CC BY
714
АНАЛИЗ СОВРЕМЕННОГО СОСТОЯНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОГО КАДАСТРА НЕДВИЖИМОСТИ В РОССИИ
Александр Петрович Карпик
Сибирская государственная геодезическая академия, 630108, Россия, г. Новосибирск,
ул. Плахотного, 10, доктор технических наук, профессор, ректор СГГА, тел. +7(383)343-39-37,
e-mail: rektorat@ssga.ru
Дмитрий Николаевич Ветошкин
Сибирская государственная геодезическая академия, 630108, Россия, г. Новосибирск,
ул. Плахотного, 10, MS’c in Built Environment, и. о. директора Института кадастра и геоинформационных систем СГГА, тел. +7 (383) 343-29-16, e-mail:
Dmitry.vetoshkin@gmail.com
Ольга Павловна Архипенко
Сибирская государственная геодезическая академия, 630108, Россия, г. Новосибирск,
ул. Плахотного, 10, аспирант кафедры инженерной геодезии и информационных систем СГГА, тел. +7-953-806-41-43, e-mail: AspirantkaOlga@gmail.com
В статье приведен анализ проблем современной модели кадастра недвижимости в России на основе применения базовых принципов к созданию кадастра и систем земельной регистрации.
Ключевые слова: кадастр, принципы формирования кадастра, государственный кадастр недвижимости.
THE ANALYZE OF CURRENT PROBLEMS OF THE REAL ESTATE CADASTRE IN RUSSIA
Alexander P. Karpik
Siberian State Academy of Geodesy, 630108, Russia, Novosibirsk, 10 Plahotnogo Str., Doctor of Technical Sciences, professor, rector of SSGA, tel. +7 (383) 343-39-37, e-mail: rektorat@ssga.ru
Dmitry N. Vetoshkin
Siberian State Academy of Geodesy, 630108, Russia, Novosibirsk, 10 Plakhotnogo Str., MS’c in Built Environment, Director of the Institute of Cadastre and GIS SSGA, tel. +7(383) 343-29-16, e-mail: Dmitry.vetoshkin@gmail. com
Olga P. Arkhipenko
Siberian State Academy of Geodesy, 630108, Russia, Novosibirsk, 10 Plakhotnogo Str., PhD student of the department of Engineering Geodesy SSGA, tel. +7-953-806-41-43, e-mail: AspirantkaOlga@gmail. com
The article analyzes the problems of the modern model of the real estate cadastre in Russia on the basis of basic principles to the creation of cadastre and land registration systems.
Key words: cadastre, fundamental principles of cadastre, state real estate cadastre.
Земля - это важнейший природный ресурс, основа жизни и деятельности человека, без которого не была бы возможна сама жизнь на планете.
Одновременно с этим земля выступает в роли одного из ключевых факторов современной экономики, во-первых как пространственный базис для всех видов производства, во-вторых как средство производства в сельском и лесном хозяйстве,
и наконец, в-третьих, будучи надлежаще оформленной как объект недвижимости, земля представляет собой важнейший источник капитала [1].
Учитывая особое значение земли, одной из важнейших задач государства становится создание таких условий, при которых, с одной стороны, обеспечивается защита и охрана земель, как природного ресурса, а с другой стороны, их вовлечение в национальную экономику. И основным средством достижения такого баланса является система управления земельными ресурсами, перед которой ставится задача обеспечить наилучший эффект от использования земли.
К числу наиболее важных элементов такой системы в Российской Федерации относятся административные и правовые институты, в том числе система предоставления и изъятия земельных участков, система планирования использования земель (градостроительное планирование), кадастровая оценка земель, государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним, налогообложение, мониторинг земель и государственный надзор за использованием земель.
В свою очередь, эффективность функционирования системы управления земельными ресурсами, прежде всего, зависит от наличия информации о земле, ее характеристиках и их текущих изменениях. Учитывая, что земля представляет собой недвижимое имущество, то есть является объектом формальных прав, наибольшее значение имеют правовые характеристики земли, такие, как: «Кто владеет правами на землю? В каких границах распространяются эти права? Каковы правомочия такого правообладателя по владению, использованию и распоряжению землей?» [2]. Таким образом, необходима информация, которая позволяет определить субъекты прав (землепользователей), объекты прав (земельные участки) и их правовой режим. Дополнительно, как правило, требуются сведения о стоимости земельных участков, их качественных характеристиках, а сама информация должна отображаться как в виде описания земельных участков (реестров), так и в виде специальных карт, на которых показываются их границы и уникальные идентификаторы (кадастровые номера).
