о р ганы д ля пр о в е р ки зая вле нны х по лучате лям и до ходо в, данны м и о составе семьи, составляемыми ЗАГСами, информацией о наличии автотранспортных средств и жилья в собственности, которая находится в ведении ГИБДД и Росимущества соответственно. Компьютеризация записей может помочь в отслеживании услуг, предоставленных семьям и пр.
Зарубежная практика показывает, что стоимость создания и ведения интегрированных баз данных растет вместе с ростом глубины и широты интеграции, но при этом самые сложные и самые дорогие информационные системы не обязательно являются самыми лучшими - все зависит от выбранной политики социальной защиты и ее целей.
Источники данных для наполнения социального реестра
Можно выделить несколько основных подходов к построению единого социального реестра [6]:
— создание «с нуля» - путем первичной регистрации потенциальных получателей социальной помощи; такой подход обычно используется в странах, где система социальной помощи населению прежде отсутствовала (Чили, Колумбия, Индонезия) или действующая система заменяется новой, которая строится на иных принципах (Грузия);
— социальный реестр создается под конкретную программу (Бразилия);
— социальный реестр консолидирует разрозненные реестры (базы данных), созданные в рамках действующих социальных программ (Кения, Бразилия на определенном этапе развития единого социального реестра);
— создается виртуальный консолидированный реестр, представляющий собой программную платформу и обеспечивающий доступ к распределенным независимым базам данных органов власти разного уровня и ведомственным базам данных, таких, как базы данных органов регистрации актов гражданского состояния, база данных налоговой службы, региональных и местных органов власти и т.д. (Аргентина, Турция, Великобритания).
В России предполагается создать реестр, с самого начала охватывающий всех получателей мер
социальной поддержки в рамках всех действующих программ социальной поддержки любого уровня. Поскольку направленность программ может быть очень разной - от помощи нуждающимся семьям до выплат лицам, имеющим особые заслуги перед государством, состав информации о получателях, необходимый для эффективного управления соответствующими программами, также будет сильно различаться. При современном уровне развития информационных технологий подобная разнородность информации вряд ли создаст непреодолимые препятствия для организации этих сведений в единую информационную систему, однако целесообразность такого объединения с точки зрения эффективности управления этой системой вызывает вопросы. Так, например, планируется, что в ЕГИССО будут содержаться все нормативные правовые акты, регулирующие предоставление тех или иных мер социальной поддержки. С учетом количества этих мер (и федеральных, и региональных), а также постоянного внесения изменений и поправок в нормативные правовые акты сложно представить, как технически уследить за таким объемом постоянно меняющейся информации в рамках всей страны, и кто конкретно будет этим заниматься.
Типы программ, которые обслуживает единый социальный реестр
Социальные реестры стали создавать примерно с 1990-х гг., когда во многих странах возникла необходимость в эффективной информационной системе сбора, обработки и анализа данных о социальном положении получателей программ социальной защиты [7]. Одной из первых, в 1990 г., была разработана электронная платформа управления социальным сектором в Бельгии -Банк социальных выплат (Crossroads Bank for Social Security)7. Данный банк представляет собой единый реестр социальной информации и осуществляет функции оператора информационной системы. Он также обладает функциями по выплате социальных пособий, являясь, по сути, социальным казначейством. Кроме того, Банк социальных выплат играет роль координатора и сервисного интегратора объединенной системы социального сектора для всех ее участников. В 1998 г. путем объединения баз данных системы социальной защиты и налоговой службы была создана Национальная социальная и финансовая идентификационная
7 Официальный сайт банка данных социальной защиты Бельгии. URL: http://www.ksz.fgov.be/en/international/page/ content/websites/international/publicationcbss.html
система в Аргентине (Sistema de Identificación Nacional Tributario y Social - SINTyS) [8]. Целью ее создания было повышение эффективности функционирования системы социальной защиты. Одним из самых масштабных проектов по организации и ведению информационной системы социального реестра стало создание в 2001 г. Единого социального кадастра в Бразилии (Cadastro Único) с целью обеспечения нацеленности социальной политики на социально незащищенные группы населения.
