CC BY
39
ИНЫЕ ОТРАСЛИ ПРАВА
DOI 10.24412/2227-7315-2022-2-254-261 УДК 349.6
С.А. Белоусов, Н.И. Махонько, Е.А. Тарасова, П.С. Баринов, Ю.А. Плотникова
ЗАРУБЕЖНЫЙ И ОТЕЧЕСТВЕННЫЙ ОПЫТ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОЗЕЛЕНЕНИЯ УРБАНИЗИРОВАННЫХ ТЕРРИТОРИЙ
Введение: изучение мировых практик озеленения позволяет разрабатывать достаточное количество вариативных подходов к разработке методов зеленого зонирования урбанизированных территорий и правового сопровождения этих процессов. Новые централизованные подходы озеленения городов и агломераций стимулируют принятие эколого-правовых мер в целях предотвращения социальных и экономических конфликтов в деле улучшения качества жизни городского населения современного государства, и выполнения соответствующих запросов всех слоев общества. Цель: проанализировать сложившийся централизованный подход в мировой практике освоения озеленения городских территорий, который позволит избежать социальных и экономических конфликтов в деле улучшения качества жизни городского населения страны в соответствии запросами современного российского общества. Методологическая основа: общенаучный метод и специальные методы познания, такие как сравнительно-правовой, эколого-юриди-
" © Белоусов Сергей Александрович, 2022
§ Доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой теории государства и права (Саратовская
государственная юридическая академия); e-mail: sbelousov64@yandex.ru ¡1 © Махонько Николай Иванович, 2022
Доктор медицинских наук, профессор кафедры земельного и экологического права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: nmakhonko@yandex.ru ° © Тарасова Елена Анатольевна, 2022
£ Старший преподаватель кафедры земельного и экологического права (Саратовская государственная
юридическая академия); e-mail: tarasova.elena.064@gmail.com Ц © Баринов Павел Сергеевич, 2022
о Кандидат юридических наук, доцент кафедры теории государства и права (Саратовская государственная
>g юридическая академия); e-mail: barinov.p@mail.ru
5 © Плотникова Юлия Анатольевна, 2022
¡5 Кандидат юридических наук, доцент, доцент земельного и экологического права (Саратовская государ-
§ ственная юридическая академия); e-mail: plotn-yulya@yandex.ru
0
1 © Belousov Sergey Aleksandrovich, 2022
S Doctor of Law, Professor, Head of the Department of Theory of State and Law (Saratov State Law Academy)
© Makhonko Nikolay Ivanovich, 2022
Doctor of Medical sciences, Professor, Department of Land and Environmental Law (Saratov State Law Academy) © Tarasova Elena Anatolyevna, 2022
Senior Lecturer, Department of Land and Environmental Law (Saratov State Law Academy) © Barinov Pavel Sergeevich, 2022
Candidate of Law, Associate Professor, Department of Theory of State and Law (Saratov State Law Academy) © Plotnikova Yulia Anatolyevna, 2022
Candidate of Law, Associate Professor, Associate Professor, Department of Land and Environmental Law 254 (Saratov State Law Academy)
ческий и эмпирический. Результаты: аргументирована позиция авторов в связи с реализацией правового механизма создания эколого-правового сопровождения урбанизированных территорий с учетом международного опыта. Выводы: динамичное развитие урбанизированных территорий требуют адекватного эколого-правового сопровождения. В целях разработки и внедрения нормативных актов в процессы создания зеленых поясов и зон в городах и создаваемых агломерациях необходимо изучать мировой опыт передовых стран, достигших весомых результатов формирования и создания благоприятной среды проживания городского населения с помощью новейших методов и технологий озеленения.
Ключевые слова: правовое регулирование, правовое обеспечение озеленения урбанизированных территорий, города и агломерации, модели систем создания зеленых поясов и зон, международный опыт.
