CC BY
474
© Н.Г Кузьмина, 2008
УДК 336.531.2:37 ББК 65.261.55
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ФИНАНСИРОВАНИЯ ОБРАЗОВАНИЯ В УСЛОВИЯХ ВОЗРАСТАНИЯ АВТОНОМИИ ВУЗОВ
Н.Г. Кузьмина
Статья посвящена проблеме реформирования системы финансирования высшего образования в условиях достижения соответствия мировым стандартам качества обучения. На основе анализа основных зарубежных моделей финансирования государственных вузов обоснована перспективность использования в России модели, ориентированной на статус вуза. Применение зарубежного опыта финансирования образования позволит более рационально использовать государственные средства и активно внедрять инновационные инструменты финансирования.
Ключевые слова: вузы, автономия вузов, финансирование образования, зарубежный опыт, модели финансирования.
Задачи обеспечения России профессиональными кадрами находятся в ряду стратегических, поскольку от их решения зависят безопасность и социально-экономический прогресс страны. Государственная политика в области высшего профессионального образования, определяя направления его развития, создает основу для диверсификации состава высококвалифицированных специалистов в экономике.
Присоединившись к Болонской конвенции, Россия приступила к трансформации системы подготовки высококвалифицированных кадров в направлении обеспечения ее соответствия мировым стандартам качества обучения, меняя состав и структуру учреждений высшего профессионального образования, предоставляя вузам свободу в выборе источников финансовых средств, а также возможность коммерциализации своей основной деятельности. Опыт ведущих стран мира показывает, что одним из важнейших рычагов управления этим процессом служит государственный механизм финансирования вузов. Зарубежная практика финансирования учебных заведений имеет длительную историю, отличается гибкостью и рыночной ориентацией в подборе
форм, методов и инструментов. Анализ и внедрение положительного зарубежного опыта в этой сфере позволит России продолжить реформы в соответствии со стратегическими государственными приоритетами финансирования российских государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования.
В последние годы в мировой практике произошло изменение финансирования государственных систем высшего образования и механизмов распределения бюджетных средств между высшими учебными заведениями. Это обусловлено резким ростом контингента обучаемых и ограниченностью бюджетных ресурсов, что требует повышения эффективности использования государственных средств и привлечения различных негосударственных источников. В значительной степени на трансформацию форм и механизмов финансирования оказывает влияние изменение характера и содержания высшего образования в связи с необходимостью формирования индивидуальных образовательных программ обучения, диверсификации их по содержанию, срокам и формам доставки образовательной услуги до потребителя.
Анализ зарубежного опыта наглядно свидетельствует, что в большинстве стран любым серьезным реорганизациям в этой сфере пред-
шествует модернизация действующей модели их управления в направлении усиления автономии и самостоятельности университетов в вопросах набора студентов и распоряжения имеющимися ресурсами. Одним из важнейших направлений становится усиление финансовой самостоятельности учебных заведений высшего образования как в привлечении внебюджетных средств, так и в использовании материальных и финансовых ресурсов.
Для России, по мнению ведущих специалистов в области экономики образования, «...составной частью модернизации системы высшего профессионального образования является становление многообразия организационно-правовых форм функционирования высших учебных заведений, предполагающее повышение их экономической самостоятельности и ответственности за результаты хозяйственной деятельности. После принятия Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ “Об автономных учреждениях” в гражданском законодательстве Российской Федерации появилась новая организационно-правовая форма, в которой возможно функционирование российских вузов, - автономные учреждения...» [6, с. 1].
Ценность автономии для университетов -это не «академическая свобода», а способность и право вуза определять собственные направления действий без чрезмерного вмешательства государства, хотя такая автономия является относительной, поскольку вызывает необходимость усиленного внимания со стороны общества и контроля со стороны государства. Однако автономия не должна восприниматься как полная независимость вузов от государства. Во-первых, предоставление вузам значительной финансовой и административной автономии сопровождается повышением контроля качества образования. Во-вторых, государство повсеместно продолжает финансировать не менее 70 % бюджетов вузов [1, с. 14].
Необходимо отметить, что автономию вузов понимают как повышение финансовой и административной независимости вузов от государства, которая проявляется в повышении самостоятельности вузов во всех сферах управления - от кадровой и административно-финансовой политики до планирования приема студентов, содержания и объема учеб-
ных курсов и определения приоритетных направлений научных исследований.