Унифицированная база данных в Индонезии (Te Basis Data Terpadu или Unified Database) появилась в 2005 г. с целью повышения адресности системы социальной поддержки населения, для выявления 40% населения с наименьшими доходами и повышения эффективности планирования программ социальной помощи. В 2008 и 2009 гг. были разработаны Чилийская интегрированная система социальной информации (Sistema Integrado de Información Social, SIIS) и Интегрированная информационная система социальной помощи (ISAS) в Турции соответственно.
И, наконец, в Австралии в 2011 г. Департаменту социального обеспечения было поручено осуществить интеграцию информационных систем социальной защиты; процесс интеграции произошел в 2012-2013 гг.
В основном создаваемые информационные системы обслуживают несколько масштабных программ социальной защиты. К примеру, чилийская система SIIS интегрирует данные двух социальных программ: программы помощи крайне бедным семьям (Chile Solidario) и программы поддержки семей с детьми до четырехлетнего возраста (Chile Crece Contigo).
Несмотря на то, что Единый социальный кадастр в Бразилии первоначально создавался для обслуживания только одной программы выплат малоимущим семьям8 - программы семейных пособий Bolsa Familia9, при запуске Bolsa Familia заменила собой несколько социальных программ, действовавших в то время в Бразилии. Среди них программа школьных субсидий, программа медицинских трансфертов и программа выплат на
8 Стоит отметить, что «семья» в «Едином кадастре» понимается именно в значении «домохозяйство», под которым понимается группа людей, проживающих под одной крышей.
9 Целью данной программы является отслеживание наиболее бедных семей в рамках борьбы с крайней бедностью. В настоящее время охватывает более 21 млн семей.
питание. Co временем единый кадастр стал использоваться и в программах социальной поддержки малоимущих семей. В результате единый кадастр объединил базы данных этих четырех программ. Для этого потребовалось не только изменение состава информации о получателях мер социальной поддержки, социальных услуг и т.д., но и изменение масштаба охвата (учета) населения в кадастре. В дальнейшем число записей в кадастре быстро росло за счет регистрации новых участников и вертикальной интеграции с программами социальной помощи, реализуемыми
муниципалитетами [9]. В настоящее время в нем содержатся данные о 78 млн чел., 67 млн из которых (35% всего населения) являются малоимущими.
Социальная информационная система (ISAS) Турции централизует информацию по наиболее бедным и уязвимым домохозяйствам, определяя их право на получение пособий на основе оценки нуждаемости. В целом система объединяет данные 973 местных фондов социальной помощи и солидарности, интегрируя сведения в единый регистр, 14 учреждений и объединяет 28 баз данных. По состоянию на март 2014 г. в интегрированной информационной системе социальной помощи были зарегистрированы 28,2 млн граждан [10].
Единая система информационного регистра Кении объединяет данные пяти программ социальной защиты: борьбы с голодом, поддержки инвалидов, денежных пособий для пожилых, продовольственных субсидий, поддержки сирот и социально незащищенных детей.
Единая база данных Индонезии обслуживает пять действующих программ социальной помощи: государственную систему медицинского страхования для бедных; стипендии для студентов из малообеспеченных семей; в ы п л а т ы домохозяйствам, принимающим участие в программах здравоохранения или образования; продовольственные («рисовые») субсидии; единовременные выплаты малообеспеченным домохозяйствам, понесшим убытки в результате повышения цен на нефть. Интегрированная система социальной защиты в Австралии объединяет все три основные программы страны в сфере социальной поддержки: программу медицинского страхования «Medicare Australia» и социального обеспечения «Centrelink Master
Program», а также главную программу поддержки детей в неполных семьях «Child Support».
