Правовые проблемы экологизации городской среды в условиях устойчивого развития России Текст научной статьи по специальности «Социальная и экономическая география»

УДК 349.6

Ю.В. Сорокина, Е.А. Сухова

ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЭКОЛОГИЗАЦИИ ГОРОДСКОЙ СРЕДЫ В УСЛОВИЯХ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ

Введение: статья посвящена современным проблемам создания благоприятной окружающей среды в городских поселениях. Цель: обосновать необходимость осуществления различных видов градостроительной деятельности для достижения устойчивого развития городов. Методы: комплексность и системность затронутой проблемы предполагает использование как сравнительно-правового, так и аналитического инструментария. Результаты: обоснована значимость предлагаемых мер, направленных на совершенствование правового регулирования в области экологической градостроительной деятельности. Выводы: необходимо дальнейшее системное и объективное совершенствование правового регулирования в области охраны отдельных природных ресурсов.

Ключевые слова: градостроительная деятельность, природные ресурсы, урбанизированные территории, устойчивое развитие, экологическая безопасность.

Yu.V. Sorokina, Е.А. Sukhova

LEGAL PROBLEMS OF URBAN ENVIRONMENT GREENING IN THE CONDITIONS OF SUSTAINABLE DEVELOPMENT OF RUSSIA

Background: the article is devoted to the modern problems of creation of the favorable environment in urban settlements. Objective: the author of the article intends to prove the need of implementation of different types of urban planning activity for achievement of sustainable development of the cities. Methodology: complexity and consistency of the touched issue supposes using both comparative-legal and analytical tools. Results: theoretical and practical shortcomings of development of the favorable urban environment touched in article have allowed the researches to prove the importance of the proposed measures directed at the improvement of the legal regulation in the field of ecological urban-planning activity. Conclusions: the authors of the article provide the reason for the necessity of further systematic and objective improvement of the legal regulation in the field of certain natural resources protection.

Key-words: urban-planning activity, natural resources, urbanized territories, sustainable development, ecological safety.

© Сорокина Юлия Викторовна, 2018 2

Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры земельного и экологического права (Саратовская £3

государственная юридическая академия); e-mail: [email protected] ю

© Сухова Елена Александровна, 2018

Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры земельного и экологического права (Саратовская государственная юридическая академия); [email protected]

© Sorokina Yulia Viktorovna, 2018

Candidate of Law, Associate professor of Land and Ecological law department (Saratov State Law Academy) © Sukhova Elena Aleksandrovna, 2018

Candidate of Law, Associate professor of Land and Ecological law (Saratov State Law Academy) 229

Одной из самых значимых мировых проблем современности признана стремительная урбанизация. Рост городов и изменение климата, которые наблюдаются во всем мире, порождают серьезные трудности, связанные с энергообеспечением, озеленением, ресурсообеспечением, возможностью передвижения. Как отмечается в Новой программе развития городов, утвержденной 23 декабря 2016 г. на Конференции ООН по жилью и устойчивому городскому развитию Хабитат - III, к 2050 г. ожидается, что городское население мира увеличится почти в 2 раза, таким образом, урбанизация будет одной из наиболее радикальных тенденций XXI века. Население, экономическая деятельность, социальное и культурное взаимодействие, а также экологическое и гуманитарное воздействие, все в большей мере концентрируются в городах, и это создает огромные проблемы для устойчивости в том, что касается, в частности, жилья, инфраструктуры, основных услуг, продовольственной безопасности, здравоохранения, образования, достойной работы, безопасности и природных ресурсов1.

Урбанизированные территории (города, мегаполисы), являющиеся основной средой обитания большей части человечества, с высокой концентрацией промышленных, жилых и прочих непромышленных объектов создают сложную, комплексную экологическую проблему. Эти территории характеризуются максимальным уровнем антропогенной нагрузки, поэтому естественные экосистемы городов постепенно уничтожаются или кардинально трансформируются.

Все более возрастающее воздействие городов на окружающую среду обусловливает ответное усиление влияния трансформированного природного комплекса на процесс развития городских поселений. Вследствие этого зависимость городских жителей от состояния природной среды также возрастает. Традиционный современный город находится в конфликте с биосферой, биорегионом, носит потребительский и добывающий характер, загрязняет окружающую среду. Он не связан с компонентами экосистемы, за исключением негативного воздействия на них [1, с. 33].