Финансовая автономия вузов - основной ориентир в мировой практике организации образования, несмотря на то что во многих странах государству пока принадлежит доминирующая роль в финансовом обеспечении высшего образования. О повышении финансовой самостоятельности вузов свидетельствует резкое сокращение доли государственного финансового участия. Так, например, в Германии и Великобритании требования высших учебных заведений о расширении автономии органы государственного управления увязывают с сокращением их финансирования из госбюджета, заявляя, что если они хотят большей автономии, то необходимо научиться зарабатывать деньги [5]. В других странах, в частности в США, академические свободы гарантированы финансовой автономией вузов, которые формируют свои фонды от различных правительственных (центральных, региональных и местных) агентств и других источников. В странах-членах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), где государство традиционно контролировало финансовое обеспечение образовательной деятельности, в настоящее время признается преимущество рыночного механизма по сравнению с административным в регулировании предложения и спроса на различные формы обучения, предоставляемые разным группам потребителей.
В связи с этим внимание государства сосредоточивается на реформаторских аспектах управления, стратегии и установлении приоритетов, в то время как оперативной деятельности вузов уделяется все меньше внимания. В некоторых странах, в том числе в России, это выражается в создании агентств по мониторингу качества преподавания и исследований, появлении «промежуточных» органов по распределению общественных ресурсов.
В странах-членах ОЭСР центральные власти обычно контролируют определенные моменты в системе высшего образования, в частности установление платы за обучение или выдачу разрешения производить обучение за плату [2], предоставляя вузам значительную свободу в формировании академических структур, учебных программ и работе персо-
нала. Методы финансирования университетов претерпели существенные изменения. Средства предоставляются университетам на основе блок-грантов, а не путем детального перечисления бюджетных статей. Также явно наблюдается тенденция к введению или увеличению уровня оплаты за обучение, бюджетирования, ориентированного на результат, и целевых программ. Эти изменения сопровождали усиление автономии и упрощение отчетности в университетском управлении. При этом развитие тех или иных форм и методов привлечения средств из внебюджетных источников зависит от многих обстоятельств, диктуемых как возможностями конкретного вуза, так и государственной политикой.
В условиях повышения автономии вузов государство стимулирует эффективное использование их финансовых ресурсов и имущества, создает условия для распределения получаемых доходов на научно-образовательные цели. В основе финансовой автономии вузов ведущих стран мира находятся следующее принципы:
- переход к гибкому финансированию, оплате по результатам (и другим схемам); внедрение более формализованной, чем ранее, системы оценок научной и образовательной деятельности;
-разграничение постоянных (гарантированных) и переменных (по эффективности работы) государственных источников финансирования. Гарантированный источник финансирования обычно обеспечивает адекватное оснащение (включая оплату труда) научно-образовательного процесса с учетом среднесрочной, а иногда и долгосрочной перспективы;
- разделение потоков финансирования на обучение и на исследования. В некоторых странах университеты имеют право самостоятельно распределять поступающие средства, при этом средства на обучение представляют собой гарантированный, а на исследования - переменный поток;
- диверсификация и фрагментация финансирования по каждому отдельному университету и даже по отдельным факультетам, подразделениям и лабораториям;
- использование финансовых посредников, за исключением передачи гарантирован-
ной (постоянной) части государственных субсидий.
Финансовая автономия и статус юридического лица позволяют университету получить право на создание и деятельность иных (помимо имущественных) фондов, формируемых за счет денежных средств, других пожертвований, акций и иных видов ценных бумаг.
В международной практике применяется до 4 000 схем финансирования вузов, различающихся между собой по степени покрытия государством стоимости обучения в вузе; механизму отбора потенциальных студентов при высоком конкурсе; включению в систему финансирования наряду с государственными негосударственных вузов; охвату ваучерами системы высшего образования; уровню самостоятельности вузов в установлении цены обучения; преимуществам для детей из неблагополучных или малообеспеченных семей и т. д. [3, с. 56-60].
Обобщая зарубежную практику финансирования высшего образования, выделим основные используемые модели финансирования образования (см. рис. 1), разграничение которых довольно условно, поскольку в большинстве стран мира применяются комбинированные варианты обеспечения вузов финансовыми ресурсами.