S.A. Belousov, N.I. Makhonko, E.A. Tarasova, P.S. Barinov, Yu.A. Plotnikova
FOREIGN AND DOMESTIC EXPERIENCE OF LEGAL REGULATION OF LANDSCAPING OF URBANIZED TERRITORIES
Background: the study of world greening practices allows us to develop a sufficient number of variant approaches to the development of methods of green zoning of urbanized territories and legal support of these processes. New centralized approaches to the greening of cities and agglomerations stimulate the adoption of environmental and legal measures to prevent social and economic conflicts in improving the quality of life of the urban population of the modern state, and fulfill the relevant requests of all sectors of society. Objective: to analyze the existing centralized approach in the world practice of urban landscaping, which will avoid social and economic conflicts in improving the quality of life of the urban population of the country in accordance with the demands of modern Russian society. Methodology: general scientific method and special methods of knowledge, such as comparative-legal, ecological-legal and empirical. Results: the position of the authors in connection with the implementation of the legal mechanism for the creation of ecological and legal support of urbanized territories, taking into account international experience, is argued. Conclusions: the dynamic development of urbanized territories requires adequate environmental and legal support. In order to develop and implement regulations in the processes of creating green belts and zones in cities and agglomerations being created, it is necessary to study the world experience of advanced countries that have achieved significant results in the formation and creation of a favorable urban living environment using the latest methods and technologies of landscaping.
Key-words: legal regulation, legal support of greening of urbanized territories, cities and agglomerations, models of systems for creating green belts and zones, international experience.
В настоящее время озеленение крупных городов и агломераций является одной из приоритетных задач Российской Федерации. Общий мировой подход к озеленению урбанизированных территорий постоянно эволюционирует и приобретает ярко выраженный комплексный характер, основанный на принципах устойчивого развития. Анализируемые зарубежные и отечественные практики озеленения показывают большое количество вариативных подходов к разрабо-
танным методам зеленого зонирования урбанизированных территорий в целях выделения наиболее эффективных из них. Сложившийся централизованный подход в мировой практике озеленения городских территорий позволяет избежать социальных и экономических конфликтов в деле улучшения качества жизни городского населения любой страны, и соответствия запросам современного общества.
Для Российской Федерации характерно, что вопросы охраны окружающей среды и рационального природопользования находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов1. Регионам предоставляется право активно участвовать в этом процессе, так как на местах быстрее определяются «узкие места» в природоохранной деятельности в целом и в озеленении городов как основы благополучия населения. Так, Саратовская область является уникальным регионом Европейской России, так как располагается на территории трех природных зон — лесостепной, степной и полупустынной. Более половины территории области находится в бассейне Волги, которая разделяет нашу область на возвышенное Правобережье и Левобережную низменную равнину. Для Саратовской области характерно многообразие флоры и фауны. Это объясняется ее физико-географическим положением, что и обуславливает уникальность ландшафтных зон. Правительство Саратовской области, понимая необходимость сохранения для будущих поколений ценных территорий и объектов, уделяет пристальное внимание территориям и отдельным объектам, имеющим особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое и рекреационное значение. В настоящее время в Саратовской области сложилась целая сеть особо охраняемых природных территорий, охватывающих около 80 объектов.
Тем не менее, Саратову не хватает зеленых зон2. Любимая горожанами Кумысная поляна занимает примерно лишь 10% территории. Этот лесопарковый массив играет исключительно важную роль в экологической, рекреационно-оздоровительной и воспитательной жизни нашего города. Но одной Кумысной поляны для современного горожанина мало.
При подготовке данного материала было проведено социологическое исследование. К опросу были привлечены 110 молодых людей в возрасте от 19 до 21 года из числа студентов нашего вуза. Причем студенты являются как коренными жителями Саратова, так и иногородними. По итогам социологического исследования были сделаны следующие выводы:
1) 100% опрашиваемых высказали недовольство озеленением города и малым количеством зеленых зон в областном центре;
2) иногородние студенты отметили, что испытывали депрессию первое время из-за низкого уровня озеленения Саратова;
3) более 50% студентов связали бы свою профессиональную и семейную жизнь с Саратовом, если будут созданы зеленые зоны, так как именно они могут обеспечить нужный уровень комфорта для молодых семей, имеющих детей.
1 См.: Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 31, ст. 4398; Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 04.07.2020).
2 См.: Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ (в ред. от 30 256 декабря 2021 г.) // СЗ РФ. 2006. № 50, ст. 5278; 2022. № 1, ч. 1, ст. 14.
Таким образом, можно сделать вывод, что наличие зеленых зон может привлечь в Саратов высококвалифицированных специалистов. Именно зеленые зоны являются имиджевыми объектами и социальным запросом населения Саратова.
Как показывает мировая практика, появляется все больше и больше данных о преимуществах озеленения в городах.