Функции источника такой информации в большинстве развитых стран мира выполняет кадастр - публичный реестр, включающий в себя сведения о величине, стоимости и правах на недвижимое имущество. Современный кадастр функционирует с целью поддержки системы налогообложения, является средством государственных гарантий и защиты прав на землю, обеспечивает механизмы кредитования под залог недвижимости, развитие и мониторинг рынка недвижимости, защиту государственных (публичных) земель, уменьшает количество земельных споров, ускоряет земельную реформу в сельском хозяйстве, обеспечивает развитие градостроительства и развития инфраструктуры, выполняет роль поддержки системы охраны окружающей
среды, обеспечивает подготовку статистических данных о состоянии и использовании земель, в том числе для целей стратегического планирования [3]. Таким образом, современный кадастр - это многоцелевая информационная система, призванная обеспечить всех участников правоотношений с недвижимым имуществом достоверной информацией о земельных участках и иных объектах недвижимости, их правообладателях и правовом режиме в целях защиты публичных и частных интересов.
На сегодняшний момент в мире существует множество различных видов кадастровых систем, каждая из которых, как правило, соответствует национальным особенностям в сфере государственного управления земельным фондом и земельных отношений. В России современная модель кадастра функционирует с марта 2008 года, то есть с момента вступления в силу Федерального закона от 24.07.2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее - Закон о кадастре). Государственный кадастр недвижимости (ГКН) введен как замена государственному земельному кадастру, в отличие от которого включает в себя сведения не только о земельных участках, но также об объектах капитального строительства, о государственной и административных границах, границах населенных пунктов и зон с особыми условиями использования территорий. Кадастровый учет недвижимого имущества, прежде всего, призван подтвердить существование такого недвижимого имущества в качестве индивидуально-определенной вещи с соответствующими характеристиками или подтвердить прекращение его существования. Государственному кадастру недвижимости придан статус федерального государственного информационного ресурса, который совместим с другими государственными информационными ресурсами [4].
Вместе с тем, необходимо отметить, что на любом этапе своего развития кадастр должен соответствовать базовым требованиям. К числу таких требований целесообразно отнести:
- «Заповедь Бензенбергера» [5];
- интерполированные применительно к кадастру фундаментальные принципы Руоффа (Ruoff) [6];
- принципы Курандта (Kurandt) [7].
Результаты экспертной оценки соответствия современной российской модели кадастра недвижимости указанным критериям приведены ниже.
1. Принцип завершенности («Заповедь Бензенбергера») гласит: «Основным для кадастра является то, что он должен быть закончен». Согласно данному принципу, кадастр будет бесполезен до тех пор, пока он не будет завершен для конкретного географического района. И действительно, кадастр, который содержит информацию только о некоторой части земельных участков, не может выполнять возложенную на него задачу быть достоверным источником сведений. Такой кадастр всегда будет требовать проведения дополнительных работ по выявлению объектов прав, их правообладателей и правовом режиме.
Российская модель кадастра основана исключительно на заявительном (спорадическом) характере учета сведений о земельных участках. Более того,
действующее законодательство в области кадастра и землеустройства не предполагает применение таких инструментов систематического учета, как инвентаризация или легализация в качестве оснований для внесения в кадастр сведений о земельных участках [8]. Отдельно необходимо отметить, что Законом о кадастре допускается наличие «пропущенных» земельных участков, то есть земельных участков, которые признаются учтенными (им придается соответствующий правовой статус «ранее учтенных»), но сведения о которых отсутствуют в кадастре [9].
2. Принцип зеркальности (первый принцип Руоффа). Согласно данному принципу, кадастр должен зеркально (то есть точно и полно) отражать содержание документов, являющихся основанием для кадастрового учета.
В России ГКН формируется из реестра объектов недвижимости, кадастровых дел и кадастровых карт (ст. 13 Закона о кадастре). Реестр объектов недвижимости представляет собой систематизированный свод записей об объектах недвижимости, в то время как кадастровые дела включают в себя скомплектованные и систематизированные документы, на основании которых соответствующие сведения внесены в ГКН [10,11]. И не смотря на то, что Законом о кадастре допускается возможность возникновения несоответствий между содержанием исходных документов и сведениями, внесенными в кадастр (это так называемые «технические ошибки»), законом одновременно предусмотрены приоритет исходных документов и относительно простая процедура устранения таких несоответствий (ст. 28 Закона о кадастре) [12].
