CC BY
461
АНАЛИЗ СОВРЕМЕННОГО СОСТОЯНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КАДАСТРОВОГО УЧЕТА ОБЪЕКТОВ НЕДВИЖИМОСТИ
Алексей Энгелевич Труханов
Сибирская государственная геодезическая академия, 630108, Россия, г. Новосибирск, ул. Плахотного, 10, кандидат технических наук, профессор кафедры кадастра, тел. 344-31-73, е-mail: kadastr204@yandex.ru
В статье рассмотрены этапы создания земельного кадастра, кадастра объектов недвижимости, проведен их анализ, представлены вопросы, требующие решения.
Ключевые слова: государственный земельный кадастр, кадастр объектов
недвижимости, вопросы, требующие решения.
ANALYSIS OF CURRENT STATE CADASTRAL REGISTRATION OF REAL ESTATE
Alex E. Trukhanov
Siberian State Academy of Geodesy, 630108, Russia, Novosibirsk, 10 Plakhotnogo St., Ph.D., Prof., Department of Cadastre, tel. 344-31-73, е-mail: kadastr204@yandex.ru
The article describes the steps for creating a land registry, cadastre of real estate, their analysis, the issues that need to be addressed.
Key words: state Land Cadastre, real estate cadastre, issues to be addressed.
В 1990 г. в Российской Федерации началось осуществление земельной реформы, в ходе которой были введены различные виды собственности и пользования землей, плата за землю.
Законодательное оформление земельной реформы обеспечило передачу земель колхозов и совхозов в собственность работников этих сельхозпредприятий. Началась массовая приватизация земельных участков предоставленных ранее гражданам для индивидуального жилищного
строительства, ведения личного подсобного, дачного хозяйства, садоводства. Юридические лица стали переоформлять права пользования своими земельными участками на право собственности или аренды.
Политика государства в этот период была направлена на скорейшее создание класса собственников земельных участков. Поэтому главные усилия были сосредоточены на оформление юридических документов по их передаче и удостоверению прав.
Методические документы, в которых был бы представлен подробный порядок предоставления земельных участков, даны рекомендации по
составлению правоустанавливающих документов, приведены основные
понятия и определения, состав обязательных сведений о земельных участках, правила заполнения свидетельств, отсутствовали. Такое положение дел явилось причиной многочисленных ошибок в распорядительных документах по предоставлению земельных участков, свидетельствах о правах. Например, в
документах не верно указывалась категория земель, виды разрешенного использования, несколько видов прав (собственность и постоянное пользование) на один участок, приводилось описание местоположения, которое не позволяло определить, где находится земельный участок и так далее. Допускалось большое количество грамматических ошибок.
Массовое межевание земельных участков с целью получения достоверных данных о местоположении, площадях земельных участков, отсутствии споров в отношении прохождения границ, перед подготовкой документов не проводилось. Главной причиной было то, что для производства работ по межеванию требовалось выделение огромных финансовых средств, а также значительное время. Кроме этого, отсутствовали методические документы, устанавливающие требования к точности работ и описывающих технологию их выполнения, достоверный картографический материал, действовал ограниченный доступ к геодезическим данным. В подавляющем большинстве случаев сведения о характеристиках земельных участков вносились в правоустанавливающие и правоудостоверяющие документы из домовых, похозяйственных книг, архивных документов.
Разграничение земель на собственность федеральную, субъектов федерации и муниципальную в этот период не проводилось.
В этой связи, сведения о земельных участках были не полными, имели низкую достоверность, содержали большое количество ошибок.