В отличие от информационных систем, рассмотренных ранее, система социальной защиты Бельгии является сильно фрагментированной, имеет высоко интегрированную базу (хранилище) данных, и объединяет не данные программ социальной защиты, а информацию, накопленную участниками социального сектора. Всего банк объединяет данные о 3 000 участниках социального сектора, включая Федеральную службу социального обеспечения, фонды медицинского страхования, Министерство социальной защиты, различные
территориальные органы соцзащиты,
Национальный институт социальной защиты предпринимателей, Национальное бюро по трудоустройству, Национальный институт медицинского страхования, Национальный офис обеспечения детских пособий
для работающих, Национальный фонд страхования от несчастных случаев на производстве, Национальный офис пенсий по возрасту и т.д.
Кто является администратором единого социального реестра
При формировании информационной системы социальных реестров огромное влияние на качество их функционирования оказывает то, кто является инициатором ее создания. Важным является распределение обязанностей между участниками, ответственными за ведение и функционирование такой системы, а также уровень взаимодействия между ними. К примеру, в случае Бразилии обязанности всех участников ведения единого кадастра определены специальным Положением [11]. Инициатором и ответственным за ведение Единого кадастра является Министерство социального развития Бразилии. За сбор данных, необходимых для регистрации потенциальных получателей социальной помощи, отвечают муниципалитеты. Они выявляют малоимущие семьи, проводят с ними интервью, заполняют регистрационные формы и передают данные в единый кадастр. Решение о включении заявителей в число участников программы семейных выплат принимает Министерство социального развития. Выплаты осуществляются через государственный банк Caixa, который в своей части также осуществляет ведение единого кадастра. Муниципалитеты отслеживают выполнение
получателями пособий встречных обязательств (регулярное посещение школы детьми и прохождение детьми регулярного медицинского осмотра). Дополнительный контроль осуществляют уполномоченные аудиторские агентства.
Главным администратором SIIS в Чили является Управление по социальным вопросам Министерства планирования и межведомственного взаимодействия. Данное управление определяет стандарты сбора, хранения и обеспечения безопасности данных, а также стандарты обмена данными между ведомствами. Соглашения о соблюдении этих стандартов подписали все государственные учреждения и все 345 общин (местные органы власти, отвечающие за сбор данных о заявителях). При формировании данной информационной системы всем государственным структурам предписывалось обеспечить
межведомственный обмен данными в целях усиления принципа нуждаемости при назначении социальной помощи.
В задачи Банка социальных выплат в Бельгии входит осуществление социальных выплат, выполнение функций электронного правительства в социальном секторе (в свое время банк заменил ручную обработку большого объема бумажных документов на быструю и более надежную обработку электронных документов); определение основных принципов сбора, моделирования, контроля и хранения социальной информации; организация информационного обмена между участниками социального сектора; защита информации и т.д. Бельгийская объединенная информационная система социального сектора построена на принципах развития взаимодействия между участниками, всестороннего обмена информацией и обеспечения безопасности хранения данных. Созданное в Бельгии социальное казначейство является уникальным примером эффективной системы обмена информацией между участниками социального сектора, которая стимулирует и координирует не только информационное взаимодействие между участниками, но и радикальные культурные изменения в администрировании социальной поддержки населения. Благодаря созданию такого казначейства удалось перейти от
межведомственных отношений, строящихся по иерархическому принципу, к горизонтальному межведомственному сотрудничеству.
Информационная система ISAS Турции была создана по инициативе Министерства семьи и
социальной политики, Общего директората социальной помощи и Исследовательского совета по науке и технологиям. Как и в случае с Бельгией, наряду со сбором информации турецкая система обеспечивает не только обмен данными с местными органами власти и осуществляет функции мониторинга и учета, но и осуществляет выплаты пособий, назначаемых Общим директоратом социальной помощи и местными фондами социальной помощи и солидарности. Общая сумма выплат, осуществленных через систему, составляет 20,6 млрд турецких лир в год (свыше 7 млрд долл.). Допуск в систему имеют местные органы власти и негосударственные организации в сфере социальной защиты.
