CC BY
88Васильева Л.В.
к.э.н., в.н.с. Финансового университета
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ИМПОРТОЗАМЕЩЕНИЯ: ТЕНДЕНЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ1
Ключевые слова: импортозамещение, протекционизм , модели импортозамещения, государственное регулирование, механизмы регулирования.
Keywords: import substitution, protectionism, the model of import substitution, state regulation, regulatory mechanisms.
Понятие «импортозамещение» не имеет однозначного толкования, поскольку это живой процесс, проходящий в своем развитии различные этапы в соответствии со стратегией государства. Многие исследователи считают, что на первоначальном этапе - этапе защиты внутреннего рынка, это процесс сокращения или полного прекращения импорта определенных товаров путем их замещения отечественными аналогами (с подобными или более высокими потребительскими свойствами и стоимостью не выше импортных)2.
В мировой экономике политика импортозамещения проводилась в следующих ситуациях:
- в период индустриализации для защиты отечественного производителя, обеспечения потребностей внутреннего рынка и экономического роста;
- как мера противостояния при внешнем давлении (санкции) для обеспечения экономической безопасности страны;
- как следствие сознательного идеологического решения при выборе пути автаркии государства с целью сохранения территориальной целостности и/или правящих режимов.
История показывает, что политика импортозамещения может приносить как положительные результаты, так и отрицательные.
Исторический ракурс
Необходимость импортозамещения как стратегическое направление промышленной политики была осознана рядом государств при поиске путей уменьшения разрыва между индустриально развитыми и развивающимися стра-нами3. Концепцию импортозамещения предложил аргентинский экономист Рауль Пребиш, согласно гипотезе которого, отставание в экономическом развитии стран третьего мира является следствием их зависимости от продажи сырья и сельхозпродукции своим бывшим метрополиям: цены на экспорт готовой продукции с высокой добавленной стоимостью растут быстрее, чем цены на экспорт природных ресурсов. С течением времени разрыв только увеличивается. В качестве альтернативы существовавшему механизму внешнеэкономических отношений Пребиш предложил осуществление индустриализации на основе импортозамещения. Суть такой политики заключалась в оказании активной государственной поддержки машиностроению и другим национальным промышленным производствам, в ограниче-
„4
нии импорта, в постепенном переходе от экспорта сырья к производству готовой промышленной продукции .
Активно процесс импортозамещающей индустриализации как государственной политики начался в 40-60-е годы ХХ в. в Латинской Америке и длился почти полвека. Явной причиной этого стал кризис 1929-1933 годов, обрушивший спрос на экспортируемые национальные товары: кофе и хлопок Бразилии; зерно и мясо Аргентины; медь Чили и др. Возникший по причине этого дефицит валютных средств для закупки импортных промышленных товаров и сопутствующие этому процессы резко обозначили необходимость обеспечения экономической независимости. Приоритетом промышленной политики стало импортозамещение для обеспечения защиты внутреннего рынка от иностранной конкуренции со стороны Северной Америки. Первоначально Аргентина, затем Мексика и Бразилия активно меняли экономическую политику. Постепенно география использования стратегии импортозамещения расширилась за счет стран Африки и Азии.
1 Публикация подготовлена в рамках поддержанного РГНФ научного проекта №16-02-50045.
2 Лукьянчук Е. Импортозамещение: зарубежный опыт // Аптека. 2011. - № 15 (786), 18 апреля. - http://www.apteka.ua/article/ magazine/786
3 Казначеев П. Об иллюзиях импортозамещения. К чему ведет самоизоляция нефтяной экономики? - Й1р8: http://www//slon. ги/р(^8/52426
4 Пребиш Р. Периферийный капитализм: есть ли ему альтернатива?. [Сокр. пер. с исп. под ред. и с предисл. В.В. Вольского, И.К. Шереметьева]. - М.: ИЛА РАН, 1992. - 221 с.
Модели импортозамещения
В настоящей работе мы исследуем зарубежный опыт реализации стратегии импортозамещения в период проведения индустриализации, когда формировалась целенаправленная промышленная политика государств, и в рамках ее обозначались соответствующие принципы и подходы, определяющие национальные особенности этого процесса. В экономической литературе, обобщая применяемые подходы государственного регулирования промышленной политики, выделяют две основные классические модели импортозамещения - латиноамериканскую и восточноазиатскую.
