CC BY
726
УДК 347.13:528.4
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ УЧЕТНО-РЕГИСТРАЦИОННЫХ СИСТЕМ НЕДВИЖИМОСТИ В РАЗЛИЧНЫХ СТРАНАХ
Наталья Сергеевна Ивчатова
Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Новосибирской области, 630091, Россия, г. Новосибирск, ул. Державина, 28, зам. руководителя Управления, тел. (383)227-10-82, e-mail: pravo@uy.nsk.su
В статье автором проведен анализ учетно-регистрационных систем в различных странах мира. При проведении анализа исследованы цели функционирования систем регистрации и учета недвижимости, а также их технологические составляющие. Автором отражены основные технологии мировых систем учета и регистрации в сравнении с действующей и динамично развивающейся системой в России.
Ключевые слова: дорожная карта, учетно-регистрационная система недвижимости, кадастр, управление недвижимостью, управление земельными ресурсами, государственная регистрация недвижимости, государственный кадастровый учет.
COMPARATIVE ANALYSIS OF REAL PROPERTY REGISTRATION SYSTEMS IN DIFFERENT COUNTRIES
Natalia S. Ivchatova
Federal Service for State Registration, Cadastre and Cartography, 630091, Russia, Novosibirsk, 28 Derzhavina St., Deputy administrator, tel. (383)227-10-82, e-mail: pravo@uy.nsk.su
Registration systems of different countries of the world are analyzed. To this end the aims of real-property registration systems and their technological components have been studied. Main techniques of the world registration systems are compared with that of the current fast-growing system in Russia.
Key words: road map, real-property registration system, cadaster, real property management, land resources management, state registration of real property, state cadastre.
Кадастровый учет недвижимости и государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним в Российской Федерации являются одними из основных показателей современного рынка недвижимости и в совокупности представляют собой институт учетно-регистрационной системы недвижимости [2,5].
Развитие рынка недвижимости в Российской Федерации невозможно без полной и достоверной информации, которая описывает эти объекты. Описание объектов недвижимости необходимо для создания эффективной системы учета недвижимого имущества и последующей его регистрации [5]. Любая деятельность в сфере ведения кадастра невозможна без использования информации, описывающей недвижимость и придающей ей уникальные характеристики, которые позволяют отличить от аналогичных объектов. Наибольшую практиче-
скую значимость при этом имеют данные, представленные в систематизированном и удобном виде для многократного использования [1,3].
Учитывая постоянно возрастающие обороты операций с недвижимостью, необходимо совокупное развитие системы информационного обеспечения кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав. Совмещение в едином целом институциональных, информационных, технических, экономических, правовых и организационных мер отражает комплексный подход к реализации процессов государственного кадастрового учета недвижимости и регистрации прав. Социальная и экономическая значимость учетно-регистрационных процессов обусловлена фискальной, инвентаризационной, учетной функциями недвижимости [1-4].
Одним из важнейших условий эффективного управления недвижимостью является принятая в стране система регистрации недвижимого имущества и сделок с ним. Девствующая в стране система устанавливает степень защиты прав и законных интересов граждан и организаций, а также исполнение бюджета государства и его субъектов за счет налогообложения.
Регистрация прав обеспечивает гражданам титул собственности - законное право на недвижимость, которое определяет установленные нормативно-правовыми актами права его владельца и обязанности (бремя расходов по содержанию объектов, оплата за него налогов и др.). Для приобретения права собственности на недвижимое имущество его необходимо зарегистрировать установленным в стране способом [8].
В России с 30.01.1998 была принята система государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок такими объектами. Она предусматривает существенные изменения действовавшей на тот момент практики регистрации и учета недвижимости, которая осуществлялась земельными комитетами и органами технической инвентаризации.
Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости - это часть национальных задач по обеспечению социально-экономического развития страны, повышению качества жизни, содействию региональному развитию, повышению качества государственных услуг [12-14]. Для России немаловажной является роль в международном рейтинге ведения бизнеса. «Doing business» как показателя инвестиционного климата. Показатель по направлению «регистрация права собственности» за два года улучшил свои мировые показатели с 46 до 8 места. Показатели такого рейтинга напрямую зависят от сервисности оказываемых услуг, от их качества и доступности для населения страны.
Инструментом достижения целей политики государства по повышению качества государственных услуг в нашей стране является план мероприятий («дорожная карта») «Повышение качества государственных услуг в сфере государственного кадастрового учета недвижимого имущества и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - Дорожная карта). Для реализации дорожной карты на практике принята федеральная целевая программа [14].
Мероприятия Дорожной карты предусматривают совершенствование процедур взаимодействия учетно-регистрационной системы с заявителями, переход к ведению Государственного кадастра недвижимости (ГКН) и Единого государственного реестра прав (ЕГРП) в электронном виде, объединение двух учетных систем в единую, оптимизацию внутриведомственных процедур, повышение качества сведений о недвижимости путем сопоставления имеющихся данных, повышение эффективности управления персоналом, организации «прозрачной» и высокопрофессиональной кадастровой деятельности, повышение информированности общества об услугах Росреестра [14].
Основными элементами системы управления недвижимостью в каждой стране мира считаются:
• законодательство, устанавливающее права в сфере недвижимости, включая право собственности и совершение сделок с объектами недвижимости, обеспечение гарантий собственности, порядок решения земельных споров (Конституции страны, гражданский и земельный кодексы, закон о регистрации, законе о собственности, закон о приватизации имущества и т.п.);
• регистрация недвижимости, прав собственности, вещных и обязательственных прав(залог, аренда, пользование);
• организационные структуры (учреждения по управлению недвижимостью, оценке ресурсов, картографированию недвижимости, инстанции по решению споров в области недвижимости, и т.п.) [8].
С 1 января 2017 года на территории Российской Федерации вводится в действие Федеральный закон от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", регулирующий отношения, возникающие в связи с осуществлением на территории Российской Федерации государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, подлежащих государственной регистрации, государственного кадастрового учета недвижимого имущества, подлежащего такому учету согласно настоящему Федеральному закону, а также ведением Единого государственного реестра недвижимости и предоставлением предусмотренных настоящим Федеральным законом сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости [15].
Единый государственный реестр недвижимости это свод достоверных систематизированных сведений об учтенном в соответствии с настоящим законодательством недвижимом имуществе, о зарегистрированных правах на недвижимость, основаниях их возникновения и прекращения, перехода и ограничения, правообладателях, а также иных установленных законом сведений.
Государственная регистрация прав на недвижимое имущество является юридическим актом признания и подтверждения возникновения, изменения, перехода, прекращения права субъектов на недвижимое имущество или ограничения такого права и обременения недвижимого имущества [15].
Системы управления недвижимым имуществом в каждой стране имеют свои особенности и, в то же время, имеют много общего в подходах и основных принципах построения таких систем.
В большинстве стран, которые успешно развиваются, земля рассматривается не только и не столько как сельскохозяйственный ресурс, но и как предмет гражданско-правовых сделок. Во многих странах регистрация всех прав связана непосредственно с землей. Недвижимость, расположенная на земле, следует ее судьбе и передается тому лицу, кто владеет ею на законных основаниях. Как следствие в законодательстве некоторых стран часто употребляется термин "недвижимость", который включает земельный участок вместе с размещенными на ней объектами [7].
Каждый объект недвижимости, в том числе земля требуют рационального управления, для чего необходима соответствующая система регистрации сведений о таких объектам. К таковым сведениям можно отнести:
виды прав на недвижимость - для гарантирования надежной защиты прав владения;
стоимость - для обеспечения правильного налогообложения объектов собственности;
• режим использования земель для обеспечения эффективного управления землями.
В наши дни кадастровый учет и государственная регистрация прав на недвижимость в России приобрели совершенно новую систему, методику и законодательное регулирование [6,8].
