CC BY
147
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 340.12, 342.7 ББК 67.2, 67.300
ЗАРОЖДЕНИЕ ИНСТИТУТА ОГРАНИЧЕНИЯ ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН В РОССИИ И ЕГО ДАЛЬНЕЙШЕЕ РАЗВИТИЕ В УСЛОВИЯХ ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО ПОЛОЖЕНИЯ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ РАЗВИТИЯ ОБЩЕСТВА
МАРИНА ЕВГЕНЬЕВНА ВОЛОЧКОВА,
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры управления трудом и персоналом, доцент кафедры инженерной педагогики РГУ нефти и газа имени И.М. Губкина
E-mail: [email protected] ЕВГЕНИЙ АНДРЕЕВИЧ МЕДВЕДЕВ, кандидат экономических наук, доцент кафедры теории и истории государства РГУ нефти и газа имени И.М. Губкина Научные специальности 12.00.01 — теория и история права и государства; история учений о праве и государстве;
12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право Научный руководитель: Н.В. Михайлова, доктор юридических наук, профессор кафедры истории государства и права
Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя Научный консультант: С.Э. Мерзляков, кандидат юридических наук, профессор кафедры теории и истории государства РГУ нефти и газа имени И.М. Губкина, Заслуженный юрист России
Рецензент: С.Н. Рожнов, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой теории и истории государства и права РГУ нефти и газа имени И.М. Губкина
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Для конституционно-правового регулирования ограничения прав и свобод человека и гражданина характерно отсутствие единообразия в понимании самого термина «ограничение прав и свобод»; ярким примером того является коллизия положений, определенная в ч. 3 ст. 55 и ч. 1 ст. 56 Конституции РФ, выявляемая при системном толковании названных норм. Особую сложность даже для законодателя представляет само толкование этих конституционно-правовых положений. Судьи Конституционного Суда, анализируя нормы Конституции РФ, содержащие термин ограничение прав, вынуждены характеризовать его неоднозначность как богатство содержания обозначаемых им понятий, что, безусловно, следует считать дефектом юридической техники, создающим серьезные проблемы для его толкования. В новых условиях развития современного общества, механизм ограничения фундаментальных прав и свобод, относимых к первому поколению, зависит уже не только от государства, но и от активной гражданской позиции общества, что весьма актуально в период кризисных ситуаций, особенно в условиях введения чрезвычайных ситуаций.
Ключевые слова: конституционный статус прав и свобод граждан, ограничение прав и свобод граждан в период чрезвычайного положения, статус граждан, национальная безопасность.
Annotation. Constitutional and legal regulation of restrictions on rights and freedoms of man and citizen is characterized by the lack of uniformity in the understanding of the term «restriction of rights and freedom». A prime example is the conflict of the provisions defined in Part 3 of Art. 55 and Part 1 of Art. 56 of the Constitution of the Russian Federation detected by the system interpretation of these rules. In this connection, a special challenge even for the legislator is the interpretation of the constitutional and legal provisions. Judges of the Constitutional Court analyzing the provisions of the RF Constitution containing the term «restriction of rights» are forced to characterize its ambiguity as abundance of designated concepts that should certainly be considered as a defect of the legal technique, creating serious problems for interpretation. Under the new conditions of modern society, a mechanism to restrict fundamental rights and freedoms attributable to the first generation depends not only on the state but also on active civil position of
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
the people, which is very important during crisis situations, particularly in administration due to emergencies. These problems are studied by the authors in this work.
Keywords: constitutional status of human rights and freedoms, rights and freedoms of citizens in times of emergency, status of citizens, national security.
В условиях глобализации современного мира права человека играют особую роль. Все процессы, как мирового, так и национального развития, политические, экономические, и социально-культурные отношения ориентированы на развитие института прав человека как фундаментальной ценности.