Ответственным за ведение и координацию Национальной социальной и финансовой идентификационной системы Аргентины SINTyS является специально созданное подразделение Кабинета министров, которое организует взаимодействие между участниками системы: частными организациями, федеральными ведомствами и отраслевыми министерствами. Не являясь единым информационным регистром, SINTyS позволяет получить всю необходимую информацию о бенефициаре социальной помощи [12]. При этом каждый участник, предоставляющий данные, является автономным и полностью отвечает за ведение собственных баз данных. Все участники подписывают соглашения о конфиденциальности, им предоставляется различный уровень доступа к информации. Система делает возможным постоянный обмен данными между государственными и частными (650) базами данных социальной поддержки.
Инициатива создания Унифицированной базы данных в Индонезии исходила от руководства страны, поставившего задачу снизить уровень бедности в Индонезии на 8-10%. Управление базой данных осуществляет специально созданная структура - Центр повышения адресности и снижения бедности10, а за ее развитие и функционирование отвечает Национальная команда по сокращению бедности, созданная при аппарате вице-президента11. На сегодняшний день унифицированная база данных содержит информацию о 24 млн домохозяйств, что делает ее одной из крупнейших социальных баз данных в мире. Среди недостатков индонезийской базы данных можно выделить плохо распределенные функциональные обязанности и ответственность
10 Unit Penetapan Sasaran Penanggulangan Kemiskinan.
11 The National Team for the Acceleration of Poverty Reduction. URL: http://www.tnp2k.go.id/en/about-tnp2k/about-tnp2k/
за ее ведение. Из-за нечетко прописанных обязанностей менеджеры некоторых социальных программ и местные органы власти и вовсе отказываются делиться информацией [13]. Кроме того, данные о бедных домохозяйствах собирает статистическое ведомство Индонезии, их обновление происходит каждые три года путем проведения интервью с нуждающимися домохозяйствами. Таким образом, служба статистики, которая призвана собирать и предоставлять объективную информацию об уровне бедности в стране сама вовлечена в определение нуждаемости получателей пособий, и сама же является источником этой информации, от чего возникает определенный конфликт интересов (например, желание показать более низкий уровень бедности в стране может привести к завышению уровня доходов бедных семей).
Содержание информации в едином реестре, особенности функционирования и технологии передачи информации, частота обновления
В большинстве рассмотренных стран охват населения учетом в едином реестре социальной информации ограничивается домохозяйствами, уровень подушевых доходов которых ниже среднего. Однако сведения о домохозяйствах, вышедших из состояния бедности, могут храниться в системе в течение некоторого срока, поскольку считается, что такие семьи не сразу покидают зону риска. Тем не менее технические возможности позволяют создавать базы данных (хранилища информации), охватывающие практически все население страны.
Хранилище данных Департамента социального обеспечения Австралии является одним из крупнейших в Южном полушарии. Интеграция информационных систем дала возможность доступа к персональным данным практически всех граждан Австралии. Современные технологии управления данными позволяют осуществлять мониторинг
нуждающихся граждан на протяжении всей жизни - со дня рождения до самой смерти - и оказывать гражданам целевой набор услуг. Интеграция информационных систем дает возможность в полной мере реализовать принцип адресности, т.е. оказывать социальную поддержку тем, кто в ней нуждается, в том объеме, в каком необходимо и тогда, когда необходимо. Доступ осуществляется через единый портал государственных услуг MyGov.au. Каждый житель страны имеет возможность отслеживать изменение
персональной информации и в случае
возникновения вопросов обращаться за разъяснением в Департамент социального обеспечения. Для осуществления взаимодействия с клиентами на территории Австралии действует 35 колл-центров и 580 пунктов доступа. Общая величина платежных транзакций, проходящих через интегрированную систему социальной поддержки Австралии, составляет около 160 млрд долл. США. Интегрированная система взаимодействует с 350 государственными ведомствами и частными компаниями страны. В настоящее время осуществляется обмен данными с иммиграционной службой Австралии. Продолжаются работы по интеграции в единую систему подсистемы, позволяющей в автоматическом режиме осуществлять мониторинг чрезвычайных ситуаций и сбор данных о пострадавших (инструмент ERIC - Emergency Response Intelligence Capability). Еще одним направлением развития интегрированной системы в ближайшие годы станет внедрение когнитивных технологий взаимодействия с клиентами (на эти цели уже выделен 1 млрд долл. США).