Кадастровый учет велся в форме ежегодных статистических отчетов, которые составлялись Комитетами по земельной реформе в субъектах РФ. Отчеты содержали сведения о наличии и распределении земель по категориям и угодьям, формам собственности, о землях, находящихся в частной собственности, о других правах, на которых используется земля. Такие уникальные характеристики, как кадастровый номер, координаты поворотных точек границ, однозначное описание местоположения (адресное или относительно ориентиров на местности) отсутствовали. Только в 1996 году вышли подготовленные Комитетом по земельным ресурсам и землеустройству Российской Федерации методические указания по кадастровому делению территории страны с целью присвоения уникальных кадастровых номеров земельным участкам. После этого земельными комитетами в субъектах были начаты работы по кадастровому делению. С 1998года началось присвоение кадастровых номеров земельным участкам. Все участки, предоставленные в собственность, пользование или аренду до этого времени, не имели кадастровых номеров. При наличии какого-либо картографического материала велась дежурная кадастровая карта. На ней схематично показывалось расположение земельных участков. Главным образом дежурные кадастровые карты велись на межселенную территорию на основе сельскохозяйственных карт, имевшихся в распоряжении земельных комитетов. Картографическая основа для ведения ДКК в населенных пунктах в подавляющем большинстве случаев отсутствовала. Таким образом, в этот период в стране фактически отсутствовала единая система кадастрового учета земельных участков.
Для ее создания был принят и с июля 2000 года вступил в силу Федеральный закон от 02 января 2000 г. №28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» [1]. Закон имел очень важное значение. В нем впервые приведены понятия государственного земельного кадастра (ГЗК), государственного кадастрового учета земельных участков. Даны определения земельного участка, территориальной зоны, процесса межевания. Представлены цели создания и принципы ведения кадастра, коими являются:
- единство технологии ведения кадастра на всей территории Российской Федерации;
- непрерывность внесения в кадастр изменяющихся характеристик земельных участков;
- открытость сведений кадастра.
Законом установлена обязанность кадастрового учета земельных участков, независимо от форм собственности и пользования на них, категории и разрешенного использования. Установлено, что государственный земельный кадастр содержит сведения о земельных участках, территориальных зонах, землях и границах Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. Приведен состав документов ГЗК, сведений о земельных участках, которые должны содержаться в реестре. Законом установлен заявительный принцип кадастрового учета, приведен перечень необходимых для проведения учета документов: заявки, правоустанавливающие документы на земельные участки и документы об их межевании. Приведен перечень технологических процессов кадастрового учета.
Закон «О государственном земельном кадастре» послужил основой для разработки большого количества нормативных и методических документов по проведению кадастрового учета земельных участков. В этих основных документах представлена новая система учета земельных участков, приведены описание технологических процессов, правила заполнения основных и вспомогательных документов, оформления выписок из ГЗК. Таким образом, была создана методическая основа ведения земельного кадастра.
Работа по созданию реестров земельных участков велась одновременно по двум направлениям: внесение сведений о новых земельных участках, которые ставились на учет после вступления в силу закона «О ГЗК» и внесение сведений о земельных участках, на которые были выданы правоудостоверяющие документы ранее. Такие участки получили наименование ранее учтенные. Сведения о последних готовились в виде Инвентаризационных описей. Опись составлялась на каждый кадастровый квартал и должна была содержать перечень земельных участков, схему их расположения и каталог координат поворотных точек границ. На практике, из-за отсутствия данных, инвентаризационная опись формировалась в виде только перечня земельных участков в квартале. Таким образом, в реестр земель вносились не полные сведения о земельных участках. С учетом большого количества земельных участков, имеющих статус ранее учтенных, работа по составлению инвентаризационных описей и внесению из них сведений в реестр требовала больших трудозатрат и не могла быть выполнена в короткие сроки. Она проводится до сих пор.
Таким образом, в период с 2000 по 2008 годы в стране была создана система ведения государственного земельного кадастра, обеспечивающая учет, описание земельных участков с целью государственной регистрации прав на них, налогообложения, защиты прав собственников и пользователей.
Вместе с тем, сведения, содержащиеся в кадастре, были не полны, как в отношении количества учтенных участков, так и объема данных. В них присутствует большое количество ошибок, воспроизведенных в реестре из представленных для учета документов, а также ошибок допущенных при внесении сведений. Практически повсеместно отсутствует картографический материал, сведения о границах муниципальных образований, населенных пунктов, что не позволяет провести полноценную экспертизу документов, делает выписки из кадастра безликими.
