Развитие Российской системы кадастров в сфере управления земельно-имущественным комплексом Текст научной статьи по специальности «Право»

V V/

Развитие российской системы кадастров в сфере управления земельноимущественным комплексом

А.А. Варламов

член-корреспондент Российской академии сельскохозяйственных наук, профессор Государственного университета по землеустройству, доктор экономических наук (г. Москва)

Анатолий Александрович Варламов, [email protected]

Земельный кадастр и кадастр недвижимости - это единые многоцелевые системы, позволяющие обеспечить необходимой информацией комплекс управленческих задач: планирование использования земель, их перераспределение, контроль над их использованием и охраной, землеустройство, разрешение земельных споров, налогообложение, защита прав на землю и т. п.

Документация современных кадастров обычно включает следующее:

• идентификация участка;

• адрес;

• имя и адрес владельца;

• описание землевладения (площадь, качество, количество);

• описание зданий (возраст, площадь, материалы, оборудование);

• рыночная информация о продажной цене или арендной плате;

• информация об оценке;

• информация о налогах (например в Дании, Норвегии, Швеции, Германии, России).

Использование такой многоцелевой кадастровой системы позволяет решать проблемы в различных сферах общественной и экономической жизни, а именно:

• регистрация объектов недвижимости;

• формирование ипотеки;

• управление земельными ресурсами;

• проведение сделок с недвижимостью и формирование земельного рынка;

• создание социально-справедливой системы налогообложения;

• контроль над использованием земельных ресурсов;

• территориально-пространственное планирование;

• информирование общественности;

• охрана земель и т. д.

Такие многоцелевые кадастровые системы имеют следующие преимущества:

1) существенное удобство и надежность регистрации всех операций, касающихся объектов земельно-имущественного комплекса, проведение всевозможных сделок с ними;

2) обеспечение гарантий и защиты прав землевладельцев и других лиц, имеющих юридическое отношение к земле;

3) существенное уменьшение числа земельных споров и обращений в суды, что улучшает психологический и социальный климат в обществе, способствует уменьшению числа судебных дел и связанных с этим затрат;

4) обеспечение условий для систематической оценки и налогообложения земельных участков и другой недвижимости;

5) осуществление контроля над землепользованием;

6) формирование системы земельного надзора и контроля и другие преимущества.

Также многоцелевая кадастровая система полезна для целей административного управления. Систематические сбор информации о субъектах и объектах земельных отношений, ведение кадастровых карт, регистрация состава недвижимости обеспечивают возможность решения административных задач.

Участки земли и строения, образующие в совокупности земельно-имущественный

комплекс любой страны, составляют большую часть общенационального достояния, с которыми связаны значительные налоговые поступления. Таким образом, все данные, относящиеся к земельным участкам, зданиям, предприятиям, владениям и другим объектам земельно-имущественного комплекса, необходимо увязать в единую информационную систему.

Логическим (и экономически целесообразным) завершением процесса формирования многоцелевой кадастровой системы в России является создание на основе государственного земельного кадастра (ГЗК) государственного кадастра недвижимости (ГКН). Основанием для такого вывода является следующее:

1) объектом ГЗК и ГКН является весь земельный фонд государства независимо от его ведомственной принадлежности, форм собственности, целевого назначения и вида использования;

2) в соответствии с законодательством при ведении ГЗК и ГКН формируются кадастровые объекты, осуществляется государственный кадастровый учет на эти объекты и прав на них по единой общегосударственной системе. Под первичным учетным кадастровым объектом понимают земельный участок и иные объекты недвижимости, прочно связанные с этим участком, имеющие конкретные характеристики;

3) ГЗК и ГКН обеспечивают административную и территориальную целостность, адресную регистрацию и учет конкретных объектов и субъектов земельных отношений, а также учет текущих изменений, происходящих с ними;

4) это единственные из 14 кадастров, связанных с недвижимостью, имеющих вертикальную государственную организационную структуру с подразделениями в административных районах и городах, информационно охватывая всю территорию страны;

5) ГЗК и ГКН являются единственным условием правового обеспечения доказательства существования конкретного объекта и права на него. Факт возникновения, существования или прекращения объекта или права на него, занесенный в ГЗК и ГКН,

в дальнейшем можно оспорить только в судебном порядке;

6) регулируют в законодательном порядке земельные отношения между собственниками и пользователями земельных участков и прочно связанных с ними иных объектов недвижимости, а также отношения с государственными органами, возникающие в процессе признания и удостоверения государством факта существования и прекращения существования кадастровых объектов;

7) определяют пространственное положение и идентификацию земельных участков и всех прочих объектов недвижимости, что особенно важно для застроенных территорий;

8) определяют разнородную по структуре и составу ведомственную информацию и обеспечивают ей территориальную привязку;

9) в соответствии с федеральным законодательством обеспечивают взаимодействие между держателями кадастровой информации и ее пользователями (органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими и физическими лицами), а также порядок ее предоставления [6].