Права человека — ценностный ориентир, позволяющий применять «человеческое измерение не только к государству и праву, но и к гражданскому обществу, поскольку показателем развития последнего является уровень зрелости института прав человека, а также объем этих прав и эффективность их применения. Поглощение гражданского общества государством, т.е. огосударствление всех сфер жизни, включая политическую, происходит там, где права человека либо отсутствуют, либо носят декларативный характер»1.
Понятие «права человека» появилось в период революций XVII—XVIII вв. Оно охарактеризовало правовой статус человека по отношению к государству, его возможности и притязания в экономической, социальной, политической и других сферах.
Как справедливо утверждает А.В. Зиновьев, основные права человека закрепляются конституцией и защищаются государством, устанавливают наиболее важные и существенные отношения между личностью и государством, определяют ядро статуса личности. При этом важнейшую роль справедливо отвести не только к личным, но и к политическим правам и свободам человека и гражданина. Тем не менее, следует отметить, что существующие права и свободы человека и гражданина в условиях глобализации не могут рассматриваться обособленно друг от друга. Более того, они должны исследоваться в комплексе в процессе их совместного функционирования. Рассматриваемые в рамках настоящего исследования права и свободы, по сути, представляют собой некий критерий зрелости и совершенства отдельно взятого общества. Столь значимая роль данной группы прав и свобод в процессе государственного строительства призна-
валась еще М.М. Сперанским в его проекте «Введения к уложению государственных законов», где он высказывал мысль о необходимости утверждения гражданских прав и свобод, гарантировать которые должны права политические, закрепленные законодательно. Этот видный политический деятель задавался вопросом о том, должна ли гражданская свобода предоставляться «всем вообще подданным без ограничения».
В современном мире в международно-правовых документах допустимость ограничения прав и свобод впервые была провозглашена во Всеобщей декларации прав человека, а реализована в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Однако, в международно-правовых документах само понятие «ограничения права» не раскрывается. В целом, следует отметить, что для тех международно-правовых источников, которые в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, являются составной частью ее правовой системы, характерно многообразие терминов, обозначающих ограничения прав и свобод человека. В ст. 4 Пакта о гражданских и политических правах справедливо применен термин «отступление государств от своих обязательств»; в ст. 27 Американской конвенции о правах человека — «приостановление гарантий», а в ст. 9—11, 15, 18 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод используются как синонимы два термина: «ограничения» и «отступление от своих обязательств»2. Такое многообразие терминов, применяемых законодателем для обозначения исследуемого авторами настоящей работы правового института, характерно и для российского Основного закона.
В тексте Конституции РФ термин «ограничение права» использован в положениях ст. 19, 23, 55, 56, 74, 79, 133. В то же время, в тексте ст. 13, 20, 24, 29, 31, в которых фактически идет речь об ограничениях, сам этот термин не употребляется. Анализ указанных норм законодательства, а также правовых позиций Конституционного Суда РФ по-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
зволяет сделать вывод, что в них фактически идет речь о тех или иных формах ограничения прав и свобод человека и гражданина как внешнем проявлении его содержания или конкретном способе реализации. Как справедливо отмечает Лапаева В.В., судьи Конституционного Суда, анализируя нормы Конституции РФ, содержащие термин «ограничение прав», вынуждены характеризовать его неоднозначность и как богатство содержания обозначаемых им понятий, что, безусловно, следует считать дефектом юридической техники, создающим серьезные проблемы для его толкования3. Права, не подлежащие ограничению, т.е. абсолютные права, также не оставлены без внимания Конституцией РФ. Согласно ч. 3 ст. 56, ст. 20, ч. 1 ст. 21, 23, 24, 28, ч. 1 ст. 34, ст. 40, ст. 46—54 Конституции РФ, названные в них права не подлежат не только отчуждению, но и ограничению. Как утверждает Б.