В соответствии с действующим законодательством, к объектам недвижимости, кроме земельных участков, относятся здания, строения, сооружения, объекты незавершенного строительства, их части (квартиры, комнаты и т. д.). Для учета различных объектов недвижимости использовались разные системы, не связанные друг с другом в отношении единого порядка учета, перечня представляемых документов, обмена информацией. Системы велись различными органами и организациями. В результате собственники недвижимого имущества несли существенные затраты времени и средств в ходе учета и регистрации прав на земельные участки и объекты капитального строительства. Налоговые органы не получали полной и достоверной информации об объектах налогообложения.
Для исправления ситуации был разработан и принят Федеральный закон от 24.07.2007 г. №221- ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» [2]. Закон вступил в силу с 01 марта 2008 года. Новизна этого закона в отношении кадастрового учета заключалась в следующем [3-9]:
- ведение государственного кадастрового учета всех объектов недвижимости объединено в единое целое;
- установлено, что ведется один реестр объектов недвижимости в границах кадастрового округа;
- сокращены сроки проведения учета и предоставления сведений кадастра.
Для реализации этих положений закона потребовалось:
- кардинально изменить систему организации работ - перейти от децентрализованной к централизованной схеме ведения государственного кадастра недвижимости;
- перевести сведения об объектах капитального строительства в цифровой вид и сформировать их в соответствии с установленным форматом;
- провести конвертацию сведений об объектах капитального строительства в автоматизированную информационную систему АИС ГКН;
- определить один орган кадастрового учета всех объектов недвижимости.
В целом данные нововведения могут быть оценены положительно [10].
Однако в области ведения кадастра остается еще много проблем:
1) дополнение недостающих сведений о ранее учтенных земельных участках, количество которых составляет порядка 30-40% от общего числа участков в
реестрах, происходит очень медленно. Закон «О государственном кадастре недвижимости» обязывает проводить работы по межеванию в отношении ранее учтенных земельных участков лишь юридических лиц. Сохранение в законе заявительного принципа учета не позволит, в случае принятия решений и проведения массовых кадастровых работ по уточнению сведений о земельных участках, внести изменения в ГКН без обращения правообладателей. Поэтому в реестре так и остаются неполными по количеству и составу сведения о земельных участках.
2) учет объектов капитального строительства велся, в основном, на бумажных носителях. Перевод в течение очень короткого времени огромного числа сведений в цифровой вид, представление их в виде файлов, сформированных определенным образом для конвертации в базу данных АИС ГКН, привели к большому количеству ошибок. Эти ошибки могут быть исправлены, в соответствии с законом, только при обращении заинтересованного лица. Следовательно, для этого потребуется значительное время, в течение которого сведения кадастра недвижимости будут оставаться недостоверными.
3) реестр объектов недвижимости ведется один на всю территорию кадастрового округа в местной системе координат. Это плоская прямоугольная система. Каждый кадастровый округ располагается в нескольких зонах. Следовательно, территория округа будет отображаться с разрывами, в связи с чем невозможно сведения о местоположении границ иметь в единой графической базе данных кадастра.
4) сведения об объектах капитального строительства в большинстве случаев не привязаны к сведениям кадастра о земельных участках, на которых они расположены. В этой связи, не представляется возможным в графической базе данных кадастра идентифицировать, какой ОКС на каком земельном участке находится. Для взаимной увязки объектов необходимо наличие картографической основы.
5) картографическая основа ведения кадастра недвижимости в подавляющем большинстве случаев отсутствует. В настоящее время она создается в виде ортофотопланов в масштабе 1:10000 как для населенных пунктов, так и для межселенной территорий. При этом, из-за нехватки средств, картографированию подлежит только часть территорий кадастровых округов. Процесс полевого дешифрирования по выявлению прохождения на местности границ земельных участков не выполняется, поэтому местоположение земельных участков, координаты поворотных точек которых в кадастре отсутствуют, на картографической основе не показывается. На ортофотопланы наносятся лишь границы участков, имеющиеся в кадастре. Это приводит к принятию ошибочных решений при экспертизе представленных для учета документов, снижает информативность кадастровых планов территорий, затрудняет выполнение кадастровых работ.