До декабря 2008 года в стране сформировались схожие информационные системы: система государственной регистрации прав на объекты недвижимого имущества и сделок с ним, информация о которых собиралась в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП) и система государственного кадастра недвижимости, формирующей Единый государственный реестр земель (ЕГРЗ). Причем оба этих ресурса содержали во многом одинаковые сведения и одновременно являлись источником их взаимного пополнения и уточнения посредством постоянного обмена информацией. Так, документы кадастрового учета являются обязательными для осуществления государственной регистрации прав на объект, а сведения, содержащиеся в ЕГРП о вещных правах конкретных правообладателей, их ограничениях (обременениях), подлежали обязательному внесению в Государственный кадастр недвижимости.

Технический учет объектов недвижимости (как третья система информации об объектах недвижимости), осуществляемый в целях государственного управления, обеспечивает реализацию публичных функций государства и органов местного самоуправления. В отличие от государственной регистрации прав, которая осуществляется в заявительном порядке, то есть в конечном счете, как и сами сделки, добровольно, технический учет недвижимости обусловлен обязательностью наличия соответствующей информации у уполномоченных государственных органов.

Анализ функционирования систем раздельного кадастрового и технического учетов объектов недвижимости, а также системы регистрации прав и сделок с ними позволил выделить следующие проблемы в их функционировании:

1) одновременное существование информационных систем, осуществляющих практически одни и те же функции в отношении объектов недвижимости;

2) не были разграничены финансовые составляющие коммерческой и государственной деятельности при проведении работ по учету объектов недвижимости;

3) отсутствие у правообладателей личной правовой обязанности измерения и постановки объекта на кадастровой учет для последующего формирования государственных информационных систем;

4) публичная правовая природа существовавших учетных и регистрационных систем не соответствовала заявительному принципу формирования кадастра недвижимости, так как она формирует систему частных, а не публичных правоотношений, что не соответствует целям государственного управления;

5) сложность использования баз данных информационных систем для целей государственного и муниципального управления (за исключением сведений о налогооблагаемой базе) в силу их неполноты и рассредоточенности в различных ведомствах;

6) возможность существования объекта недвижимости без наличия прав на него в период между внесением данных в кадастр и в реестр прав;

7) финансирование органов по государственной регистрации прав и кадастровому учету осуществлялось за счет федерального бюджета, по техническому учету - за счет муниципальных средств и коммерческой деятельности;

8) системы ведения реестров и кадастров крайне громоздки;

9) наличие большого количества исключений из основного законодательного положения [7];

10) наличие большого количества федеральных и региональных нормативных актов (более 2 тысяч федеральных и 20 тысяч региональных законов в сфере земельных отношений), их определенное несоответствие гражданскому законодательству.

Как видно из изложенного, основные проблемы учетных систем были обусловлены их двойственностью. При этом двойственность проявляется как в самом наличии двух систем - кадастрового и технического учета, плохо информационно и методологически связанных между собой, так и в наличии коммерческой и государственной составляющих, то есть в двойственности правовой основы (публичной и частной) и двойственности целей функционирования и финансирования учетных систем. Очевидно, что сохранение существующего положения являлось фактором, затрудняющим государственное и муниципальное управление земельно-имущественным комплексом.

Создание в Российской Федерации единой федеральной системы регистрации прав и кадастрового учета было направлено на интеграцию соответствующих информационных систем и объединение данных об объектах недвижимости, унификацию процедур оказания учетно-регистрационных услуг, а также иных мероприятий организационного, технологического и правового характера.

Таким образом, в России осуществляется процесс последовательного развития кадастровой системы, иногда противоречиво и с недостатками, но в целом достаточно динамично. Так, по нашему мнению, к недостаткам можно отнести переход от объемного содержания понятия «земельный

участок» к плоскостному его содержанию, что значительно обедняет это понятие, уменьшает объем информации о земельном участке. Нецелесообразным, на наш взгляд, был отказ от кадастрового учета участков леса, недр, водных объектов как объектов недвижимости. Значительным тормозом в развитии кадастровой системы в России является сохранение заявительного принципа ведения кадастра в сфере управления земельно-имущественным комплексом. Вызывают вопросы требования к уровню профессиональной подготовки кадастровых инженеров, процедура получения квалификационного аттестата и т. д.

Наличие нескольких государственных информационных систем в одной сфере (особенно такой сложной, как земельноимущественная) вызывает ряд перечисленных негативных последствий. Кроме того, необходимо иметь в виду государственный характер ведения ГКН, то есть государство организует и финансирует сбор той информации, которая нужна государству. Очевидно, что дополнительная информация, которая требуется определенному ведомству, региону, муниципальному образованию, субъекту хозяйственной деятельности, должна формироваться в определенные ведомственные, отраслевые и территориальные кадастры и реестры, ведение которых должно финансироваться заинтересованными ведомствами, органами управления территориями и хозяйствующими субъектами.