3. Принцип доверия (второй принцип Руоффа) устанавливает, что кадастр должен являться единственным источником информации о земельных участках для потребителей, и в том числе - для покупателей недвижимости, перед которыми не должен стоять вопрос о том, содержит ли кадастр недостоверную (в том числе неполную) информацию.
В современных российских условиях кадастр недвижимости не может быть признан единственным источником сведений об объектах кадастрового учета. Несмотря на то, что Законом о кадастре провозглашен принцип сопоставимости кадастра с иными государственными информационными ресурсами (ст. 4 Закона о кадастре), а подзаконными к нему правовыми актами предусмотрен механизм информационного взаимодействия (обмена), существенная часть важных сведений о характеристиках земельных участков и их правовом режиме по-прежнему содержится в иных информационных системах и недоступна в кадастре. Примеры таких информационных систем и сведения, содержащиеся в них, представлены на рис. 1.
Более того, рядом нормативных актов установлен порядок, при котором обмен сведениями между государственными информационными ресурсами невозможен без «посредников» - участников рынка, например землеустроителей, которые на основе сведений одного реестра (например, реестра объектов культурного наследия) готовят документы для внесения сведений в кадастр [11, 13, 14].
І
I
I
I
Единый государственный реестр прав
сведения о правах, ограничениях и
обременениях
объектов
недвижимости
ИС обеспечения градостроительной деятельности
- сведения о правилах землепользования
и застройки;
- границах населенных пунктов и муниципальных образований;
- о наличии и границах зон с особым режимом использования территорий
Лесной
реестр
- сведения о лесах
Реестр объектов культурного наследия
- сведения о наличии и охранных зонах
памятников
истории
Рис. 1. Примеры информационных систем, содержащих сведения о характеристиках земельных участков и их правовом режиме
4. Принцип застрахованности (третий принцип Руоффа). Согласно данному принципу, любой ущерб, понесенный добросовестным пользователем кадастровой информации (например, покупателям недвижимого имущества) вследствие доверия к кадастровой информации, которая по факту оказалась недостоверной, должен быть полностью возмещен государством или органом кадастрового учета.
Федеральный закон о кадастре и подзаконные к нему акты не содержат каких-либо положений, касающихся возможности получения компенсаций в случае получения ущерба по причине наличия в кадастре недостоверных сведений.
5. Принцип непрерывности (первый принцип Курандта). Данный принцип устанавливает, что любые изменения объектов недвижимости не должны иметь юридической силы, до момента внесения соответствующих изменений в сведения кадастра.
Принцип непрерывности является одним из провозглашенных Законом о кадастре принципов его ведения. Необходимо отметить, что это положение подтверждается иными нормативными актами, в частности, Земельным кодексом РФ и Законом о регистрации. В настоящий момент любые изменения объектов кадастрового учета (раздел, объединение, перераспределение, выдел или уточнение местоположения границ) приобретают юридическую силу и могут отражаться в документах только при условии внесения соответствующих изменений в сведения, описывающие объект в ГКН.
6. Принцип согласия (второй принцип Курандта). Согласно данному положению, любые изменения в сведениях об объекте недвижимости в кадастре допускаются только с согласия правообладателя такого объекта.
Установленный Законом о кадастре порядок государственного кадастрового учета недвижимого имущества (ст. 16 Закона о кадастре) устанавливают правило, согласно которому учет текущих изменений характеристик земельных участков возможен только по заявлению правообладателя объекта недвижимости либо лица, в пользу которого устанавливаются ограничения (обременения) прав на объекты недвижимости [15].
7. Принцип публичности (третий принцип Курандта). Согласно ему кадастр должен быть открытым информационным ресурсом, в том числе и для общественного контроля, исключение составляют сведения, доступ к которым ограничен в силу законодательства.
Закон о кадастре предусматривает принцип общедоступности содержащихся в нем сведений и достаточно широкие возможности получения таких сведений, в том числе в виде официальных кадастровых выписок, кадастровых паспортов, копий документов, на основании которых сведения об объекте были внесены в кадастр, в виде кадастрового плана территории и в ином виде, определенном органом нормативно-правого регулирования в сфере кадастровых отношений. Кадастровые сведения предоставляются по запросам любых лиц лично, почтовым отправлением, с использованием электронных каналов связи общего пользования или посредством обеспечения доступа к электронному ресурсу, содержащему такие сведения.