В крупных городах вместо природных систем возникают системы антропо-природные, которые, по мнению теоретиков и практиков градостроения, сохраняют способность к частичному восстановлению. Для этого требуется поэтапная оценка состояния среды обитания в городах с учетом всевозможных экологических приоритетов. Можно обозначить следующие возможные направления градостроительной деятельности, которые помогут улучшить сложившуюся к настоящему моменту ситуацию:

а) включение в городскую структуру природных ландшафтов — водоемов, лесопарков, уникальных рельефов;

б) установление баланса между урбанизированными и естественными городскими территориями;

в) увеличение площади зеленых насаждений на душу населения за счет городских лесов и лесопарков;

г) формирование озелененных санитарно-защитных зон между промышленными и иными предприятиями и жилыми строениями;

д) перемещение вредных производств за пределы жилой застройки;

е) строительство окружных автомобильных дорог, скоростных магистралей для оптимизации транспортных потоков в городской черте;

1 См.: Новая программа развития городов. URL: http://unhabitat.ru/assets/files/publication/ Documents/Draft-Outcome-Document-of-Habitat-III-(R).pdf (дата обращения: 11.12.2017).

ж) организация рекреационных зон на берегах водных объектов и в городских лесах;

з) проведение экологического мониторинга окружающей среды.

По мере социально-демографических изменений города преобразуются и изменяются, поэтому проблемы сохранения окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и здоровья человека крайне актуальны в настоящее время и это не только вопрос сохранения природы, но и вопрос сохранения человеческой цивилизации в целом.

Стратегия устойчивого развития стала в настоящее время основополагающей концепцией развития мирового сообщества. Ей было посвящено множество работ как зарубежных [2, с. 101-110; 3, с. 119-127; 4], так и российских исследователей [5; 6; 7, с. 5-13]. Однако ухудшение состояния окружающей среды в городах в результате ее загрязнения, применения неустойчивых моделей потребления и производства, утраты биоразнообразия, давления на экосистемы, стихийных и антропогенных бедствий, а также изменения климата и связанных с ним рисков, остается на данный момент одним из основных препятствий на пути к обеспечению устойчивого развития во всем мире, а социальная и экономическая изоляция и пространственная сегрегация являются неопровержимой реальностью в городах и других населенных пунктах. В Новой программе развития городов также подчеркивается: «Мы по-прежнему далеки от надлежащего решения этих и других существующих и возникающих проблем, и существует необходимость использовать возможности, открывающиеся в результате урбанизации как одной из движущих сил последовательного экономического роста, социального и культурного развития, охраны окружающей среды, и ее потенциальный вклад в достижение преобразовательного и устойчивого развития»2.

Дальнейшая урбанизация и, как следствие, деградация природных систем ведет к дестабилизации биосферы, утрате ее целостности и способности поддерживать качества среды, необходимые для жизни. Поэтому на урбанизированных территориях необходимо создание экологически безопасных условий для жизни человека, что достигается эффективным правовым регулированием и управлением качеством городской среды на основе принципов устойчивого развития.

В Российской Федерации, как и в большинстве стран мира, экологический фактор существенно воздействует на качество жизни большинства городского населения страны. В 44 городах России (20% городов) уровень загрязнения воздуха характеризуется как высокий и очень высокий. В городских агломерациях отмечаются наибольшие объемы сброса загрязненных сточных вод. Так, на долю 30 городов России в 2016 г. пришлось 4,8 млрд м3, или свыше 33% всего объема загрязненных сточных вод, сброшенных в природные водные объекты нашей страны. Отвод земель под объекты транспортной инфраструктуры, городскую застройку, размещение отходов также неразрывно связаны с негативным воздействием на окружающую среду. Транспортные сети, связывающие города, способствуют фрагментации и деградации естественного ландшафта3.

В целях решения обозначенных проблем Российская Федерация всецело поддерживает мировую установку на устойчивое развитие как человеческой цивилизации в целом, так и российской нации. В рамках отечественной нормативной

2 URL: http://unhabitat.ru/assets/files/publication/Documents/Draft-Outcome-Document-of-Habitat-III-(R).pdf (дата обращения: 11.12.2017).

