CC BY
97
УДК 658.58
Ю.А. Акиньшин, заместитель руководителя Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии e-mail: [email protected]
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ОБОРОТОМ НЕДВИЖИМОСТИ
Оборот недвижимости становится одной из реалии жизни все большего числа людей практически во всех странах мира. Это может быть оформление жилого дома, квартиры, земельного участка, имущества промышленного предприятия и т.д. Во многих странах для защиты прав на недвижимость созданы специальные институты, разрабатываются информационные системы для повышения доступности и открытости сделок с недвижимостью.
Ключевые слова: государственное управление, управление оборотом недвижимости.
Под недвижимостью в экономическом смысле следует понимать такие объекты, которые в силу своих естественных особенностей не могут быть перемещены или изменены воздействием человека. Это земля, участки недр, моря, реки, озера, лесные насаждения как целостные объекты.
В то же время недвижимое имущество, в силу своих естественных свойств, обладает повышенной ценностью для жизни людей. Сюда относится прежде всего возможность извлекать из указанных объектов потребительские свойства, позволяющие поддерживать жизнедеятельность социума. Дополнительной ценностью для людей указанные объекты обладают еще и потому, что они не потребляемы в течение жизни нескольких поколений. Такая непотребляемость недвижимых вещей вносит стабильность в существующие между людьми отношения, придает устойчивость гражданскому обороту, позволяет осуществлять планирование хозяйственной деятельности, дает гарантии участникам общественных отношений, складывающихся в связи с использованием этих вещей.
Таким образом, экономическое содержание недвижимости подразумевает общественно-производственные отношения по поводу присвоения материальных предметов, расположенных на поверхности земли или являющихся ее частями. В свою очередь, экономические отношения по поводу недвижимого имущества закреплены в правовых конструкциях недвижимости.
В государствах, как правило, устанавливают дифференцированные правовые режимы недвижимости. В основе такого разделения лежат критерии, учитывающие цели использования недвижимого имущества, а также фискальные цели. В этой связи выделяют недвижимость, которая используется для проживания, и недвижимость, используемую в коммерческих целях. Такое разделение является основанием для установления раз-
личных правовых режимов оборота недвижимых вещей в зависимости от указанных критериев.
Существуют и более детализированные режимы недвижимостей.
Так, в США выделяются четыре класса недвижимых вещей:
1) недвижимость, которой владеют для продажи;
2) недвижимость, которой владеют для использования в торговле и бизнесе;
3) недвижимость, которой владеют для целей капиталовложений;
4) недвижимость, которой владеют для целей личного использования.
Совершение сделок с недвижимостью - традиционная сфера контроля со стороны государства, что объясняется значимостью недвижимого имущества как объекта гражданского права для экономики государства. Проявление такого контроля имеет различные формы, одной из которых является государственная регистрация прав на недвижимость. В подавляющем большинстве государств реализовано правило lex reí sitae, согласно которому в отношении недвижимого имущества применяются правовые нормы того государства, в котором находится эта недвижимая вещь[1].
Система регистрации государством прав на недвижимость выполняет несколько функций. Во-первых, с ее помощью происходит укрепление прав на недвижимость. Во-вторых, институт регистрации прав призван обеспечить публичную достоверность прав на недвижимость. Публичная достоверность гарантирует приобретателю защиту от претензий со стороны заинтересованных лиц (прежде всего лиц, считающих себя собственниками имущества) в том случае, если приобретатель при совершении сделки с недвижимостью добросовестно полагался на акт регистрации, произведенный уполномоченным органом.
Системы регистрации (укрепления) прав на недвижимость соседствуют и взаимодействуют с системами национального кадастрового учета земельных участков. Институт кадастра развивается в основном в государствах континентальной правовой традиции. Под кадастром понимается осуществляемая государственной властью система документированного учета земельных участков и ведения реестра этих участков. Создание кадастровой системы служит предпосылкой для вовлечения земельных участков в гражданский оборот.