С. Эб-зеев, эти права обеспечивают участие гражданина в отправлении государственной власти. При этом они различаются по способу привлечения граждан к ее осуществлению: во-первых, имеют своим назначением непосредственное участие граждан в управлении государственными и общественными делами; во-вторых, способствуют развитию и политической активности и самодеятельности граждан и обеспечивают удовлетворение политических интересов граждан; в-третьих, гарантируют гражданам доступ к государственным должностям без каких-либо ограничений, за исключением специальных требований, установленных законом4. Несмотря на положения ст. 17 Конституции РФ о неотчуждаемости основных прав и свобод, включая политические, обладание политическими правами и свободами должно осуществляться в конституционных пределах. Как отмечает В.М. Баранов, реальное ограничение свободы и независимости личности выступает критерием конституционности, свидетельством возвышения истинного права над всегда совершенными законами5. Права и свободы человека могут быть ограничены государством в строго установленных случаях на основе Конституции и закона. Так, в соответствии с ФКЗ РФ «О чрезвычайном положении» ограничения политических прав и свобод временного характера возможны при введении чрезвычайного положения6. Особого внимания в условиях недостаточно прочного укре-
пления в общественном сознании принципов идеологического и политического многообразия, легальной конкуренции политических партий, свободного участия кандидатов в избирательных кампаниях важное общественно-политическое значение имеет право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления7. Также важен принцип всеобщности активного избирательного права и пассивного избирательного права, где активное избирательное право — это право граждан Российской Федераций избирать в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а пассивное — быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления ограничивается нормами Конституции8. Конституционно-правовые ограничения избирательных прав содержатся в ряде законодательных актов РФ9. Некоторые виды ограничений (ценз оседлости), связаны с соблюдением требования продолжительности проживания на территории РФ, а также федеральными законами для обладания пассивным избирательным правом установлено ограничение во времени проживания на территории РФ для кандидата на10 пост Президента. Кандидат должен проживать на территории России не менее 10 лет (п. 2 ст. З), это обусловлено необходимостью для будущего главы государства знать и понимать специфику условий жизни в стране. Положения п. 4 ст. 4 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» накладывают ограничения на реализацию активного избирательного права, заключающегося в определении места жительства.
Активное избирательное право не ограничивается для граждан, место жительства которых расположено за пределами избирательного округа. Например, гражданин Российской Федерации, проживающий за пределами ее территории, обладает всей полнотой избирательных прав при проведении выборов в федеральные органы государственной власти, а также обладает в полном объеме правом на участие в референдуме Российской Федерации. Дипломатические представительства, консульские учреждения России обязаны оказывать содействие гражданину РФ в реализации установленных законами избирательных прав при проведении выборов
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
в федеральные органы государственной власти и права на участие в референдуме Российской Федерации. Согласно п. 5. ст. 4 того же нормативно-правового акта закрепляет ограничения пассивного избирательного права, также связанные с нахождением места жительства гражданина Российской Федерации на определенной территории России, включая требования к продолжительности и сроку проживания гражданина на данной территории, устанавливаются только Конституцией РФ. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» в п. 5 ст. 17 установил ограничение права военнослужащим, проходящим военную службу по призыву в воинских частях, военных организациях и учреждениях, курсантам военных образовательных учреждений профессионального образования. Фактически данное ограничение избирательных прав военнослужащих в целях защиты прав и законных интересов населения муниципальных образований самостоятельно решать вопросы местного значения соответствует одному из ведущих принципов Конституции РФ, предусмотренному в ч. 3 ст. 55, т.е. защите прав и законных интересов других лиц. Однако, значительная часть «военнослужащих-сроч-ников» на практике далеко не всегда может реализовать свое право на участие в муниципальных выборах, местных референдумах, что можно было бы скорректировать, предусмотрев возможность, например, голосования посредством ресурсов Internet с использованием электронной подписи. Не имеют права избирать, быть избранными, участвовать в референдуме граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, а также при наличии в отношении гражданина Российской Федерации вступившего в силу решения суда о лишении его права занимать государственные и (или) муниципальные должности. В течение определенного срока этот гражданин не может быть зарегистрирован в органах государственной власти, органах местного самоуправления. Названное ограничение определяет правовые основания ограничения в обладании политическими правами. Недееспособность граждан, установленная судом, связана со стойким психическим заболеванием, что исключает возможность реализации политических прав. Граждане,
содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда11, не могут пользоваться политическими правами в силу юридической природы наказания. Физическая изоляция личности от общества предполагает полное отстранение от участия в управлении делами государства. Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта России могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином РФ пассивного избирательного права, не позволяющие одному и тому же лицу занимать одну и ту же выборную должность более установленного количества сроков подряд. Отдельную группу политических прав и свобод, занимающую особое место, представляют свобода мысли и слова, зафиксированные в ч. 1 ст. 29 Конституции РФ. Право придерживаться собственных мыслей, убеждений, иметь собственное мнение — возможность для самовыражения каждой свободной личности в демократическом государстве, но, тем не менее, недопустимо и злоупотребление свободой слова, нарушающей право других граждан на достоинство личности, на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени. К числу недопустимых в соответствии с ч. 3 ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах отнесены злоупотребления свободой мысли и слова. За нарушение конституционных ограничений — запретов на свободу слова и мысли — предусмотрена установленная законом ответственность. Например, ст. 136 Уголовного кодекса РФ12 устанавливает уголовную ответственность за нарушение равенства прав и свобод гражданина в зависимости от пола, расы, национальности, языка. В преамбуле Закона РФ от 25 октября 1991 г. «О языках народов РФ»13 указано на недопустимость пропаганды вражды и пренебрежения к любому языку, создания противоречащих конституционно установленным принципам национальной политики препятствий, ограничений и привилегий в использовании языков. Такие нарушения со стороны юридических и физических лиц, как установлено ст. 28 того же закона, влекут за собой ответственность и обжалуются в установленном порядке в соответствии с законодательством РФ и субъектов РФ. Следует отметить, что процесс ограничения исследуемого права предусматривает двусторонне ограничение их в обществе. В зави-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
симости от времени их появления в юридической науке среди прав и свобод человека и гражданина выделяют первое, второе и третье поколения прав и свобод. К первому поколению, возникшему и сформировавшемуся в период второй половины XVIII в. — первой половины XIX в., относятся большинство личных или гражданских (право на свободу и личную неприкосновенность), политических (право избирать и быть избранным, право на доступ к государственной службе), а также некоторые имущественные (право собственности) и правозащитные или правоохранительные (право не свидетельствовать против самого себя и близких родственников, право на судебную защиту)14. Второе поколение прав, свобод и обязанностей сформировалось в период со второй половины XIX в. по первую половину XX в. и, помимо расширения состава ранее существовавших групп, привело к закреплению в конституциях и отраслевом законодательстве экономических и социальных прав, свобод и обязанностей (право на труд, право на отдых, право на социальное обеспечение, право на образование).
К третьему поколению прав, свобод и обязанностей, формирующемуся параллельно с процессом создания системы международных стандартов в области правового положения личности и дальнейшего развития уже существующих категорий прав, свобод и обязанностей, начиная со второй половины XX в. относят культурные, национально-культурные и национальные права и свободы, а также экологические, обязанность беречь и охранять природу и природные богатства, а с некоторых пор и права в сфере информации. Очевидно, что каждый этап развития общественных процессов выдвигает свое поколение прав человека, призванных преодолеть неустойчивость ситуации и стабилизировать развитие. Так, появление первого поколения прав и свобод человека и гражданина, рассмотрение которых играет важнейшую роль при решении поставленных перед авторами настоящей работы задач, связано с необходимостью выработки средств «защиты» от государства, что совпало с подведением итогов ряда буржуазных революций. Возникновение второго поколения прав, в отличие от первого поколения прав и свобод личности, носят названия позитивных прав и свобод человека и гражданина.