Единый кадастр Бразилии содержит данные только о малоимущих домохозяйствах, под которыми понимаются следующие категории семей [14]:
— малообеспеченные семьи, совокупный доход которых не превышает 560 бразильских реалов (160 долл. чел./мес.);
— бедные семьи, получающие от 70 до 140 бразильских реалов (20-40 долл. чел./мес.), такие семьи включаются в число участников программы семейных пособий Bolsa Familia;
— крайне бедные семьи, имеющие доход не более 70 бразильских реалов (порядка 20 долл. чел./мес.), которые включаются не только в число участников программы Bolsa Familia, но и в национальную программу по преодолению крайней бедности.
Единый кадастр содержит сведения как в целом по каждому домохозяйству, так и по всем членам домохозяйства. Зарегистрированным в едином кадастре лицам присваивается уникальный идентификационный номер, который также используется и при получении других видов государственной поддержки, в том числе реализуемых другими министерствами. Данные обновляются по мере поступления новой информации.
Интегрированная система социальной
информации (SIIS) в Чили представляет собой
централизованную модель, которая является частью виртуальной консолидированной модели, обеспечивающей функциональную совместимость баз данных, принадлежащих разным государственным структурам. Через эту виртуальную модель интегрируются следующие базы данных [15]:
— единый реестр социальной информации Чили, объединяющий данные о 2,8 миллионах семей; основой реестра послужили данные, собранные в ходе масштабного обследования домохозяйств в октябре 2008 г.;
— данные о выплатах, производимых муниципалитетами в рамках государственных программ социальной помощи Chile Solidario и Chile Crece Contigo;
— базы данных 15 государственных органов12;
— базы данных 345 муниципалитетов;
— база данных чилийского бюро регистрации актов гражданского состояния.
В SIIS также содержатся данные о домохозяйствах -получателях социальной поддержки; персональная информация о главе домохозяйства; о составе домохозяйства и его имущественном положении; данные об участии в программах социальной помощи. В среднем за день система SIIS обрабатывает 9 800 запросов, т.е. обмен информацией между участниками ведется очень интенсивно. Обновление данных в SIIS (перепись) происходит раз в два года путем сплошного опроса зарегистрированных и новых семей, с использованием стандартного опросника FPS (Ficha de Proteccion Social)13, но заявку на регистрацию в системе можно подать в любое время, не дожидаясь переписи. Заявления принимаются в офисах муниципалитетов, отвечающих за сбор информации о заявителях. После ввода данных о домохозяйстве в систему и сверки этих данных с данными бюро регистрации актов гражданского состояния, Управление по социальным вопросам Министерства планирования и межведомственного взаимодействия оценивает степень нуждаемости домохозяйства с использованием косвенной
12 В связи с необходимостью работы через Интернет, порядка 40% муниципалитетов столкнулись с проблемами и вынуждены были обновить свою техническую базу. См. подробнее: Covarrubias F., Irrazaval I. & de los Angeles M. Sistema Integrado de Información Social: Chile. Chapter 4 within Azevedo et al, 2011.
13 Форма для социально-экономической характеристики.