В разных государствах функции по регистрации прав на недвижимость возложены на различные органы. Так, в Германии, Латвии, Польше, Швеции, Эстонии эту функцию выполняют суды низшей инстанции, которые ведут поземельные книги. В Болгарии, Венгрии - нотариальные органы. В Австралии, Италии, Швейцарии, Франции - специально созданные государственные органы, компетенция которых ограничена исключительно регистрацией прав на недвижимость. Как правило, организуя систему регистрации прав, государство передает ее в ведение министерства юсти-
ции. Так, в Японии государственную регистрацию прав на недвижимость осуществляют управления юстиции, подконтрольные Министерству юстиции [2].
В некоторых странах (Литва, Швеция, Германия, США) кадастры объектов недвижимости централизованы, причем если кадастровая система Швеции является одной из старейших в Европе, то литовский кадастр является одним из наиболее молодых, но самых современных в мире.
Другой тенденцией зарубежных кадастровых систем является выделение множества стоимостных параметров объекта в отдельный реестр. В частности, налоговые органы могут иметь свои алгоритмы расчета налоговой базы и требования по точности расчетов для различных видов объектов недвижимости. Банки также предпочитают использовать свои расчеты при определении допустимых сумм кредита. Поэтому в кадастр заносятся только сведения по результатам массовой оценки, которая впоследствии может быть уточнена на основании сведений рынка объектов недвижимости.
В большинстве своем доминирует тенденция интеграции государственных и иных информационных ресурсов, содержащих сведения об объектах недвижимости. Интеграция регистров происходит, в том числе, и за счет их объединения, например регистры культурных памятников, парков и т.п. включены как составные части кадастра и регистра объектов недвижимости.
Как правило, управленческие и производственные функции в области земельных отношений, использования и охраны земель, геодезии и картографии возложены на государственные учреждения (в Швеции, Финляндии, Испании, Дании). В некоторых странах ведение кадастра осуществляется государственными организациями не на общенациональном уровне, а на уровне отдельных земель (Германия); кантонов (Швейцария), провинций (Канада), штатов (Австралия).
В большинстве стран государство определяет стратегию учета и описания объектов недвижимости, обеспечивает планирование и координацию работ, осуществляет руководство и надзор за кадастровой деятельностью. Для выполнения работ, связанных с привязкой информации об объектах недвижимости к конкретным земельным участкам (межеванием земель), многие страны пользуются услугами частного сектора.
Интересные преобразования происходят в последнее время в государственных организациях некоторых стран, несущих ответственность за ведение кадастра. В частности, это касается Агентства кадастра и регистрации земель Нидерландов, созданного на базе одноименного департамента Министерства жилищного хозяйства, территориального планирования и окружающей среды. Специально принятым законом об организации кадастра было установлено, что Агентство представляет собой независимый государственный орган, основной задачей которого является регистрация
прав на землю и кадастр. Однако работа его строится на основе принципов частных компаний, а основная задача выполняется как коммерческая. При этом частный сектор привлекается лишь для выполнения некоторых видов работ по подряду под надзором Агентства и под его ответственность. В отличие от других стран в Нидерландах нет системы лицензированных частных землемеров, уполномоченных осуществлять кадастровую съемку. Эту работу выполняют геодезисты, являющиеся сотрудниками Агентства, т.е. государственными гражданскими служащими.
Подобные изменения происходят и в государственном секторе Австралии. Усиление направления на интернационализацию экономики страны и давление на правительство с целью укрепления сотрудничества и конкурентоспособности в глобальном масштабе, требования со стороны общественности повысить качество и индивидуализировать оказываемые услуги, нехватка ресурсов, ограниченность бюджета, технологические изменения в области управления информацией, - все это серьезно отразилось на эволюции государственного сектора. Теперь государственные организации функционируют как коммерческие предприятия; высшее руководство этих организаций назначается на должность на условиях индивидуального контракта, в котором оговариваются эффективность и результативность работы руководителя.