Модель финансирования вузов типа А -государственное обеспечение деятельности вуза, при котором бюджетные средства поступают напрямую от государства к вузу, включает две составляющие: модель, ориентированную на потребности государства (А1), и модель приобретения государством образовательных услуг у вуза для определенных целей (А2).
Модели типа А отличаются бесплатностью государственного высшего образования. Модель А1 предполагает обязательства вуза по подготовке специалистов с квалификацией, необходимой с общественной точки зрения. В этом случае цена обучения устанавливается и согласовывается заранее, оплата производится из средств государственного бюджета. Такая модель справедлива для стран Южной, Центральной и Восточной Европы, Африки и Латинской Америки, России.
Достоинство модели А1 состоит в том, что одновременно повышается эффективность использования бюджетных средств и минимизируются издержки государства. Однако соответ-
Рис. 1. Модели финансирования государственных вузов в странах мира :
Составлено автором.
ствие планируемой подготовки кадров потребностям рынка труда зависит от точности соответствующих прогнозных оценок государства.
Модель А2 предполагает участие вузов в конкурсах на получение заказа государства на подготовку специалистов, что обеспечивает эффективное распределение государственных заданий и сокращение издержек государства. Заказ получает тот вуз, образовательные услуги которого максимально соответствуют условиям конкурса, а издержки на обучение оптимальны.
В целом финансирование типа А характеризуется достаточно низкой степенью автономии, так как использование финансовых ресурсов четко контролируется государственными органами.
Модель финансирования типа В ориентирована на статус вуза, предполагает выделение государственных средств в зависимости от результатов его деятельности. Объем финансирования определяется численностью выпускников, студентов, принятых на первый курс, результатами контроля знаний студентов, сложностью учебных курсов, количеством защищенных диссертаций и т. п.
Такие модели реализуются в Румынии, Дании, Великобритании. В Швеции и Нидерлан-
дах университеты финансируются на основе присвоенных степеней и положительной оценки их деятельности. Возможности применения такой модели финансирования для России также активно обсуждаются. Российские органы государственного управления образованием внедряют систему оценочных показателей, положенных в основу изменения структуры финансирования национальных вузов. Воплощением этой системы служит опыт реализации приоритетного национального проекта «Образование» и присвоение статуса «инновационного» ряду ведущих вузов страны 1.
Достоинство этой модели состоит в расширении полномочий вузов в финансовом и административном управлении. Но финансирование вузов по «статусным» показателям обеспечивает правительство эффективным инструментом управления, при этом Министерство образования осуществляет мониторинг качества образования.
Модель финансирования типа С направлена на реализацию потребностей рынка труда, предполагает оплату образовательных услуг непосредственными потребителями и ориентирована на спрос и внутренние потреб-
*
ности учебного заведения. В данной модели используются государственные обязательства, передаваемые в виде купонов, сертификатов (ваучеров) непосредственным потребителям образовательных услуг. Существенное ограничение для обучающегося - срок действия ваучера.
Во многих странах ввели плату за получение высшего образования, реализуя разнообразные схемы по модели типа С (Австралия, Австрия, Бразилия, Венгрия, Китай, Кения, Новая Зеландия, Танзания и др.). В некоторых из них государство разрешает вузам зачислять определенный процент студентов на основе полной оплаты обучения. В этом случае для начала обучения достаточно набрать минимальное количество баллов. В Австралии допускается прием на платной основе до 25 % студентов с 1998 г., в Китае - с 1988 г., в Венгрии - с 1997 года. В России законом «Об образовании» разрешен платный прием на обучение в вузы с 1992 г. с ограничением платного контингента 25 % по четырем специальностям. В дальнейшем это ограничение было ослаблено, а затем снято [4, с. 86].
Преимущества финансирования образования в данной модели заключаются, во-первых, в расширении автономии вуза в вопросах зачисления студентов на курсы, образовательного планирования и финансирования; во-вторых, в сочетании финансирования на основе ваучеров с оплатой самими студентами.
В результате проведенного анализа зарубежного опыта финансирования образования можно сделать следующие выводы: во-первых, затраты на высшее образование растут быстрее, чем предоставляемое для его поддержки государственное финансирование. Во-вторых, вузам необходим более широкий набор инструментов финансового обеспечения в условиях автономизации. В-третьих, в возмещении затрат на образование должны участвовать корпоративные и частные финансы. В-четвертых, вузы должны более эффективно управлять своими финансами и активами в целях обеспечения долговременной финансовой устойчивости. В-пятых, возможность выбора различных схем финансирования позволяет потребителю образовательных услуг найти оптимальный вариант обеспечения финансовых вложений в собственное об-
разование, а вузу - обеспечить дополнительные поступления денежных средств.