(балльной) оценки [16, 17]. Возможность получения пособия определяется в зависимости от набранных домохозяйством баллов. В ближайшее время планируется подключение к SIIS базы данных налоговой службы, как это уже сделано в Аргентине и ряде других стран, включая Великобританию. Главный недостаток чилийского социального реестра заключается в том, что хранящаяся в нем информация обновляется редко. В настоящее время принимаются меры по более частой актуализации информации.
В отличие от Бразилии и Чили, информационная система социальной защиты в Бельгии, администратором которой является Банк социальных выплат, является сильно фрагментированной с высоко интегрированной базой (хранилищем) данных. Хранилище данных (data warehouse) обладает существенными преимуществами перед централизованной базой данных: информация, накапливаемая различными участниками социального сектора, автоматически копируется в такое хранилище; содержать его дешевле и безопаснее, чем централизованную базу данных большого размера [18]. Обращение к хранилищу позволяет получать ответы на информационные запросы органов власти и научно-исследовательских учреждений намного быстрее и дешевле. Обновление данных в хранилище осуществляется раз в квартал. В качестве технического решения использован модульный подход в виде Service-Oriented Architecture. Каждому гражданину, данные которого введены в систему, присваивается уникальный идентификационный ключ, считываемый с электронной карты социального обеспечения [19]. В базе данных содержится информация о его занятости, получаемой пенсии, наличии хронических заболеваний, инвалидности, временной нетрудоспособности, наличии детей и получении пособий, об уровне материальной обеспеченности и пр. В результате развития электронного документооборота граждане освобождаются от бумажной волокиты, что значительно экономит время14.
Обновление данных в интегрированной информационной системе социальной помощи в Турции происходит каждые 45 дней. В среднем 4 500 пользователей одновременно
14 Все подключенные к системе участники социального сектора могут консультировать друг друга и обмениваться 220 различными типами электронных сообщений. В 2013 г. количество таких сообщений в системе банка составило 945 млн. В большинстве случаев скорость отклика на запрос к базе данных составляет менее 4 с.
используют систему в рабочее время. В результате создания такой системы была обеспечена экономия времени и средств на оказание социальной помощи, сокращено время операций по ее предоставлению, создана инфраструктура для эффективного контроля и аудита социальных выплат. Система начала приносить и экономические выгоды - перевод всех процессов в электронную форму существенно сократил бумажную работу и транспортные расходы (на 132 млн турецких лир). На 25% сократились расходы на предоставление социальных выплат за счет повышения адресности и устранения необоснованных выплат, что позволило перераспределить эти средства наиболее нуждающимся гражданам.
Серьезным недостатком унифицированной базы данных в Индонезии является отсутствие единого уникального идентификатора получателей помощи. При содействии Министерства внутренних дел база данных была интегрирована с базой данных МВД по паспортным данным, однако интегрировать удалось не более 74% записей. В результате отсутствия едино го универсального идентификатора, сверка введенных в систему данных с другими базами данных не производится. Кроме того, данные хранятся на центральном сервере, удаленный доступ к ним не предоставляется. Передача данных между центральной базой и другими структурами происходит вручную. Министерства или местные органы власти посылают письменные запросы, указывая, какого типа данные им необходимы, а центр управления базой данных формирует соответствующие ответы и пересылает их по электронной почте или передает на диске.
Функционирование информационных систем социальных реестров в рассмотренных странах предполагает заключение контракта (соглашения) с каждым из получателей социальной помощи. Такой контракт заключается между получателем социальной помощи («клиентом»), чьи данные заносятся в систему, и государством (в лице ведомства, ответственного за ведение системы) и определяет права гражданина, в том числе и право доступа к хранящимся в интегрированной информационной системе персональным данным.
В связи с некоторыми несовершенствами построения информационных систем социальных реестров в ряде случаев могут появляться ошибки измерения, случаи намеренной фальсификации
данных с целью занижения дохода и т.д.15 Бразилия, столкнувшись с таким негативным опытом, весьма успешно решает возникающие проблемы [14]. В Австралии, к примеру, используется сложная система контроля мошенничества, которая основывается на встроенных прикладных программах, алгоритмах, применяемых в режиме реального времени, и геопространственной аналитике. Регулярно проводится тестирование функционала системы и поступающих данных.