Ярким примером этих нововведений может служить штат Новый Южный Уэльс, где в 2003 году на базе Управления информации о земле и недвижимой собственности (ЬР1) был создан Земельный департамент, в котором были объединены землемерные, картографические службы со службами регистрации прав, оценки земель и недвижимости в единую государственную коммерческую службу.
Система земельного банка данных Швеции содержит информацию о недвижимости, которая ведется кадастровыми офисами, находящимися либо в структуре Национальной земельной службы (НЗС), либо в структуре какого-либо из 39 (всего их 288) муниципалитетов, наделенных данными полномочиями. Помимо этого система содержит информацию о регистрации прав, которая ведется органами по регистрации прав (их в Швеции 7) при местных судах. Информация о недвижимости и сведения о регистрации прав вместе составляют основу системы и образуют сам реестр объектов недвижимости. Кроме того, реестр объектов недвижимости включает данные об оценочной стоимости объектов, находящихся в собственности физических лиц, а также информацию о зданиях и адресах. В состав реестра также входят сведения о закладных бумагах, которые обеспечивают потребности финансового рынка. Реестр объектов недвижимости представляет собой очень важную составляющую информационной инфраструктуры Швеции, в которую также включается цифровая кадастровая карта, на которой географически представляются объекты недвижимости. У системы огромное количество пользователей (около 30 000) из частного секто-
pa, которые имеют доступ в режиме on-line к реестру объектов недвижимости. В основном это кредитные институты или крупные риэлтерские компании и др., которые заинтересованы в существовании полной и единой национальной географической базы данных. С этой целью в Швеции начат проект по созданию географической базы данных, содержащей объекты с уникальными идентификаторами, привязанными к семантическим данным в реестре объектов недвижимости. Одним из важных направлений этого проекта стала разработка интерфейса пользователя для передачи географических данных из муниципалитетов. Одно из требований заключалось в том, чтобы интерфейс обеспечивал возможность работы со всей информацией, которая содержится на цифровых кадастровых картах, т.е. с информацией об объектах, административных границах, планах и нормативных документах, сервитутах и исторических памятниках.
Действующий интерфейс пользователя состоит из информационных объектно-ориентированных моделей, описаний механизмов передачи данных и методов их ведения и управления. Это означает, что объекты, такие как план, сервитут или объект недвижимости представляют собой ключевую информацию, а не просто геометрию (точки, линии, полигоны и т.п.).
Благодаря развитию новых технологий, НЗС Швеции стала одним из первых в мире ведомств, предложивших ряд электронных коммерческих услуг, облегчающих доступ к интегрированной кадастровой системе. Среди предлагаемых услуг особенно важными являются:
- поиск информации по объекту недвижимости, находящейся в государственной или частной собственности;
- Ваша карта - через услугу можно заказать четыре типа карт: цифровые кадастровые карты, топографические карты, карты дорог и обзорные карты;
- MapStore - электронная коммерческая услуга позволяет клиентам заказывать печатные карты через Интернет;
- Swedelmages - услуга предлагает клиентам цифровые ортофотос-нимки на любой регион в Швеции;
- Исторические карты - услуга обеспечивает доступ к картам 16401930 гг. разного масштаба;
- Барометр недвижимости - «Барометр недвижимости» предоставляет информацию о текущей ситуации на рынке недвижимости.
В качестве другой очень важной тенденции можно отметить оказание государственными органами населению и предпринимательской сфере комплексных услуг, связанных с обеспечением геоинформационными данными. Реализуется это с использованием методов и средств технологии инфраструктуры пространственных данных.
Приобретает интенсивное развитие информационной интеграции стран Европейского Союза. Общие принципы развития кадастров стран Европейского Союза сформулированы следующим образом:
- во всех странах Европейского Союза созданы государственные службы в области кадастра, являющиеся основной земельной информационной системой;
- независимо от правовой системы, принятой той или иной страной Европейского Союза, кадастр определяется как реестр, который обязано вести Правительство.