В целом такой подход в полном объеме отвечает запросам со стороны правообладателей отдельных объектов недвижимости, поскольку для них имеется возможность получить достаточно полную информацию о каждом конкретном объекте ГКН. Однако помимо правообладателей имеется еще ряд сторон, заинтересованных в доступе к этим сведениям. К ним относятся:
- органы власти субъектов федерации;
- органы местного самоуправления;
- представители профессиональных сообществ кадастровых инженеров, градостроителей и оценщиков недвижимости;
- компании, владеющие или эксплуатирующие линейные объекты (коммунальные сети, линии связи, линии электропередач, трубопроводы и т. д.).
Проблемы возникают тогда, когда имеется необходимость в получении и использовании сведений на все земельные участки в границах определенной территории. В данном случае заинтересованные лица сталкиваются с трудностями в получении кадастровой информации в необходимом для них объеме
и представлении. Проблема заключается в том, что установленная сегодня форма кадастрового плана территории предусматривает сильно урезанный по отношении к иным видам выписок из кадастра состав сведений, в частности, отсутствуют сведения о правах на земельные участки, даты кадастрового учета и иная необходимая информации. Предусмотренный механизм использования кадастровых сведений через доступ к информационному ресурсу до настоящего момента не реализован на практике. Вариантом решения этой проблемы мог бы
стать геопортал Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии («Публичная кадастровая карта») [16], но опыт использования его сведений позволяет сделать выводы, о том что:
- кадастровые сведения на портале не являются официальными, то есть органы кадастрового учета не несут какой-либо ответственности за их точность и достоверность;
- сведения представлены в еще более «урезанном» виде, чем в кадастровых планах территории (только кадастровые номера, категории земель и диапазоны кадастровой стоимости);
- публикуемые сведения не обновляются с необходимой регулярностью и не являются актуальными;
- точность позиционирования земельных участков не превышает 8 метров, что обусловлено погрешностью перехода от используемых при ведении кадастра местных систем координат Роснедвижимости (основанных на СК-42) к системе координат WGS-84, в которой публикуются сведения.
Таким образом, сведения на геопортале могут быть использованы как обзорные, но они не пригодны для применения в профессиональных целях.
8. Принцип специализации (четвертый принцип Курандта). Согласно данному положению, кадастр должен обеспечивать однозначную связь между субъектами прав (правообладателями) и объектами прав (земельными участками и иными объектами недвижимости).
Действующая в России технология кадастрового учета допускает существенное отступление от общего требования, согласно которому на кадастровый учет ставятся только те земельные участки, в отношении которых были выполнены кадастровые работы (проведено межевание). Такое исключение сделано в отношении земельных участков, отнесенных к категории ранее учтенных, то есть в отношении которых проводился государственный учет (не обязательно кадастровый) и (или) осуществлялась регистрация прав до момента вступления в силу Закона о кадастре [11]. Сведения о таких земельных участках могут вноситься в кадастр на основании правоустанавливающих, правоудостоверяющих документов или документов, подтверждающих учет земельных участков, то есть документов, как правило, не содержащих каких-либо сведений о местоположении их границ. В результате кадастр содержит в себе значительное количество земельных участков, которые не могут быть идентифицированы на кадастровых картах, и часть которых, вероятно, не существует на местности. Но при этом права на такие земельные участки подлежат государственной регистрации, а их правообладатели могут на свой страх и риск заключать сделки с такими участками. Таким образом, действующая система кадастрового учета допускает наличие в кадастре сведений о земельных участках, при неопределенности факта наличия таких участков как объектов прав.
На основе вышеприведенных результатов экспертной оценки кадастра на предмет соответствия базовым принципам (табл. 1) можно сделать вывод о том, что российская модель кадастра в части процедур ведения в целом соответствует общепринятым требованиям (соблюдены принципы
зеркальности, согласия и непрерывности). Но, вместе с тем, являются очевидными проблемы с качеством кадастровой информации, особенно в части ее полноты, достоверности и отсутствия каких-либо гарантий со стороны государства. Кроме того, по-прежнему сохраняются проблемы с получением кадастровой информации в той форме и содержании, которые бы соответствовали запросам со стороны профессиональных сообществ.