Европейские и прочие страны мира имеют вековую историю развития кадастровых и регистрационных систем. Исследователи в области отношений по управлению недвижимостью подразделяют учетно-регистрационные системы на четыре блока:
• страны с наполеоновской административной системой (страны юга Европы, Франция, Испания, Италия, Греция, и т.п.);
• страны с немецкой системой (Германия, Австрия, Швейцария);
• страны скандинавских стран (Швеция, Норвегия и т.д.);
• страны англоязычных стран (Великобритания, США, Канада и т.д.).
Для рассмотрения опыта зарубежных стран необходимо отметить, что каждая страна, создавая кадастр, имела целью его определенную направленность. Можно выделить следующие виды кадастра:
> Фискальный кадастр - кадастр, направленный на налогообложение недвижимости;
> Юридический кадастр - направлен на регистрацию и защиту прав собственности и иных прав относительно недвижимости;
> Многоцелевой кадастр - кадастр, который используется для управления земельными ресурсами и недвижимостью;
> Регистрационная система [8].
Наиболее распространенное определение кадастровой системы дано Международной федерацией геодезистов: «Кадастр - это официальный реестр недвижимости, который базируется на основе земельного участка (парцела)» [9,10].
Под земельным участком понимается часть поверхности земли, отделенная от других границами. На земельный участок распространяется установленный объем прав, обязательств и ограничений.
В большинстве стран регистрационная система состоит из двух частей:
• Картографическая информация - планы масштаба 1:500-1:5000 (содержат информацию про границы земельных участков, находящихся в собственности, административные границы, математическую основу планов (систему координат и геодезические пункты), кадастровый номер (уникальный идентификатор, не повторяющийся во времени, пространстве и на определенной территории) участка, основные элементы местности (сооружения, пути соединений, гидрография, леса и т.п.);
Документальная информация: кадастровый номер (уникальный идентификатор), регистрационный номер в реестре о правах, адрес, муниципальный код собственника (в России - СНИЛС), права и ограничения относительно собственности и т.п.
В мире распространены системы регистрации, которые основываются на "регистрации документов", и системы, в которых осуществляется «регистрация прав или титулов».
В регистрационных системах, которые основаны на «регистрации документов», в реестр недвижимости вносится запись о переходе прав на нее как самого договора, соглашения лиц. Государство не несет никакой ответственности за такое соглашение - это воля сторон.
В регистрационных системах, где основой является "регистрация прав или титулов", регистрируется факт совершения соглашения (то есть сделка), права и ограничения, которые составляли предмет соглашения. Недвижимое имущество отображается на специальных крупномасштабных картах [7,8].
Европейская система регистрации является самой распространенной и основана на государственных гарантиях права собственности на недвижимость. Вся история недвижимости находится в едином государственном реестре прав недвижимости. Весь объем прав на имущество, включая сервитуты, иные вещные и обязательственные права, гарантируются государством. При выявлении ошибок (например, недееспособность лица, совершившего сделку) или других нарушений, ответственность несет правительственный орган, который компенсирует возникшие по этой причине издержки.
Государственная регистрация и гарантия прав собственности на недвижимость намного надежнее и дешевле, чем частные системы регистрации сделок. Кадастр недвижимого имущества содержит выписки из нотариальных актов, данные об ипотечных займах, деклараций от собственников об изменениях, налоговых материалах. На кадастровом плане отображаются данные о состоянии земли и возможности выращивания на ней сельскохозяйственных культур [10].
В Германии организационно единой системы на уровне государства нет из-за федеративного устройства страны. Во всех землях работы выполняются по общим правилам и в единых стандартах.
В разных землях организации, которые ведут кадастровые системы, подчинены разным министерствам: Министерству финансов, Министерству юстиции, Министерству внутренних дел.
Система состоит из трех основных организаций:
• Управление земельной книги - ведет реестр собственности, состоящий из кадастровых карт, документов и записей о собственности;
• Управление топографических съемок - отвечает за создание кадастровых карт и подготовку документации, проводит топографо-геодезические работы;
• Нотариат - заверяет соглашения и прочие правовые акты, которые касаются прав собственности, ограничений прав. Нотариат ведет реестр совершенных актов в области недвижимости.