Латиноамериканская модель
В латиноамериканских странах, исторически первыми вступившими на путь импортозамещения, государственное регулирование этого процесса заключалось в проведении протекционистской политики в отношении к отечественному товаропроизводителю и сворачиванию внешнеэкономических отношений. Было принято решение о введении высоких ввозных пошлин на товары, которые могла производить национальная растущая индустрия и снижении цен на продукцию собственного производства. Государственная поддержка заключались в выдаче дешевых кредитов, установлении квот на импорт, поддержании фиксированного обменного курса. Одновременно происходил процесс национализации экономики, создания государственных монополий в стратегически важных отраслях (нефтегазовая промышленность, электроэнергетика, железнодорожный транспорт, связь). Формировался мощный государственный сектор экономики. Ограничение импорта и насыщение внутреннего рынка отечественными товарами позволяло удерживать средства в регионе и использовать их как источник модернизации промышленности.
Принципиальным отличием данной модели импортозамещения от восточноазиатской является затяжной характер протекционистских мер, что впоследствии негативно сказалось на результатах. Эффект от принятых мер на первом этапе проявился довольно быстро: например, уже в начале второй половины XX века Бразилия оказалась в числе мировых лидеров по темпам экономического роста (в основном за счет легкой и пищевой промышленности). Но со временем, при развитии тяжелой промышленности, стало очевидно, что введение таможенных барьеров недостаточно для роста индустрии. Строительство заводов и поддержание их деятельности требовали все больше и больше ресурсов, а неконкурентная продукция и в целом нерентабельное производство не могли их окупить. Развитие новых отраслей основывалось не на их реальной конкурентоспособности, а на административной поддержке. Ресурсы распределялись неэффективно, имело место лоббирование интересов отдельных предприятий. Усиление национальных монополий привело к снижению конкурентоспособности экономики.
Определенные успехи такой политики в плане укрепления национальной промышленности все же не устранили ее технологического отставания. «Тепличные» условия протекционизма, отсутствие реальной конкуренции привели к неэффективному производству. В большинстве случаев не удалось структурировать национальную экономику и внутренний рынок, а предприятия «молодой индустрии», поддерживаемые на правительственном уровне различными способами, так и не стали конкурентоспособными. Отечественные товары не имели спроса на внешнем рынке, экспорт сокращался и, соответственно, уменьшался объем валютной выручки. Утрата государством своих позиций в международной торговле означала и утрату возможностей для усовершенствования производственно-технологической базы. Снижение экспорта и дефицит платежного баланса негативно отразились на темпах экономического роста. Все это привело к гиперинфляции, стремительному росту национального долга и фактическому банкротству государств1.
Ярким примером негативного следствия такого реформирования является экономика Аргентины, одной из самых успешных в мире стран до Второй мировой войны: за 25 лет реформ, к середине 70-х годов, она оказалась в состоянии глубокого экономического и политического кризиса. Затем следовал такой же по длительности период попыток восстановления через преодоление резкого падения ВВП (на 20%). Это привело к ухудшению экономической ситуации по всем направлениям (снижение темпов роста производства, сокращение инвестиционной активности, усиление инфляции, снижение уровня жизни населения и др.). При этом поставленная цель - повышение качества продукции и конкурентоспособности на внутреннем рынке не была достигнута. Опыт латиноамериканских стран свидетельствует, что период длительного протекционизма обычно приводит к противоположному эффекту. Практическое отсутствие конкурентной среды снижает мотивацию развития у отечественных производителей, что приводит к техно-2
логическому отставанию .
Таким образом, результаты импортозамещающей политики в Латинской Америке, основанные на протекционизме и закрытости от мирового рынка, оказались противоречивыми. В последующем эти страны, вынужденные длительное время восстанавливать свою экономику после периода ее стагнации, переориентировались на создание открытой экономики: снижение импортных тарифов, создание конкурентной обстановки на внутреннем рынке.