Таблица 1
Результаты экспертной оценки кадастра на предмет соответствия базовым принципам
№ Наименование принципа Заключение о соответствии
1 Принцип завершенности не соответствует
2 Принцип зеркальности соответствует
3 Принцип доверия не соответствует
4 Принцип застрахованности не соответствует
5 Принцип непрерывности соответствует
б Принцип согласия соответствует
7 Принцип публичности частично соответствует
В Принцип специализации не соответствует
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Эрнандо де Сото. Загадка капитала. Почему капитализм торжествует на Западе и терпит поражение во всем остальном мире / пер. с англ. Б. Пинскер, науч. ред. Р. Левита. -М.: ЗАО «Олимп-Бизнес», 2004. - 272 с.
2. Mattsson Hans. Property rights ahd registration in a perspective of change. - Управление территориями. Международная научно-техническая конференция, посвященная 225-летию МИИГАиК. - МИИГАиК, 2004. - С. 44.
3. LAND ADMINISTRATION GUIDELINES With Special References to Countries in Transaction, United Nations (1996) [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.ica.coop/house/part-2-chapt4-ece-landadmin.pdf.
4. Федеральный закон Российской Федерации от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=133520.
5. Ларссон Герхард. Регистрация прав на землю и кадастровые системы. - Великий Новгород: ФКЦ «Земля», 2002. - C. 53.
6. Simpson S. «Land Law and Registration» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.landadmin.co.uk/LandLawRegistration.htm, с. 21.
7. Zevenbergen J. «Systems of Land Registration. Aspects and Effects», Nederlandse Commissie voor Geodesie Netherlands Geodetic Commission, Delft, 2002. - Англ. - Режим доступа: http://ncg.knaw.nl/Publicaties/Geodesy/pdf/51Zevenbergen.pdf.
8. Федеральный закон Российской Федерации от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ «О
землеустройстве» [Электронный ресурс]. - Режим доступа:
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=117090.
9. Ушкуронец Л. М. Внесение сведений в государственный кадастр недвижимости о границах объектов землеустройства // ГЕО-Сибирь-2011. VII Междунар. науч. конгр. : сб. материалов в 6 т. (Новосибирск, 19-29 апреля 2011 г.). - Новосибирск: СГГА, 2011. Т. 3, ч. 2.
- С. 37-40.
10. Ветошкин Д.Н. Повышение качества и доступности государственных услуг в сфере ведения кадастра недвижимости путем организации государственно-частного партнерства // Вестник СГГА. - 2011. - Вып.1(13). - С.73-81.
11. Аврунев Е.И., Веревкина А.А. Предложения по совершенствованию нормативно -правового обеспечения ведения государственного кадастра недвижимости // ГЕО-Сибирь-2010. VI Междунар. науч. конгр. : сб. материалов в 6 т. (Новосибирск, 19-29 апреля 2010 г.). -Новосибирск: СГГА, 2010. Т. 3, ч. 2. - С. 133-138.
12. Гиниятов И.А. К вопросу о документах государственного кадастра недвижимости (в порядке обсуждения) // ГЕО-Сибирь-2011. VII Междунар. науч. конгр. : сб. материалов в 6 т. (Новосибирск, 19-29 апреля 2011 г.). - Новосибирск: СГГА, 2011. Т. 3, ч. 2. - С. 23-25.
13. Клюшниченко В.Н. Особенности ведения кадастра на современном этапе // ГЕО-Сибирь-2010. VI Междунар. науч. конгр. : сб. материалов в 6 т. (Новосибирск, 19-29 апреля 2010 г.). - Новосибирск: СГГА, 2010. Т. 3, ч. 2. - С. 52-55.
14. Максименко Л.А. Развитие учетно-регистрационной системы объектов недвижимости // ГЕО-Сибирь-2011. VII Междунар. науч. конгр. : сб. материалов в 6 т. (Новосибирск, 19-29 апреля 2011 г.). - Новосибирск: СГГА, 2011. Т. 3, ч. 2. - С. 54-57.
15. Ветошкнин Д.Н., Ивчатова Н.С., Пархоменко И.В. Реализация принципа «Единого окна» в системе государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав на недвижимое имущество на примере Новосибирской области // Вестник СГГА. - 2011. -Вып. 1(14). - С. 44-52.
16. Мирошникова О.А. Электронные государственные услуги в сфере недвижимости: проблемы и перспективы // ГЕО-Сибирь-2011. VII Междунар. науч. конгр. : сб. материалов в 6 т. (Новосибирск, 19-29 апреля 2011 г.). - Новосибирск: СГГА, 2011. Т. 3, ч. 2. - С. 82-86.
© А.П. Карпик, Д.Н. Ветошкин, О.П. Архипенко, 2012