Мировые мегаполисы устраивают зеленые зоны в целях привлечения жителей с более высоким уровнем образования для решения экономических и социальных вопросов. В частности, по оценкам авторитетных экспертов социологических и статистических служб, высокообразованные специалисты предпочитают жить и работать рядом с зелеными зонами, так как они обеспечивают комфортную профессиональную деятельность и полноценный семейный отдых. В связи с этим считаем необходимым обратиться к иностранному опыту в освоении территорий и устройству зеленых зон крупных городов, являющихся промышленными и научными центрами, характеризующихся активным привлечением специалистов высокой квалификации.
Европейские страны начали активную деятельность по озеленению урбанизированных территорий, это отражение взвешенной политики Европейского Союза по окружающей среде, в том числе в крупных мегаполисах [1, с. 127]. В таблице 1 представлены основные механизмы реализации европейским сообществом создания собственных специфических инструментов охраны окружающей среды.
п
о
го
о
X
О
Sc о
о
д
QJ
тз
0 т
го ф
1
1
о
Sc
5
тз
S
д
X ф
о ж О Sc а ж
ш д
ф §
№
ю
М 4
)
2 О N) N)
Таблица 1
Механизмы охраны окружающей среды в ЕС
Основы политики Европейского Союза по окружающей среде и развитию
Организационный механизм стандартизация; сертификация; оценка воздействия на окружающую среду государственных и частных проектов развития территорий, в том числе урбанизированных; система экологического аудита и экологического менеджмента межправительственных, государственных и частных организаций; создание Европейского агентства по окружающей среде.
Финансовый механизм финансирование отдельных природоохранных национальных программ из бюджета Европейского Союза; финансирование природоохранных мероприятий из структурных фондов различного наполнения (из ЕС, государственных бюджетов и частных пожертвований); финансирование мероприятий по охране окружающей среды и средств из специальной Программы «LIFE».
Механизм защиты экологических прав граждан Европейского Союза право на доступ к экологической информации; право на участие в принятии экологически значимых решений; право на доступ к правосудию по делам экологического характера.
Созданные Европейским Сообществом нормы в области охраны окружающей среды конвергируются в право окружающей среды ЕС либо экологическое право ЕС.
Для анализа предлагаем обратить внимание на Нидерланды, где для крупных городов разработана «зеленая политика», в основе которой лежит принцип реструктуризации и увеличения количества зелени в мегаполисе по ряду аспектов:
а) зеленые зоны и здоровье населения городов — растительность помогает людям быстрее справиться с болезнями, что снижает бюджетные затраты на здравоохранение и улучшает качество жизни населения. Этот аспект внедрения озеленения вокруг больниц становится предметом пристального внимания в связи с концепцией улучшения качества окружающей среды городов и других населенных пунктов;
б) с момента создания первых городских парков специалисты в области градостроения отмечают, что увеличение и улучшение породного состава растительности повышает не только качество жизни горожан, но и снижает социальную напряженность на этих территориях. Этот объясняется тем, что качественное озеленение приносит пользу здоровью и снижает уровень стресса у среднего горожанина.
В данном случае правовое регулирование создания зеленых зон городов коррелируется с правовым регулированием охраны здоровья населения современного государства. Поэтому аддитивные методы в объединении категорий юридических наук проявляют себя в следующих выполняемых ими функциях: познавательной, методологической, идеологической (воспитательной), социально-культурной, интегрирующей, практически-прикладной (праксиологической), что позволяет определить принципы конвергенции прогрессивной урбанизации и состояния здоровья населения [2].
Социальные и семейные связи становятся крепче, так как детские площадки в зеленых зонах повышают социальные навыки и способствуют укреплению современной семьи за счет ежедневного совместно проводимого свободного времени родителей и детей.