1 Шамхалов Ф.И. Опыт импортозамещения продукции оборонной промышленности в зарубежных странах // Известия Тульского государственного университета. Экономические и юридические науки. 2009. - Вып. № 2-2. - С. 15-29. - М1р://суЬег1етпка. ru/journa1/n/izvestiya-tu1skogo-gosudarstvennogo-universiteta-ekonomicheskie-i-yuridicheskie-nauki
2 Миронова О.А. Импортозамещение: зарубежный опыт и уроки для России. - http://research-journa1.org/economica1/impor tozameshhenie-zarubezhnyj-opyt-i-uroki-d1ya-rossii; Красильщиков В.А. Пределы импортозамещения. Опыт Латинской Америки и перспективы России. - http://www.ng.ru/ideas/2015-06-17/5_america.htm1; Васильева Л.В. Опыт импортозамещения в странах БРИКС // Страны БРИКС: стратегии развития и механизмы взаимодействия и сотрудничества в изменяющемся мире. Тр. I Международной научно-практической конференции / ИНИОН РАН. Отдел науч. сотрудничества; Отв. ред. Ю.С. Пивоваров. - М., 2016. - С. 14-19.
Восточноазиатская модель
Более успешной в долгосрочной перспективе признается политика стран Восточной Азии (Сингапур, Гонконг, Республика Корея, Тайвань, Китай и др.), развивавшихся, по определению японского экономиста Канаме Акамацу, по модели «летящих гусей». Эти страны в своем развитии следовали примеру других стран, находящихся непосредственно перед ними в иерархии технологической эволюции. Целью их политики также была индустриализация экономики. Но достигалась она не путем длительного жесткого протекционизма при помощи внешнеторговых ограничений и дискриминации импорта, а путем наращивания экспортного потенциала страны. Принципиально важно, что чистое импортозамещение имело короткий период действия и протекционизмом сочетался с товарной и географической диверсификацией экспорта. Здесь так же, как в странах Латинской Америки, в первую очередь стали поднимать легкую и пищевую промышленности. Но на следующем этапе (преобразования тяжелой промышленности) производство уже не было замкнуто на внутренний рынок, а ориентировано, прежде всего, на экспорт, на мировые рынки.1
Успех такого подхода имеет объяснение с позиций теории рыночной экономики. На первом этапе преобразований, характеризующимся избытком рабочих рук и нехваткой капитала на международном рынке, конкурентоспособность достигается в трудоемких секторах. По мере роста сбережений и повышения уровня образования создавался резерв капитала и квалифицированной рабочей силы для развития наукоемких и высокотехнологичных секторов. В итоге все это способствовало повышению конкурентоспособности всей экономики. Важную роль в этом сыграли транснациональные корпорации, оценившие привлекательность региона по многим факторам (географическое положение, стабильность политической ситуации, трудолюбие населения и др.) и размещавшие здесь своё производство.
В реализации восточноазиатского варианта преобразований в промышленности можно выделить три этапа. Целью первого этапа (собственно - импортозамещение) было создание новых производств и отраслей. В этот период для поддержки и защиты слабого национального производителя применялась система протекционистских мер. Важным обстоятельством является то, что такой режим был недолговременным, поскольку негативным последствием его является искусственная изоляция и неизбежная деградация внутреннего ранка, когда теряются мировые стандарты качества.
На следующем этапе, по мере укрепления позиций бизнеса в приоритетных отраслях, акцент государственного регулирования перемещался на всемерное поощрение экспорта при одновременном снижении таможенных барьеров. Именно в этом - своевременном переходе на экспортно-ориентированную модель экономики - видят успех стран Восточной Азии исследователи. Государственная поддержка оказывалась уже не всем отечественным производителям новых отраслей, а избирательно - тем из них, которые вышли на внешние рынки или готовы выйти в ближайшей перспективе.
На третьем этапе, когда отрасли (предприятия) достигли устойчивых позиций на внешнем рынке, государство отходит от активной промышленной политики и поддержки даже экспортно-ориентированных отраслей и предприятий - бизнес способен развиваться самостоятельно2. Для реализации этой экспортно-ориентированной стратегии импортозамещения были созданы «экспортные платформы» - зоны или ниши в экономике со специальным регламентом развития, открытые для иностранных инвесторов и интегрированные в глобальную экономику. Они были оснащены соответствующей инфраструктурой, имели гарантии стабильности законодательства, налоговые и таможенные преференции. Существовало несколько вариантов таких платформ (институтов развития и поддержки экспорта): экспортно-промышленные зоны, таможенное хранение, специальные экономические зоны и система возврата таможенных пошлин. Государственное регулирование осуществлялось на макроэкономическом уровне путем стимулирования экспорта трудоемкой продукции, в основном с помощью удержания обменных курсов.