Доступ к кадастровой информации регулируется законами и правилами для защиты персональной информации.
Наиболее ярким представителем, имеющим долгую историю интеграции кадастра объектов недвижимости организационными и технологическими средствами, является Дания. В Дании используются данные различных реестров недвижимой собственности, в совокупности обеспечивающих базовую инфраструктуру для системы интегрированного управления недвижимостью.
В настоящее время кадастры в разных странах занимают различное положение, но всегда являются важной частью систем государственного управления земельными ресурсами. Государственный статус кадастра обуславливает ряд значимых социальных аспектов:
- существенное упрощение проведения сделок с землей;
- защиту прав собственности и других вещных прав;
- снижение числа споров и судебных разбирательств;
- создается основа для осуществления контроля земельной политики - реализация градостроительных планов и планов устройства территорий, развитие инфраструктуры [3].
Открытая система частной собственности делает активы ликвидными, собственников - ответственными, сделки - надежными, транзакци-онные издержки - низкими. Несвязанные и разрозненные ранее данные о недвижимости в развитых странах интегрированы, унифицированы и стандартизованы, благодаря чему вся недвижимость становится сопоставимой как внутри страны, так и в разных странах (например, в ЕС).
С целью объединения усилий различных государств в унификации подходов к созданию правовых основ регистрации прав на недвижимость создана некоммерческая неправительственная международная организация - Международный центр регистрационного права (СИНДЕР) со штаб-квартирой в Мадриде (Испания). В него входят организации (учреждения) более чем 50 стран мира (среди которых Англия, Аргентина, Бразилия, Голландия, Колумбия, Марокко, Мексика, Норвегия, Португалия, Россия, США, Уганда, Франция и др.). В качестве целей деятельности декларируются такие, как проведение фундаментальных разработок по теории регистрации прав на недвижимость, помощь государствам в создании соответствующей законодательной базы, организационной структуры и подготовки кадров, которые необходимы для функционирования системы регистрации прав. Таким образом, указанные мероприятия в сфере межгосударст-
венного общения стимулируют унификацию систем регистрации прав на недвижимость этих государств [2].
Регистрация прав и кадастровый учет являются важнейшей социально -ориентированной функцией государства по оказанию государственных услуг гражданам и юридическим лицам, обеспечивающей защиту конституционных прав собственников и обладателей иных прав на объекты недвижимости, формирование цивилизованного рынка недвижимости и вовлечение недвижимости в рыночный оборот. Создание с учетом зарубежного опыта в Российской Федерации интегрированной информационной системы, в которой будут увязаны идентификаторы объектов недвижимости, их описания, сведения о правах, физические характеристики, стоимостные данные, картографическая информация и планы земельных участков, характеристики объектов капитального строительства, другие количественные и качественные характеристики объектов недвижимости, будет решающим фактором получения качественных результатов при проведении процедур оценки объектов недвижимости и информационного обеспечения функций по администрированию налогообложения недвижимости, реализуемых в налоговых органах, а в конечном итоге будет способствовать ускорению оборота недвижимости как составной части социально-экономического развития страны.
Библиографический список
1. Скворцов О.Ю. Сделки с недвижимостью в коммерческом обороте (учебно-практическое пособие). - Волтерс Клувер, 2006.
2. Кирсанов А.Р. Сравнительно-правовой анализ регистрации прав на недвижимое имущество в России и за рубежом // Государственная регистрация прав на недвижимость: Проблемы регистрационного права. М., 2003.
3. Отчет об итогах реализации проекта «Развитие системы государственного кадастрового учета объектов недвижимости», финансируемого при участии Всемирного банка. Росреестр, 2011.
Akinshin Y.A.
Foreign experience of government property management
The turnover of real estate is one of the realities of a growing number ofpeople in almost all countries of the world. This may be a design of residential houses, apartments, land, property, industrial plants, etc. To protect property rights in many countries were established special institutions also developed information systems to improve the accessibility and openness of real estate transactions.
Keywords: public administration, management of subordinate organizations