Все три составляющие взаимосвязаны и действуют совместно, контролируя друг друга. Такая организация способствует получению высокого качества данных в системе. Основой для системы была поддержка налогообложения, тем не менее эта функция сейчас становится менее важной. Акцент делается на обеспечение прав собственности и упрощение процедуры оформления собственности [8-10].
Германия достигла лучшего развития системы регистрации прав и кадастрового учета в сравнении со странами наполеоновского кадастра по качеству данных. Реестр собственности базируется на картографических данных, которые являются частью реестра и имеют юридическую силу, гарантированную законодательством.
В странах с наполеоновской системой главная цель кадастра - налогообложение собственности (фискальный кадастр), что не имеет функций юридического кадастра.
В связи с переходом к современным рыночным отношениям, возникла потребность в ведении реестра прав собственности недвижимого имущества. Такие реестры созданы и действуют во всех странах с наполеоновской системой. Данные этого реестра имеют юридическую силу, но лишь как первое, не основное доказательство, в спорах. Реализована не система регистрации прав, а система их публикации перед третьими лицами (в отличие от Германии, Великобритании, России, где регистрация служит основой для признания прав и гарантируется государством).
Кадастр и реестр в этих странах подчиняются Министерству национальной экономики и финансов.
В кадастровых системах поддерживается только та информация, которая необходима для целей управления налогообложением.
Система регистрации в таких странах централизована и управляется государством на основе нормативно-правовых актов страны. Функции практического выполнения работ осуществляются муниципалитетами. Система состоит из двух частей - картографической и документальной (текстовой). Вся информация в системе сгруппирована на основе земельного участка.
В реестре недвижимости, который в этих странах ведется отдельным органом, но тесно связан с кадастровым реестром, регистрируются:
права собственника относительно недвижимости;
юридические акты (продажа недвижимости, иные сделки с нею, права на поверхность и недра, сервитуты); интересы третьих лиц; ограничения; ипотека, кредиты и т.д.
Информация сгруппирована в реестре по собственникам. Для сопоставления таких реестров возникает необходимость создания громоздкой системы идентификации данных.
Например, во Франции система регистрации состоит из 353 реестров, которые сгруппированы в 6 групп. Реестр предусматривает наличие Главного регистратора, несущего персональную ответственность за правильность данных в реестре. Главный регистратор является государственным служащим. Работниками реестров создан специальный страховой фонд в случае совершения ошибок.
В Японии действует кадастровая система, которая содержит информацию о всех землях, кроме лесных земель и земель общественного назначения (такие земли управляются Агентством лесоводства, а общественные земли не регистрируются).
Кадастровые карты составляются местными общественными органами в каждом муниципалитете.
Пакет земли - главная единица, в информации о которой указываются: владелец, тип земли, номер пакета, границы и измерения для каждого из этих пакетов. Каждый из них зарегистрирован в органе кадастрового учета и актуализируется при каких-либо изменениях.
Особенностью скандинавских стран является то, что реестр недвижимости формируется на принципах централизации. В странах имеются точные крупномасштабные карты недвижимости, созданные в единой системе координат. Карты обеспечивают покрытие всей страны и на них основывается система регистрации прав собственности. Электронные реестры собственности ведутся центральными государственными офисами. Картографирование участков недвижимости ведется на местном уровне.
Успехи в создании реестра собственности достигнуты Швецией, в которой создан единый банк данных о недвижимости.
Вся земля в Швеции разделена на объекты недвижимости. В стране существует порядка пяти миллионов объектов. Все они зарегистрированы в нескольких базовых реестрах недвижимого имущества (реестр недвижимого имущества, земельный реестр, реестр зданий, реестр координат, адресный реестр и др). Реестр недвижимого имущества и земельный реестр составляют основу банка данных и содержит копию реестра налоговых органов.