Отметим, что триггером активного развития зеленой политики городов в Нидерландах стал доклад специалистов по городской среде и развитию о том, что почти 40% населения страны проживает в районах с недостаточным зеленым «зонтом» отдыха. Самый большой дефицит зеленых зон наблюдается в городских конгломератах. Мониторинг Национальной пространственной стратегии и исследования показали необходимость принятия мер в целях, поднятия уровня зеленых зон, так как 2/3 муниципалитетов Нидерландов обеспечивают менее 75 м2 зеленых насаждений в радиусе 500 м в от дома. Поскольку урбанизация будет продолжать расти, то проведение исследований и определение правовых механизмов реализации создания зеленых зон требуют формирования законодательных подходов к проблеме создания зеленых зон для обеспечения здоровья и благополучия населения в изменяющихся климатических условиях1. В этой связи интересны научные изыскания ученых Университета г. Амстердама, которые выделили перспективные типы регионов, имеющих полицентричный характер:
городской регион с входящими в него первичным центром и меньшими второстепенными центрами, то есть конурбация. В современном понимании конурбацией является регион, состоящий из ряда мегаполисов, городов, крупных
258
1 URL: http://www.sher. media. (дата обращения: 13.03.2022).
городов и других городских районов, выделенных из общего числа за счет роста населения и физического расширения и имеющих тенденцию к объединению в один непрерывный городской либо район с развитой промышленной инфраструктурой1;
городской регион с характеристиками межгородской полинуклеарной конурбации, где отдельные исторические города (занимающие равные территориальные площади) объединяются как метрополитенская система2. Метрополитенская система представляет собой территориальную единицу в виде крупного города в совокупности с пригородным окружением. В российской научной терминологии «метрополитенская система» практически тождественна термину «городская агломерация».
Природное окружение гораздо более привлекательно для населения, чем застроенная среда. Совет здравоохранения Нидерландов и Консультативный совет по исследованиям в области пространственного планирования, природы и окружающей среды отметили, возможность иметь природную среду рядом с домом дает подрастающему поколению преимущества, которые имеют основополагающее значение для его личного развития3. Контакт с природой усиливает самосознание и стимулирует процессы формирования здоровых социальных ценностей. Многочисленные исследования показывают, что естественные игровые площадки благоприятно влияют на развитие моторики детей, чем традиционные игровые площадки. Познавая природу, дети развивают чувство ответственности и вовлеченности. Если дети узнают о зеленом окружении, то в дальнейшем они будут лучше осознавать проблемы охраны окружающей среды и развития городских зеленых ландшафтов.
Отдельные нормативы озеленения городов, например, районное озеленение, расположенное на расстоянии до 300 метров от дома, является важной составляющей качества жизни. Озелененные территории города по оценкам психологов и работников здравоохранения — это фактически единственное место, где люди могут встречаться и проводить время вместе независимо от материального состояния. Поэтому привлекательная окружающая среда в виде зеленых зон жизненно важна для социально-экономического состояния городских агломераций. Окрестности и парки должны быть спроектированы с учетом потребностей различных возрастных групп и предпочтений различных культур проживающего населения. Есть положительные примеры привлечения местных жителей различных возрастов к волонтерскому движению по оформлению и уходу за зелеными зонами и парками. Исследования показывают, что люди, живущие в зеленых зонах чувствуют себя полноценными и вовлеченными в социальную жизнь государства.
Экономическая ценность зеленых зон. Зеленые зоны городов имеют прямое экономическое значение. Зеленые зоны в городах важны с точки зрения экономического развития города либо городских агломераций. Современный средний горожанин стремится жить в зеленых зонах. Поэтому, отрасль граж-
1 URL: https://ru.wikipedia.org/wiki/ (дата обращения: 13.03.2022).
2 См.: Nissen A. Metropolisation in Europe — configuration and governance. Institute of Geography, University of Copenhagen. TAPAS Working Paper 2008:01. Copenhagen. Mode of access. URL: http://www.geogr.ku.dk/projects/tapas/metopolisation_ rap-port.pdf (дата обращения: 13.03.2022).
3 URL: https://www.government.nl/ (дата обращения: 13.03.2022). 259
данского строительства развивается именно в этом направлении. Население города получает дополнительные рабочие места в строительной индустрии и в сфере озеленения, что не может не сказываться на благоприятном социально-экономическом климате того или иного региона. Запрос современного человека на благоприятный климат в районе проживания привлекает в свой город наукоемкие производства, предоставляющие дополнительные рабочие места для горожан, деятельность которых будет направлена на разработку и внедрение наилучших технологий по созданию благоприятной городской среды в условиях изменения климата.
Зеленые зоны не могут компенсировать все загрязнения, вызванные деятельностью человека. Тем не менее растительность и городские деревья поглощают С02 и диоксид серы и связывают твердые частицы, что приводит к улучшению качества атмосферного воздуха. Растительность охлаждает города во время жарких периодов. Улучшение качества воздуха напрямую влияет на здоровье населения.