Таким образом, общим для стран Восточной Азии было то, что они в начале своего индустриального развития непродолжительный период опирались на политику импортозамещения, основанную на протекционизме, а затем плавно переходили в развитию экспорта - выводу на внешний рынок новой продукции. Эти меры позволили им укрепить национальную экономику и создать основу для реализации экспортно-ориентированной стратегии. Опыт восточ-ноазиатских стран по применению политики импортозамещения считается достаточно успешным, так как это позволило им выйти из отсталых стран в передовые.
Одним из ярких примеров успешности восточноазиатской модели является динамика развития Тайваня, реализовавшего комбинированную стратегию наращивания конкурентных преимуществ отечественного производства. Исходную стратегию «летящих гусей» Тайвань модернизировал с учетом имеющегося потенциала и укрепления позиций на мировом рынке, избежав, таким образом, ограничений как стратегии «летящих гусей», так и «импортозамещения», используя одновременно преимущества и той, и другой. В итоге за счет роста экспорта в Тайване было получено более 50% ВВП. Для сравнения, в КНР и Индии этот показатель составил 5-8%, в Таиланде 14-16%, в Южной Корее -42-45%3.
Кроме того, второй составляющей успеха Тайваня была его инвестиционная политика: в 70-е годы ХХ века страна превратилась в чистого экспортера капитала, а в 1990-х годах его объемы были эквивалентны 4-5% ВВП. При
1 Шамхалов Ф.И. Опыт импортозамещения продукции оборонной промышленности в зарубежных странах // Известия Тульского государственного университета. Экономические и юридические науки. - 2009. - Вып. № 2-2. - С. 15-29. - http://cyberleninka.
ru/journal/n/izvestiya-tulskogo-gosudarstvennogo-universiteta-ekonomicheskie-i-yuridicheskie-nauki
2
Гаман-Голутвина О.В. Страны БРИК: элитообразование и внутриэлитные расколы относительно характера, направлений и скорости модернизации // Политическая концептология. 2014. - № 3. - С. 117-153.
3 Миронова О.А. Импортозамещение: зарубежный опыт и уроки для России. - http://research-journal.org/economical/ importozameshhenie-zarubezhnyj-opyt-i-uroki-dlya-rossii
этом инвестиционная экспансия жестко контролировалась. Проводя курс на последовательную финансовую либерализацию, не допустили значительного притока «горячих денег», которые в подобной ситуации разрушали экономику ряда азиатских стран и стран с переходной экономикой. Таким образом, по опыту «догоняющего развития» восточно-азиатских стран, успех в экономическом развитии базируется на наращивании экспорта одновременно с процессом импортозамещения.
Дискуссии
Ретроспективный анализ развития зарубежных стран показал, что применение стратегии импортозамещения неоднозначно влияет на состояние экономики. Этот процесс требует гибкого государственного регулирования и своевременной смены вектора с учетом меняющихся условий внешней и внутренней среды с тем, чтобы шло технологическое развитие в условиях открытой экономики как условие обеспечения конкурентоспособности.
Периодически возникают дискуссии по поводу эффективности применения политики импортозамещения. Оспаривается ее целесообразность в плане оптимального использования мировых ресурсов, ограниченность и неравномерность распределения которых неизбежно влияет на структуру экономики, возможности ее диверсификации и масштаб производства1.
Сложившееся международное разделение труда и интеграционные процессы в производстве породили так называемый «феномен глобальных цепочек добавленной стоимости» (ГЦДС), что в принципе усложняет процесс импортозамещения для любой страны. В производстве готовой продукции могут участвовать несколько национальных производств и по мере увеличения звеньев ГЦДС и углубления специализации каждого из них все сложнее организовать собственное производство ранее импортируемых компонентов или привлечь иностранные инвестиции к дополнительной локализации.
Справочно: на сегодняшний день в России более 75% предприятий обрабатывающей промышленности зависит от поставок импортного сырья, оборудования и технологий. Дополнительная сложность еще и в том, что имеющееся оборудование имеет значительный износ.
Кроме того, стратегия, направленная на уменьшение конкуренции со стороны мирового бизнеса, однозначно приводит к снижению конкуренции и на внутреннем рынке. А это уже в целом снижение эффективности национальной экономики.