3 См.: О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации за 2016 год. Государственный доклад. М., 2016. 231

правовой базы по данному вопросу следует отметить Указ Президента РФ от 4 февраля 1994 г. № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития»4« утвержденную Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 440 Концепцию перехода Российской Федерации к устойчивому развитию5! утвержденную Распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. Экологическую доктрину Российской Федерации6; Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды»7; утвержденные Указом Президента РФ 30 апреля 2012 г. Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года8! Распоряжение Правительства РФ от 2 февраля 2015 г. № 151-р «Об утверждении Стратегии устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года»9! утвержденную Указом Президента РФ от 19 апреля 2017 г. № 176 Стратегию экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года10, содержащие положения о необходимости устойчивого развития.

В Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 г. содержится жесткая оценка состояния окружающей среды в городах России: окружающая среда в городах и на прилегающих к ним территориях, где проживают 74% населения страны, подвергается существенному негативному воздействию, источниками которого являются объекты промышленности, энергетики и транспорта, а также объекты капитального строительства. В городах с высоким и очень высоким уровнем загрязнения воздуха проживают 17,1 млн чел., что составляет 17% городского населения страны. Наличие густонаселенных территорий, характеризующихся высокой степенью загрязнения окружающей среды и деградацией природных объектов, отнесено в Стратегии к одному из внутренних вызовов экологической безопасности нашего государства.

Однако, несмотря на это, в стране наблюдается лишь фрагментарное движение по реализации принципов экологически устойчивого развития городов. Приведенный перечень нормативных правовых актов не содержит единого системного подхода в отношении правового регулирования устойчивого развития городов. В большинстве российских городов не получила распространения практика принятия и реализации «Местных повесток дня на XXI век» — документов, в которых идеи и принципы устойчивого развития приобретают форму конкретных планов действий на основе разработки соответствующих долгосрочных стратегий.

Как справедливо отмечает В.А. Холопов, почти все региональные столицы и крупнейшие города обзавелись собственными стратегическими планами развития. Они совмещают очень общие перспективы и очень частные программы без достаточной стыковки первого со вторым и объяснения, каким образом плановая деятельность различных городских структур работает на стратегические цели [8, с. 3-11].

В последнее время бытует мнение, что система городского планирования в развивающихся странах служит причиной многих городских проблем, устанавливая нереальные нормативы и ограничения, что стимулирует рост городской

4 См.: Собр. актов Президента и Правительства РФ. 1994. № 6, ст. 436.

5 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 15, ст. 1572.

6 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 36, ст. 3510.

7 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 2, ст. 133.

8 Документ официально не опубл. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

9 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 6, ст. 1014.

232 10 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2017. № 17, ст. 2546.

нищеты и неблагополучия в социальной сфере. Предполагается решить ряд целевых задач, от которых зависит устойчивое развитие городских структур и поселений: свертывание процесса разрастания городов и развитие компактного строительства; сохранение и рациональное использование невозобновляемых ресурсов; принятие мер по предотвращению истощения возобновляемых ресурсов; оптимальная утилизация и переработка отходов производства; принятие мер по сокращению потребления электроэнергии. В результате должно быть обеспечено пространственное единство застройки, зеленых массивов и водных поверхностей, что приводит к обеспечению жизненно необходимых потребностей населения. Наличие зеленой растительности в городах наиболее ярко свидетельствует об определенной степени экологического благополучия. Можно рассмотреть это на конкретном примере гг. Саратова и Энгельса. В настоящее время на территории г. Саратова имеется примерно 310 га насаждений общего пользования (парки, скверы, сады, бульвары), или 3,6 м2 на одного жителя (должно быть примерно 18,0 м2). Работы по благоустройству, гидротехническому, дорожному и капитальному строительству объектов отдыха должны вестись за счет средств бюджетов гг. Саратова и Энгельса, а также за счет инвестиционных вложений крупных инвесторов.

Расчетная стоимость работ, которые должны быть выполнены по линии лесо-хозяйственных мероприятий за счет средств Министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области в течение 10 лет, составляет 136618 тыс. руб., или немногим более 13 млн руб. ежегодно, что соизмеримо с затратами в настоящее время.