Выводы и заключение
Ан а л и з м е ж д у н а р о д н о й п р а к т и к и использования единых социальных реестров для учета получателей социальной помощи и систематизации выплат показывает, что в тех странах, где такие реестры работают успешно (в частности, в Бразилии, Чили, Турции, Бельгии), используется децентрализованный подход к обеспечению их функционирования, а на центральном уровне сконцентрированы функции выбора и поддержания архитектуры информационной системы и контрольные функции, включая функции по верификации данных и выбору критерия нуждаемости. Обмен консолидированными данными с
децентрализованными уровнями управления происходит в режиме удаленного доступа по защищенным каналам связи.
Децентрализация обеспечивает участие местных органов власти в выполнении функций социальной защиты. Они лучше всего осведомлены о материальном положении семей на своей территории, однако такая вовлеченность открывает возможность субъективного подхода к отбору участников программ, что требует дополнительного контроля со стороны центральных органов управления реестром. Следует особенно отметить опыт Бразилии по введению системы мер, поощряющих местные органы власти, которые добились высоких показателей в обеспечении качественного сбора информации на местах.
Трудность, возникающая при использовании децентрализованного подхода, заключается в том, что уровень компьютеризации местных органов власти не всегда соответствует требованиям, необходимым для обеспечения удаленного доступа
15 Сравнение данных Единого кадастра с данными, получаемыми в ходе регулярного обследования бюджетов домохозяйств показывает, что в нем зарегистрировано на миллион бедных больше, чем их имеется согласно данным обследования.
к единому реестру. Это может потребовать дополнительных затрат по их переоснащению, обучению персонала, организации выделенных каналов связи т.д.
Международный опыт (Аргентина, Чили, Индонезия) показывает также, что осуществление координационно-управленческих функций,
связанных с единой системой социальной информации, должно быть отделено от управления конкретными программами социальной поддержки. Желательно, чтобы выполнение этих функций было поручено независимому агентству, занимающему достаточно высокое положение в государственной иерархии, с тем чтобы обеспечивалась эффективная координация действий между всеми участниками системы. При этом необходимо обеспечить четкое распределение функций и обязанностей всех участников системы и баланс их интересов.
Важно также обеспечить высокое качество хранящейся в системе информации. Она должна быть точной, непротиворечивой, свободной от дублирования, регулярно обновляемой. Это требует использования продуманных процессов верификации вводимых данных, валидации хранящейся в системе информации (проверки на полноту, непротиворечивость, отсутствие дублирующих записей и т.д.), регулярного обновления данных. Как показывает международный опыт, наличие уникального идентификатора существенно удешевляет и упрощает процесс сверки данных по разным базам данных.
Количество и характер социальных программ, которые призвана обслуживать единая информационная система, также играет важную роль. Международный опыт показывает, что единый социальный реестр эффективен тогда,
когда он позволяет экономить средства за счет консолидации функций, осуществляемых в разных программах, таких как регистрация получателей мер социальной поддержки, применение критериев нуждаемости, верификация и валидация данных, работа с жалобами и претензиями, оценка эффективности программ и т.д. Если в единую базу данных объединяются учетные записи получателей мер социальной поддержки, предоставляемые на совершенно различных основаниях (например, лица, имеющие особые заслуги перед государством и малоимущие лица), возможностей для экономии на масштабах практически не возникает - к одним лицам следует применять критерий нуждаемости, к другим - нет; одни записи требуют регулярного обновления, валидации по другим базам данных, другие - нет; назначение одних мер социальной помощи требует учета прошлых заслуг заявителя, других - учета материального положения домохозяйства в целом и т.д.
Многие из действующих в регионах России социальных программ, в частности, программ поддержки участников ипотечного кредитования или сельских специалистов требуют применения совершенно особых критериев к отбору участников, и эффективность этих программ должна оцениваться по совершенно особым меркам.