Предложения для российский экономики
Наше исследование показало, что каждая страна определяет для себя стратегию проведения импортозамеще-ния: одни по интенсивному варианту (увеличение экспорта), другие - по экстенсивному (уменьшая объем импорта). Изучение опыта зарубежных стран в плане реализации стратегии импортозамещения и выявление тенденций государственного регулирования этого процесса, позволяет разработать предложения по адаптации соответствующих мер и механизмов к российским реалиям:
1) В первую очередь, по выбору стратегии импортозамещения. Промышленная политика, ориентированная на использование мер протекционистского характера, должна сочетаться с диверсификацией экспорта, основанного на развитии нового бизнеса, конкурентоспособного на мировом рынке.
2) Необходимо выстраивание полноценной нормативно-правовой базы, регулирующей процесс импортозаме-щения. В настоящее время она достаточно фрагментарна, нет развития этого процесса во взаимосвязанных документах на всех уровнях.2 Системное решение этой проблемы нужно проводить на прочной плановой основе. Существующие отраслевые планы содействия импортозамещению в промышленности и сельском хозяйстве разработаны на двух-трехлетний период. Это первый шаг. Поскольку процесс реально займет длительное время, потребуется разработка федерального, региональных и отраслевых пятилетних планов импортозамещения.
3) Поскольку стопроцентное импортозамещение в России (да и ни в одной стране мира) неэффективно, и его невозможно обеспечить по объективным причинам, имеет смысл выделить секторальные приоритеты. В частности, как один из подходов, ранжировать отрасли по их значимости с позиций обеспечения национальной безопасности и конкурентоспособности на мировом рынке. В первой группе объединить наиболее важные с этой точки зрения отрасли и в них проводить жесткую политику вытеснения импорта отечественными товарами (оборона, космос и т.п.). Во второй группе отраслей, имеющих относительно невысокую импортозависимость, осуществлять выборочное замещение (атомная промышленность, авиастроение, металлургия, целлюлозно-бумажное производство, сельское хозяйство и др.). Соответственно, в третьей группе отраслей скажется эффект перехода на отечественную продукцию по мере развития предыдущих, экспортно-ориентированных локомотивов всей модернизации. Целью политики импорто-замещения должно быть создание условий для диверсификации отечественного производства и экспортного профиля, а не полная замена импорта. Мировой рынок обладает гораздо более высоким потенциалом для роста российской экономики, чем внутренний.
1 Берсенев П. Политика импортозамещения: история, принципы, примеры. 2012. - 13 марта. - http://www.be1-jurist.com/
page/import-substitution
2
Об утверждении плана содействия импортозамещению в промышленности: распоряжение Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 № 1936-р.
4) Перестройку промышленного производства осуществлять с упором на освоение наукоемких технологий, внедрение результатов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ.
5) Поддерживать открытость экономики и партнерство с дружественными странами (например, с Южной Кореей, КНР, Сингапуром и др.), в частности, для приобретения передовых технологий и получения прямых иностранных инвестиций от ТНК.
6) Придерживаться вектора увеличения экспорта высокотехнологичных отраслей, начиная в первую очередь с отраслей, уже имеющих разработки мирового уровня. Как пример, разработки в области безопасности в виде облачных решений, BI и OCR ( Parallels, Prognoz, Kaspersky Lab и Abbyy).
7) Гибко сочетать административные рычаги и рыночное саморегулирование, не утрачивая способности государства влиять на ценообразование для контроля тарифной политики монополий. Спекулятивное установление цен и тарифов приводит к низкой рентабельности или даже убыточности предприятий обрабатывающей промышленности и сельского хозяйства, которые должны обеспечить импортозамещение.
8) При помощи государственной поддержки усилить роль бизнеса и его активность (по опыту Китая, которому удалось вывести на глобальный рынок целый ряд компаний мирового уровня - в частности, компанию Huawei).
9) Развивать масштабные инфраструктурные проекты, которые могут стать главными драйвером роста (строительство скоростных автомобильных и железных дорог и аэропортов, развитие морских портов и др.). Создание производственной и инновационной инфраструктуры (технополисов. технопарков, территориальных производственных кластеров, бизнес-инкубаторов и др.).