Расчетная стоимость капиталовложений по организации лесопарков, гидропарков, их благоустройству, строительству прудов и водоемов составляет примерно 170 млн руб., что вполне компенсируется повышением производительности труда и сохранением здоровья жителей этих крупных промышленных центров Поволжья. По данным визуального учета, в лесопарках будет отдыхать около 15%, или 75 тыс. работающих. Учитывая, что после однодневного отдыха в лесопарке производительность труда в течение только одного дня в неделю станет выше обычного на 5%, следует ожидать прироста произведенной продукции примерно на 65 тыс. руб.11

Кроме того, прибыль от реализации древесины, полученной от рубок ухода, санитарных рубок и рубок формирования в зеленой зоне, заготовки недревесных лесных ресурсов (древесная зелень на корм скота, лесное техническое сырье и др.), пищевых лесных ресурсов (сбор диких плодов и ягод, грибов и др.) составит не менее 30 млн руб., а суммарный доход от создания и благоустройства зеленой зоны, а также от сохранения здоровья ее посетителей может составить не менее 50 млн руб. в год. Таким образом, затраты на организацию и благоустройство зеленой зоны окупятся в течение 3-4 лет, а благодарность жителей Саратова и Энгельса наступит на следующий год после завершения благоустройства.

В 2017 г. из бюджета Саратова на содержание зеленых зон, высадку деревьев и цветов было выделено 54 млн руб. Это больше, чем было отпущено на финансирование таких мероприятий в 2015-2016 гг. Несмотря на положительную динамику, необходимо совершенствовать законодательство в сфере охраны окружающей среды и выделять больше средств на реализацию экологических программ, потому что более 60% городского «зеленого фонда» нуждается в

11 URL: https://news.sarbc.ru/main/2017/05/24/199744.html (дата обращения: 03.12.2017).

233

замене, ввести паспортизацию деревьев и кустарников, создать специализированную организацию, отвечающую за качественное содержание городского ландшафта, а также включить в состав комиссии по контролю за сохранением и созданием зеленых насаждений представителей экологических общественных организаций12.

В соответствии с Постановлением Правительства Саратовской области от 13 июня 2017 г. № 303-П «Об утверждении Стратегии озеленения населенных пунктов Саратовской области»13, были определены стратегические цели, задачи и принципы ведения озеленительных работ до 2040 г., в т.ч. сделан упор на обеспечение благоприятного состояния окружающей среды и природно-ресурсного потенциала населенных пунктов для удовлетворения потребностей нынешнего и будущего поколений.

Реализация Стратегии приведет к улучшению состояния окружающей среды, повысит эстетическую привлекательность городов и обеспечит развитие туристско-рекреационного комплекса. Кроме того, дальнейшее системное и объективное совершенствование правового регулирования в области охраны отдельных природных ресурсов, использование которых влияет на состояние окружающей среды городов, а от нее в свою очередь зависит их сохранение и восстановление, необходимо для повышения эффективности экологического законодательства и экологической политики нашего государства. Высокая результативность такой политики заложит основание появления более здоровых поколений в экологически развитом государстве.

Библиографический список

§ 1. Мулдагалиева Е.О. Эволюция предпосылок понятия «экополис» в градострои-

| тельной теории ХХ-ХХ1 веков // AMIT. 2013. № 2 (23). С. 15-19.

3 2. Barbier E. The Concept of Sustainable Development // Environmental Conservation.

™ 1987. Vol. 14 (2). P. 101-110.

^ 3. Brown L. From Growth to Sustainable Development / L. Brown, S. Postel, C. Flavin

I // Population, Technology, and Lifestyle: Transition to Sustainability. Washington: Island

t Press, 1992. 224 p.

>g 4. Rogers P. An Introduction to Sustainable Development / P. Rogers, J. Kazi, J.A. Boyd.

I London : Earthscan, 2008. 416 p.

X A

I 5. Данилов-Данильян В.И., Лосев К.С., Рейф И.Е. Перед главным вызовом цивили-

t зации. Взгляд из России. М.: ИНФРА-М, 2005. 224 с.