Реестр недвижимого имущества - это платформа для многих элементов деятельности общества: регистрация земли, ипотека под залог недвижимости, налогообложение, статистика в области сельского хозяйства, съемки земельных участков, планирование развития территорий населенных пунктов.
Ведение реестра осуществляется большим количеством органов по всей стране и является важной задачей правительственных органов. Национальная Геодезическая Служба исполняет руководящую роль.
Земельный реестр ведется 93-мя органами земельной регистрации [8].
Заинтересованные лица имеют прямой доступ к системе для регистрационных целей и получения информации.
Англо-американские правила предусматривают регистрацию передачи прав собственности на недвижимое имущество по договорам между прежними и новыми его владельцами. Для максимальной защиты сделки от возможных ошибок приобретатель недвижимости пользуется услугами страховых и юридических компаний, которые анализируют всю историю объекта недвижимости на глубину до 70 лет.
Такая система регистрации недвижимости требует существенных денежных затрат на защиту права собственности. Положительным моментом является то, что в случае возникновения посягательств на объект или предъявления каких-либо требований ответственность несет страховая организация, которой был выплачен страховой взнос.
Ведение кадастра возложено на Федеральную службу по охране недр. Основной составляющей системы кадастрового учета являются карты участков. Система кадастрового учета является оперативной и обновляется ежедневно. Кадастр недвижимости включает размер налога и номера земельных участков, целевое использование земли, количество жилых объектов, каталоги координат границ земельных участков и т.д. Система содержит информацию о налогах и оценке стоимости [8-10].
Среди англоязычных стран выделяется Великобритания, где кадастра не существует вообще. Это связано с особенностями "общего права".
Основой системы управления земельными ресурсами является "Земельный реестр ее Величества". Такая система является реестром прав собственности на недвижимость (реестр титулов), который открыт и доступен для всех заинтересованных лиц.
Реестр содержит юридические записи продаже недвижимости и договорах аренды более чем за 25 предшествующих лет. После регистрации недвижимости реестр становится единым законным свидетельством права собственности не нее.
Основными органами являются Геодезическая служба Великобритании и Земельный реестру Ее Величества (Королевский реестр). Реестр базируется на "официальных" крупномасштабных планах масштаба 1:1250.
Региональные офисы реестра действуют самостоятельно. Офисы подчинены главному регистратору и не зависят от местных администраций. Система состоит из трех официальных реестров - Реестра недвижимости, Реестра собственников, Реестра ограничений [5,6,8].
Основная функция реестра состоит в обеспечении простой и надежной процедуры подтверждения прав собственности. Фискальная функция выражена в наименьшей мере.
Основным налогом в области недвижимости является «бизнес-налог». Интересен факт, что его платит лицо, которое использует собственность, а не то, которое ею владеет.
Анализируя устройство кадастровых и регистрационных систем мира, можно сделать вывод о схожести Российской учетно-регистрационной системы с Германской системой кадастра и регистрации прав. В настоящее время система регистрации и кадастра России стремится к объединению в единое целое всех сведений об объектах недвижимости, их качественных и количественных характеристиках, оценке, правовом положении в единую систему - полную, достоверную, имеющую в основе картографическую основу России и способствующую грамотному и эффективному управлению недвижимостью на территории нашей страны.
Отметим основные особенности систем регистрации:
1. Управление недвижимостью осуществляется действующим законодательством в данной сфере.
2. Существуют отработанные и законодательно закрепленные процедуры регистрации.
3. Система регистрации и учета недвижимости контролируется и осуществляется государством и является централизованной. Ряд полномочий в некоторых странах делегирован на места.
4. Система регистрации и учета имеет в основе картографическую и документальную части.
5. Реестры базируются на основе официальных крупномасштабных карт.
6. В большинстве систем поддерживаются единые стандарты обмена данными.
7. Осуществляется постоянное реформирование учетно-регистрационных систем в связи с применением новых технологий и компьютеризацией реестров.