Естественно, зеленые имиджевые объекты современных городов и их окрестностей будут стимулировать развитие туристического бизнеса, увеличение рабочих мест для обслуживания прибывающих в город туристов.
По оценкам экспертов лидером в озеленении урбанистических территорий является Китайская Народная Республика. Вопросы озеленения Пекина поднимались органами местного самоуправления с конца 50 гг. ХХ века. И только 1986 г. была принята официальная концепция зеленых поясов Китайской Народной Республики, которая была направлена на создание крупных зеленых поясов и озелененных территорий.
Генеральный план столицы КНР был основан на сочетании отдельных методов:
определение статуса соответствующих земель;
пересмотр и реконструкция уже сложившихся озелененных территорий;
разработка и внедрение в практику развития Пекина новых озеленённых территорий.
Современный Пекин включает в себя два кольца озеленения (внутреннее и внешнее).
Внутреннее кольцо (240 кв. км) представляет собой осевое расположение с направлением: центр города — периферийные городские районы. Оно имеет статус общественных зеленых зон, так как приближено вплотную к жилым кварталам.
Отличием внешнего кольца (1061 кв. км) является создание буферной зоны (1 км), которая проходит по территории пригородов Пекина и служит зеленой границей между городскими и сельскими районами. Природную основу внешнего кольца составляют природные ландшафты и земли сельскохозяйственного назначения1.
Авторам представляется интересным перечень выводов, сделанных специалистами, осуществляющими озеленение на сложившихся территориях Пекина и на новых урбанизированных территориях столицы КНР (таблица 2).
1 См.: Sustainable Development Goals: 17 Goals to Transform Our World. URL: http://www. un.org/sustainabledevelopment/ (дата обращения: 14.03.2022).
Таблица 2
Итоги анализа разработки и внедрения перспективных направлений озеленения новых урбанизированных территорий столицы КНР
Результаты исследований по созданию и регулированию развития различных видов зеленых поясов Пекина
Повышение эффективности государственного и муниципального контроля за пространственным развитием города, что позволяет замедлять эксплуатацию густо- застроенных территорий в зоне, ограниченной зелёными поясами. Стабильное увеличение площади территорий, покрытых зеленой растительностью, в рамках внутреннего кольца, что в свою очередь стимулирует темпы застройки во внешнем кольце, приближенном к зеленой буферной зоне. Практическое завершение освоения зеленых зон внутреннего кольца, требует создания новых технологий в озеленении внешнего кольца, так как это необходимо в целях совершенствования новейших архитектурных пространств для формирования урбанистических территорий современного города.
Эти данные демонстрируют перспективы и современные методы определения назначения земель и регулирования прав на землю, характерные для подлежащих освоению периферийных районов города с территориальной привязкой к развитию зеленых поясов.
Таким образом, следует используя региональный опыт создания особо охраняемых природных территорий и зеленых зон, доработать и принять региональный закон «О зеленых зонах на территории Саратовской области».
В процессе законотворческой деятельности регионов необходимо ориентироваться на сохранение доктринальных ценностей функций, осуществляемых определенными доктринальными правовыми категориями в целях сохранения и развития ими ценностного содержания.
Закон «О зеленых зонах на территории Саратовской области» будет включать в себя достижения других наук в целях учета климатических особенностей региона, степень регионального социально-экономического развития, а также особенности локации населения Саратовской агломерации.
Библиографический список
1. Основы права Европейского Союза: схемы и комментарии: учебное пособие / под ред. С.Ю. Кашкина. М.: ИНФРА-М, 2002. 137 с.
2. Баринов П.С. Категории юридической науки и практики: понятие, классификация и предназначение // Правовая политика и правовая жизнь. Саратов; М.: Саратовский филиал Института государства и права РАН, 2016. № 4. С. 129-134.
References
1. Fundamentals of European Union law: Schemes and Comments: text-book / ed. by S.Y. Kashkin. M.: INFRA-M, 2002. 137 p.
2. Barinov P.S. Categories of Legal Science and Practice: Concept, Clas-sification and Objective // Legal Policy and Legal Life. Saratov; Moscow: Saratov branch of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sci-ences, 2016. No. 4. P. 129-134.