0 6. Стратегия и проблемы устойчивого развития России в XXI веке / под ред. | А.Г. Гранберга, В.И. Данилова-Данильяна, М.М. Циканова, Е.С. Шопхоева. М.: Эко-

1 номика, 2002. 414 с.

го

f 7. Бринчук М.М. Концепция устойчивого развития: потребности в совершенство-

£ вании // Астраханский вестник экологического образования. 2015. № 1 (31). С. 5-11.

б 8. Холопов ВА. Роль концепции устойчивого развития города в реализации муни-

й ципального стратегического менеджмента (на примере муниципального образования

<3 г. Рязань) // Право и управление. XXI век. 2009. № 1. С. 3-11.

s

I

й References

1. Muldagaliyeva E.O. Evolution of Prerequisites of the Concept «Ecopolice» of the Urban-planning Theory of the 20-21st Centuries // AMIT. 2013. № 2 (23). 15 p.

2. Barbier E. The Concept of Sustainable Development // Environmental Conservation. 1987. Vol. 14 (2). 101-110 p.

12 URL: https://news.sarbc.ru/main/2017/05/24/199744.html (дата обращения: 03.12.2017).

234 13 Документ официально не опубликован. Доступ из справ.-правовой системы «Кодекс».

3. Brown L. From Growth to Sustainable Development / L. Brown, S. Postel, C. Flavin // Population, Technology, and Lifestyle: Transition to Sustainability. Washington: Island Press, 1992. 224 p.

4. Rogers P. An Introduction to Sustainable Development / P. Rogers, J. Kazi, J.A. Boyd. London: Earthscan, 2008. 416 p.

5. Danilov-Danilyan V.I., Losev K.S., Reyf I.E. Before the Main Challenge to Civilization. View from Russia. M.: INFRA-M, 2005. 224 p.

6. Strategy and Problems of Sustainable Development of Russia in the XXI Century / under the editorship of A.G. Granberg, V.I. Danilov-Danilyan, M.M. Tsikanov, E.S. Shop-khoyev. M.: Economy, 2002. 414 p.

7. Brinchuk MM. Concept of Sustainable Development: Needs for Improvement//As-trakhan bulletin of ecological education. 2015. № 1 (31). 5-13 p.

8. Kholopov V.A. A Role of the Concept of Sustainable Development of the City in Realization of Municipal Strategic Management (on the example of municipal unit Ryazan) // The Law and Management. 21st century. 2009. № 1.3-11 p.

УДК 349.6

Ю.А. Плотникова, Е.А. Тарасова

ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЕЗОПАСНОСТИ ПРИ ИСПОЛЬЗОВАНИИ АТОМНОЙ ЭНЕРГИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Введение: в статье рассматриваются правовые основы регламентации сферы обеспечения безопасности при использовании атомной энергии как важнейшей составляющей энергетической отрасли Российской Федерации. Цель: обосновать необходимость функционирования системы мероприятий по обеспечению безопасности при использовании атомной энергии. Методы: комплексность обеспечения безопасности при использовании атомной энергии предполагает использование частнонаучного (специально-юридического, формально-юридического, сравнительно-правового) инструментария. Результаты: проанализированы актуальные данные научно-практического характера; обоснована значимость сложившейся практики и мер, направленных на обеспечение безопасности при использовании атомной энергии и учета внешних воздействий природного и техногенного происхождения на объекты использования атомной энергии. Выводы: необходимо дальнейшее совершенствование законодательства в сфере использования атомной энергии в Российской Федерации при обеспечении безопасности, т.к. негативное воздействие на окружающую среду при безаварийной эксплуатации АЭС незначительно, однако даже малейший сбой в работе станции может привести к долговременным последствиям разрушительного характера.

© Плотникова Юлия Анатольевна, 2018 2

Кандидат юридических наук, доцент кафедры земельного и экологического права (Саратовская госу- £3

дарственная юридическая академия); e-mail: [email protected] ю

© Тарасова Елена Анатольевна, 2018

Старший преподаватель кафедры земельного и экологического права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected]

© Plotnikova Yuliya Anatolievna, 2018

Candidate of Law, Associate professor of Land and Ecological Law department (Saratov State Law Academy) © Plotnikova Yuliya Anatolievna, 2018

Candidate of Law, Associate professor of Land and Ecological Law department (Saratov State Law Academy) 235