8. Сведения о правах на недвижимость и иных характеристиках таких объектов являются открытыми и общедоступными [8-10].
Каждое государство вне зависимости от уровня своего экономического и социального развития, имеет свою систему контроля отношений в области недвижимости. Суть всех проанализированных систем остается неизменной -учет недвижимости, и, в первую очередь, земли. Это имеет важное значение для жителей страны, обеспечивает их экономическую стабильность и упорядочивает отношения при обороте недвижимости.
России необходимо построить свою собственную систему учета и регистрации недвижимости, которая будет учитывать традиции и особенности нашей страны, оказывать содействие развитию экономики, качеству и сервисности государственных услуг.
Первые шаги к этому уже сделаны: принят новый федеральный закон, объединяющий две системы: учет и регистрацию. В настоящее время активно принимаются нормативно-правовые акты в развитие данного закона. Система будет иметь единый программный продукт. Учетно-регистрационные действия
планируется осуществлять одним лицом - государственным регистратором, являющимся государственным гражданским служащим.
Самое важное - выстроить систему, не допустить сбоев в работе, не только сохранить, но и повысить качество данных об объектах недвижимого имущества. И что особенно ценно - гарантировать от имени государства законность зарегистрированных прав. Именно поэтому опыт других стран чрезвычайно полезен при решении этой задачи и движению системы регистрации и учета в новое будущее.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Киселева А. О., Клюшниченко В. Н. Разработка информационных форм ведения баз данных о недвижимом имуществе для целей кадастра // Вестник СГГА. - 2012. - Вып. 4 (20). -С. 87-92.
2. Гиниятов И. А. К вопросу о роли государственного земельного кадастра в управлении земельными ресурсами и его содержании на современном этапе // Вестник СГГА. - 2006. -Вып. 11. - С. 142-144.
3. Бочаров М. В. Кадастр недвижимости: Рывок в будущее? // Кадастровый вестник. -2009. - № 1. - С. 12.
4. Ивчатова Н. С. Организационно-технологические предпосылки создания межрегионального учетно-регистрационного центра на территории Новосибирской области // Вестник СГГА. - 2014. - Вып. 1(25). - С. 67-78.
5. Варламов А.А., Гальченко С.А. Земельный кадастр в 6 томах.т.3 Государственная регистрация и учет земель[Текст]/А.А.Варламов, С.А.Гальченко.- М.:КолосС, 2007. -528 с.
6. Волков С.Н. Землеустройство. Том 7. Землеустройство за рубежом. - М. КОЛОСС -
2005.
7. Никонов П.Н. Журавский Н.Н. Недвижимость, кадастр и мировые системы регистрации прав на недвижимое имущество. Аналитический обзор. 2006. - СПб, 2006
8. Черемшинский Г. Обзор опыта зарубежных стран в создании земельных регистрационных систем// http://masters.donntu.org/2011/igg/pahomova/library/art3/art3.htm.
9. Филиппова А.П. Зарубежный опыт функционирования кадастровых информационных систем //Земельный вестник России, № 1 -2, 2005 - с.63-68.
10. Официальный сайт http://studopedia.ru/8_13254_kratkoe-opisanie-nekotorih-sovremennih-kadastrovih-sistem.html.
11. Land Administration Guidlines. UN, New York and Geneva, 1996
12. Федеральный закон от 21.07.1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», Российская газета N 145, 30.07.97, Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, N 30, ст.35944.
13. Федеральный закон от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", "Собрание законодательства РФ", 30.07.2007, N 31, ст. 4017.
14. Распоряжение Правительства РФ от 01.12.2012 N 2236-р «Об утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") "Повышение качества государственных услуг в сфере государственного кадастрового учета недвижимого имущества и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", Собрание законодательства Российской Федерации, N 50 (ч.УГ), 10.12.2012, ст.7088.
15. Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", Российская газета, Федеральный выпуск №6727 17.07. 2015 г.
© Н. С. Ивчатова, 2016