Основной целью второго поколения прав является обеспечение возможности функционирования социального государства с устойчивым развитием общества в целом. Появление третьего поколения прав — это свидетельство осознания как человечеством в целом, так и отдельными общностями солидарных интересов, пренебрежение которыми может прервать нормальное развитие человечества, народа, социальной группы15.
Исходя из субъекта реализации прав, свобод и обязанностей личности среди них выделяют индивидуальные и коллективные права, свободы и обязанности, а также права народов. Однако, в современной конституционно-правовой теории выделяется такая категория прав и свобод человека и гражданина, как коллективные права. Разделение прав человека на индивидуальные и коллективные в научных целях было предложено дореволюционным русским государствоведом М.И. Свешниковым16.
Режим чрезвычайного положения — мера исключительная, крайняя и временная. Крайность режима чрезвычайного положения проявляется в невозможности предотвратить эти обстоятельства. Институт чрезвычайного положения имеет свою историю. Изначально он проявил себя как форма борьбы с политической оппозицией, использовался для подавления политической активности народа. Развитие норм права о чрезвычайном положении происходило в дореволюционной России под влиянием постоянно возникавших социально-политических конфликтов. Так, по объективным причинам, с конца XIX в. в России стали активно происходить революционные выступления рабочих, социал-демократов. Царскому правительству, чтобы удержаться у власти, необходимо было срочно предпринять политические, экономические и полицейские меры для предотвращения революционного развития в стране. С этой целью предусматривалось принятие нескольких важных законопроектов, регулирующих пределы воздействия на общество силовых мер. В 1880 г. межведомственной комиссией, под председательством Товарища Министра внутренних дел С.С. Макарова был представлен Проект «Исключительного Положения», по которому «во время войны или непосредственно предъ началомъ военныхъ действий, а также въ случае
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
внутреннихъ волнений, когда для обеспечешя го-сударственнаго порядка или общественной безопасности обычныя полномочiя органовъ управления оказываются недостаточными, въ местно-стяхъ, входящихъ въ районъ военныхъ действий или имеющихъ для военныхъ интересовъ особо важное значеше, или же охваченныхъ внутренними волнниями, можетъ быть введено въ действие исключительное положение. Исключительное положение, когда оно вводится по случаю войны, въ местностяхъ, входящихъ въ районъ военныхъ действий, или имеющихъ для военныхъ интересовъ особо важное значение, именуется положениемъ
17
военнымъ»17.
По данному законопроекту с введением в действие исключительного положения высшая власть по охране на местах государственного порядка и общественной безопасности возлагалась на Главнона-чальствующего, права и обязанности которого при объявлении этого положения во время войны или на случай военных действий переходят к Главнокомандующему или Командующему армией или же к назначенному ими лицу, а в остальных случаях — к лицу, назначенному для этого высочайшей волей Императора России. В случае объявления местности на исключительном положении не во время войны и не по поводу военных действий Министру внутренних дел, Военному министру и Наместнику Его Императорского Величества на Кавказе предоставлялось право давать Главноначальствующим территориями, «руководящая указания по предме-тамъ, относящимся къ охранению государственного порядка и общественной безопасности».
В связи с убийством императора Александра II 14 августа 1881 г. было принято «Положение о мерах к охранению государственного порядка общественного спокойствия», предусматривавшее возможность объявления «исключительного положения» в формах «усиленной» или «чрезвычайной» охраны. Территориально применение мер «исключительного положения» в формах «усиленной», или «чрезвычайной», охраны в царской России охватывала целые губернии и регионы (Польша, Кавказ). В 1901 г. режим исключительного положения распространялся более чем на треть населения России. С конца XIX в. режим военного положения вводился в двух случаях: 1) исключительно в интересах обороны государ-
ства (при объявлении войны или угрозе агрессии со стороны иностранных государств); 2) в интересах общественной безопасности (в случае массовых выступлений населения против существовавшего государственного строя, восстании и других массовых беспорядков)18.