Сведения о прохождении границ субъектов, муниципальных образований, населенных пунктов содержатся в кадастре в очень малых объемах. Причина в том, что органы власти не представляют данную информацию по разным причинам. Отсутствие этих данных не позволяет в полном объеме проводить
экспертизу документов, представленных для проведения учета и может служить причиной ошибок в ходе принятия решений об учете.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Федеральный закон от 02 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре».
2. Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости».
3. Киселёва А.О., Клюшниченко В.Н. Государственный кадастровый учет многоконтурных земельных участков // Интерэкспо ГЕО-Сибирь-2012. VIII Междунар. науч. конгр. : Междунар. науч. конф. «Экономическое развитие Сибири и Дальнего Востока. Экономика природопользования, землеустройство, лесоустройство, управление недвижимостью» : сб. материалов в 4 т. (Новосибирск, 10-20 апреля 2012 г.). - Новосибирск: СГГА, 2012. Т. 3. - С. 80-83.
4. Киселёва А.О., Клюшниченко В.Н. Систематизация характеристик недвижимого имущества // Интерэкспо ГЕО-Сибирь-2012. VIII Междунар. науч. конгр. : Междунар. науч. конф. «Экономическое развитие Сибири и Дальнего Востока. Экономика природопользования, землеустройство, лесоустройство, управление недвижимостью» : сб. материалов в 4 т. (Новосибирск, 10-20 апреля 2012 г.). - Новосибирск: СГГА, 2012. Т. 3. - С. 84-88.
5. Малыгина О.И. Трехмерный кадастр - основа развития современного мегаполиса // Интерэкспо ГЕО-Сибирь-2012. VIII Междунар. науч. конгр. : Междунар. науч. конф. «Экономическое развитие Сибири и Дальнего Востока. Экономика природопользования, землеустройство, лесоустройство, управление недвижимостью» : сб. материалов в 4 т. (Новосибирск, 10-20 апреля 2012 г.). - Новосибирск: СГГА, 2012. Т. 3. - С. 127-131.
6. Гиниятов И.А. К вопросу о документах ГКН (в порядке обсуждения) // Интерэкспо ГЕО-Сибирь-2012. VIII Междунар. науч. конгр. : Междунар. науч. конф. «Экономическое развитие Сибири и Дальнего Востока. Экономика природопользования, землеустройство, лесоустройство, управление недвижимостью» : сб. материалов в 4 т. (Новосибирск, 10-20 апреля 2012 г.). - Новосибирск: СГГА, 2012. Т. 3. - С. 17-19.
7. Максименко Л.А. Развитие учетно-регистрационной системы объектов недвижимости // Интерэкспо ГЕО-Сибирь-2012. VIII Междунар. науч. конгр. : Междунар. науч. конф. «Экономическое развитие Сибири и Дальнего Востока. Экономика природопользования, землеустройство, лесоустройство, управление недвижимостью» : сб. материалов в 4 т. (Новосибирск, 10-20 апреля 2012 г.). - Новосибирск: СГГА, 2012. Т. 3. - С. 46-49.
8. Мирошникова О.А. Электронные государственные услуги в сфере недвижимости: проблемы и перспективы // Интерэкспо ГЕО-Сибирь-2012. VIII Междунар. науч. конгр. : Междунар. науч. конф. «Экономическое развитие Сибири и Дальнего Востока. Экономика природопользования, землеустройство, лесоустройство, управление недвижимостью» : сб. материалов в 4 т. (Новосибирск, 10-20 апреля 2012 г.). - Новосибирск: СГГА, 2012. Т. 3. - С. 72-76.
9. Ушкуронец Л.М. Внесение сведений в государственный кадастр недвижимости о
границах объектов землеустройства // Интерэкспо ГЕО-Сибирь-2012. VIII Междунар. науч. конгр. : Междунар. науч. конф. «Экономическое развитие Сибири и Дальнего Востока.
Экономика природопользования, землеустройство, лесоустройство, управление недвижимостью» : сб. материалов в 4 т. (Новосибирск, 10-20 апреля 2012 г.). - Новосибирск: СГГА, 2012. Т. 3. - С. 30-33.
10. Гиниятов И.А. О классификации документов государственного кадастра недвижимости // Вестник СГГА. - 2012. - Вып. 1(17). - С. 85-87.
© А.Э. Труханов, 2013