Приняв решение о создании Единой государственной информационной системы социального обеспечения, Россия вступает на путь, по которому уже идут многие страны, как развивающиеся, так и развитые. Учет опыта этих стран, как положительного, так и отрицательного, может помочь избежать дорогостоящих ошибок и значительно повысить шансы России на создание эффективной интегрированной системы социальной информации.
Список литературы
1. Бурлака Н.П. Реформа организации мер социальной поддержки населения в условиях ограниченных бюджетных ресурсов // Проблемы региональной экономики. 2016. № 33. С. 3-9. URL: http://www.regec.ru/artides/2016/voU/Lpdf.
2. Бычков Д.Г., Андреева Е.И. Универсальное пособие по бедности: опыт зарубежных стран и перспективы в России // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. 2015. № 6. С. 24-34.
3. Куряшкин А.Н. Управление системой социальных льгот // Уровень жизни населения регионов России. 2012.№ 5. С. 120-123.
4. Золотарева А.Б. Закон о монетизации льгот: разграничение полномочий и нефинансируемые мандаты // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. 2014. № 4. С.94-104.
5. Rao S. National Databases of the Poor for Social Protection. Helpdesk Research Report. GSDRC Publication. URL: http://www.gsdrc.org/docs/open/hdq1007.pdf.
6. Chirchir R., Kidd S. Good Practice in the Development of Management Information Systems for Social Protection. HelpAge International. Pension Watch. Briefing no. 5. URL: http://urlid.ru/ajq9.
7. Barca V., Chirchir R. Single Registries and Integrated MISs: De-mystifying Data and Information Management Concepts. 2014. URL: http://urlid.ru/ajqa.
8. Argentina - Second Phase of the Adaptable Lending Program in Support of the Second and Third Phases of the Social and Fiscal National Identification System (SINTyS) Project. World Bank Group, 2014. URL: http: //urlid.ru/aj qb.
9. Castaneda T., Lindert K., de la Briere B., Fernandez L., Huber C., Larranaya O., Orozco M., Viquez R. Designing and Implementing Household Targeting Systems: Lessons from Latin American and The United States. World Bank Working Paper. 2005, no. 32756. URL: http://urlid.ru/ajqc.
10. Применение информационной системы управления (ИСУ) в сфере социальной помощи. Опыт Турции. URL: http://urlid.ru/ajqd.
11. Stakeholders Responsible for Managing the Unified Registry. World Without Poverty. URL: http://urlid.ru/ajqe.
12. Fenocchietto R., Pessino C. Sistema de Identification Nacional Tributario y Social: Argentina. Chapter 2 within Azevedo et al., 2011.
13. Nazara S. Poverty Alleviation Program Delivery: Unified Database and Program Reforms in Indonesia. Brasilia, December 2012. URL: http://urlid.ru/ajqf.
14. Brazil's Experience with Developing a Unified Registry. World Without Poverty. URL: http://urlid.ru/ajqg.
15. Covarrubias F., Irrazaval I., de los Angeles M. Sistema Integrado de Información Social: Chile. Chapter 4 within Azevedo et al., 2011.
16. Андреева Е.И., Бычков Д.Г., Феоктистова О.А. Реализация принципа адресности и нуждаемости в социальной поддержке: возможные подходы к оценке благосостояния домохозяйств в России // Финансы. 2015. № 11. С. 10-15.
17. Корчагина И.И. Косвенный метод оценки нуждаемости: PRO et CONTRA // Народонаселение. 2014. № 1. С. 68-80.
18. E-Government Program of the Belgian Social Sector. Crossroads Bank for Social Security. URL: http://urlid.ru/ajqh.
19. Robben F. Is Service Oriented Architecture Delivering Its Promise? The Case of the Crossroads Bank for Social Security. URL: http://urlid.ru/ajqi.pdf.