Такое разграничение определяется разными целями управления и пользования земельными ресурсами:

• государство - идентификация земельных участков, регистрация прав и сделок с объектами недвижимости, защита юридических прав субъектов земельно-имущественных отношений, фискальная политика;

• субъекты хозяйственной деятельности - получение прибыли (рентного дохода) за счет рационального использования пространственных и почвенных характеристик конкретного земельного массива (участка).

Кроме того, факт введения государственного кадастра недвижимости с 1 марта 2008 года лишь завершил процесс поэтапного реформирования бывшего государственного земельного кадастра (ГЗК), сформированного в СССР, направленность и характер которого были ориентированы на сельское хозяйство, поэтому Главное управление землепользования и землеустройства СССР было структурным подразделением Министерства сельского хозяйства СССР, собирающим подробную информацию о сельскохозяйственных угодьях (иногда избыточную), но не имеющим подробных данных о других категориях земельного фонда:

1) произошло коренное изменение содержания и порядка ведения ГЗК, был осуществлен переход от системы ведомственных действий (регистрация, учет и оценка земель, в результате которых формировалась база данных) к системе документированных сведений об объектах кадастрового учета, получаемых в результате проведения ряда действий и мероприятий различными организациями (межевание земель, оценка, регистрация, топографо-геодезические работы и т. д.). В результате формируется информационная система, оперирующая реальными физическими (границы, угодья, здания, дороги и т. д.) и условными данными (кадастровые номера, границы и стоимость кадастровых участков, виды прав и т. д.);

2) коренным образом изменилась основная цель, произошел переход от сбора подробной информации о сельскохозяйственных угодьях к ведению государственного кадастрового учета всех земельных участков [1] и объектов недвижимого имущества [2] на территории страны;

3) произошло поэтапное изменение содержания ГЗК. Так, оценка земель как кадастровое действие, осуществляемое в процессе ведения государственного земельного кадастра фактически (после принятия Закона Российской Федерации «О плате за землю») выбыла из состава ГЗК и стала осуществляться независимыми оценщиками, создавшими Российское общество оценщиков, которое в 1994 году

было принято в Международный комитет по стандартам оценки. После принятия Федерального закона от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» эту функцию стали осуществлять регистрационные палаты Министерства юстиции Российской Федерации. Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 5 июля 1 992 года № 491 «О мониторинге земель» многие функции оперативного текущего кадастрового учета качественного состояния земельного фонда были переданы специальной структуре - Российскому институту мониторинга земель и экосистем.

Таким образом, общей тенденцией государственной политики в области информационного обеспечения сферы управления земельно-имущественным комплексом является переход от системы государственных кадастровых действий, финансируемых только из государственного бюджета, к созданию государственного информационного банка данных и системы ведомственных (отраслевых) кадастров, финансирование которых осуществляется различными ведомствами, юридическими и физическими лицами, что соответствует общемировой практике.

По нашему мнению, в России необходимо сформировать государственный кадастр

недвижимости, подкрепленный рядом ведомственных и отраслевых кадастров и реестров (градостроительный, лесной, водный, недр, земель сельскохозяйственного назначения, плодородия и т. д.).

ЛИТЕРАТУРА

1. О государственном земельном кадастре : Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-ФЗ.

2. О государственном кадастре недвижимости : Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ : в редакции от 8 декабря 2011 года.

3. О плате за землю : Закон Российской Федерации от 11 октября 1991 года № 1738-1.

4. О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним : Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ.

5. О мониторинге земель : постановление Правительства Российской Федерации от 15 июля 1992 года № 491.

6. Варламов А. А. Земельный кадастр : в 6 т. М. : КолосС, 2003. Т. 1. Теоретические основы государственного земельного кадастра.

7. Завьялов А. А. Государственное управление оборотом недвижимого имущества. М. : Статут, 2007.

МЕЖДУНАРОДНАЯ АКАДЕМИЯ ОЦЕНКИ И КОНСАЛТИНГА

предлагает квалифицированные услуги по оценке следующих объектов:

• предприятий, бизнеса;

• пакетов акций, облигаций;

• активов предприятий, созданных на основе франчайзинга;

• инвестиционных проектов;

• дебиторской задолженности;

• недвижимого имущества (незавершенных строительных объектов, земельных участков и т.д.);

• машин, оборудования и транспортных средств;

• интеллектуальной собственности (патентов, товарных знаков и т.д.);

• ювелирных изделий и драгоценных камней, антиквариата

Звоните сегодня - (495)974-19-45, 974-19-50, +7-916-566-32-73 Мы ждем Вас - 115093, г. Москва, 1-й Щипковский пер., д. 1, 2-й подъезд, 4 этаж e-mail [email protected] наш сайт www.maok.ru