В российской практике финансирования образования целесообразно сочетание различных моделей финансового обеспечения вузов, поскольку достоинства каждой из рассмотренных моделей неоспоримы по степени их воздействия на экономику и социальную сферу. Выполнение государственного заказа, финансирование вуза по показателям эффективности деятельности, влияние рынка труда - актуальные задачи для российской высшей школы.
Необходимость перехода к гибкому финансированию со стороны государства определена потребностями российского рынка труда, развивающегося в соответствии с общемировыми тенденциями: усилением миграционных процессов и конкуренции со стороны иностранных специалистов. Поэтому для России особый интерес представляет использование модели, ориентированной на статус вуза, поскольку она стимулирует учебное заведение увязывать свои возможности с запросами работодателей. В связи с преобразованием государственных вузов в автономные учреждения применение зарубежного опыта финансирования образования в российской практике позволит более рационально использовать государственные средства, выделяемые для образовательной сферы, и активно внедрять инновационные инструменты финансирования образования.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2006 г. №9 89 в 2006 г. был проведен конкурсный отбор учреждений высшего образования, внедряющих инновационные образовательные программы, победителями которого стали 17 вузов. Они получили право на государственную поддержку в 2006 и 2007 годах. Общий бюджет конкурса составил 10 млрд руб. В 2007 г. бюджет второго конкурса инновационных вузов был удвоен, а его победителями стали 40 высших учебных заведений, которые в течение 20072008 гг. получат в общей сложности 20 млрд руб. Таким образом, в рамках данного направления государственную поддержку получат 57 высших учебных заведений, а ее общий объем за 20062008 гг. составил 30 млрд руб.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Актуальные вопросы развития образования в странах ОЭСР / отв. ред. М. В. Ларионова. -М. : Издат. дом ГУ ВШЭ, 2005. - 152 с.
2. Аналитическая справка о государственной политике в сфере управления высшим образованием в странах ОЭСР и ЕС и институциональных моделях управления университетами в новых условиях функционирования высших учебных заведений : материалы проекта «Анализ эффективности управления в высшем образовании» Инновац. проекта развития образования (ИПРО) Нац. фонда подгот. кадров // Центр по взаимодействию с Организацией экономического сотрудничества и развития : офиц. web-страница. -Режим доступа: http://oecdcentre.hse.ru/ ot_public.htm.
3. Заборовская, А. С. Высшее образование в России: правила и реальность / А. С. Заборовская, Т. Л. Клячко, И. Б. Королев [и др.] ; под ред.
С. В. Шишкина. - М. : Независимый ин-т соц. политики, 2004. - 406 с.
4. Модели финансирования вузов: анализ и оценка / под ред. С. А. Белякова. - М. : ИЭПП, 2005. -62 с. - (Науч. тр. ИЭПП ; №° 93).
5. Обеспечивая высшему образованию уверенность в будущем. Вызов для политиков и вузов : (пер. проекта доклада по проекту ОЭСР/ИУВО -СФВОА о финансовом управлении и руководстве вузами) : материалы проекта «Анализ эффективности управления в высшем образовании» Инно-вац. проекта развития образования (ИПРО) Нац. фонда подгот. кадров // Центр по взаимодействию с Организацией экономического сотрудничества и развития : офиц. web-страница. - Режим доступа: http://oecdcentre.hse.ru/ot_public.html.
6. Тараканов, В. В. Экономические последствия принятия Федерального закона «Об автономных учреждениях» для учреждений высшего профессионального образования / В. В. Тараканов ; ВолГУ. - Волгоград, 2007. - 23 с.
FOREIGN EXPERIENCE OF FINANCING EDUCATION IN THE CONDITIONS OF UNIVERSITY AUTONOMY INCREASE
N. G. Kuzmina
The article is devoted to the reform of higher education financing system in compliance with international education quality standards. Having based on the analysis of the main foreign state universities’ financing models the author had substantiated the using perspective in Russia the model orientated to the status of the university. Using the foreign experience of financing education will suffer to distribute state funds rationally and introduce actively innovative financing instruments.
Key words: universities, autonomy increase, financing education, foreign experience, financing models.