В 1901 г. был принят новый правовой акт — «Положение объ управлении крепостями», который устанавливал обязанности и права коменданта крепости по отношению к гражданским властям и местному населению не только в военное, но и в мирное время. Так, гражданские власти в условиях режима крепости обязаны были оказывать коменданту содействие в вопросах: а) доставления сведений о благонадежности населения и о средствах края в пределах крепостного района, с соблюдением секретности; б) полицейские чины местностей, входящих в крепостной район, подчиняются непосредственно коменданту и обязаны исполнять все его законные требования по вопросам службы, общего благоустройства; в случае пожара или других бедствий, грозящих крепости, чины полиции безусловно должны были исполнять все распоряжения коменданта, направленные на прекращение этих бедствий; в) обязаны были доставлять коменданту крепости сведения: 1) о всех проводимых в этом районе полицейских мерах; 2) о происшествиях, относящихся к подведомственности коменданта крепости, и о поведении воинских чинов; 3) о прибывающих на временное и постоянное жительство, а также убывающих и проезжающих через крепостной район всех воинских чинах и иностранцах; 4) о духе и настроении жителей. В период с 1905 по 1907 гг. царское правительство объявляло на положении усиленной или чрезвычайной охраны более 40 губерний. При этом воинские части Русской Армии использовались при введении положения усиленной или чрезвычайной охраны в 60 губерниях и областях, а в 25 губерниях и областях воинские части использовались для поддержания безопасности с введением военного положения. Чрезвычайные меры Советской власти применялись с самого начала Гражданской войны и, в основном, соотносились к военному положению. После образования СССР, общесоюзным положением от 3 апреля 1925 г. «О чрезвычайных мерах охраны революционного порядка» закреплялись две формы применения чрез-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
вычайных мер: «исключительное положение» и «военное положение»19.
Последняя Конституция СССР 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г. предусматривали только одну форму особого правового режима — «военное положение». Однако, реально в период с 1988 г. по 1992 г. чрезвычайное положение вводилось на территории СССР и СНГ союзными и республиканскими органами власти и управления более 25 раз. Это было закреплено Постановлением Верховного Совета СССР от 3 апреля 1990 г. № 1408-1 «О введение в действие Закона СССР «О правовом режиме чрезвычайного положения». Через год был принят, действовавший в Российской Федерации до 2001 г. Закон РСФСР от 17 мая 1991 г. № 1253-1 «О чрезвычайном положении». И 30 мая 2001 г. был принят Федеральный конституционный закон от № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении», который устранил существенные правовые противоречия. Таким образом, чрезвычайные условия представляют собой специфическую ситуацию при определении которой исходными являются категории: чрезвычайных обстоятельств, затрагивающих жизнедеятельность целого региона, порождающих чрезвычайные условия и влекущих введение чрезвычайного положения; чрезвычайных условий как следствия этих обстоятельств и причины введения чрезвычайного положения. Федеральный конституционный закон определяет чрезвычайное положение как особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений. Чрезвычайное положение может вводиться как на территории всей страны, так и в отдельных ее районах. На практике при введении чрезвычайного положения необходимо исходить из совокупности обстоятельств, которые могут послужить основанием для его введения, целесообразности введения чрезвычайного положения на той или иной территории государства и невозможности реального обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации без введения чрезвычайного положения. В России режим чрезвычайного положения вводился неоднократно в ноябре 1991 г. в Чечено-Ингушской Республике, в 1992—1995 гг. в
Северной Осетии и Ингушетии, а также в октябре 1993 г. в городе Москве. Основанием для введения чрезвычайного положения явились: в первых двух случаях — массовые вооруженные конфликты на почве межнациональной розни, а в третьем случае — попытка государственного переворота и, как следствие, массовые беспорядки, т.е. ситуации, реально требовавшие применения режима особого государственного управления. В соответствии со ст. 88 Конституции РФ правом вводить чрезвычайное положение на территории РФ или в отдельных ее местностях пользуется Президент РФ. Чрезвычайное положение вводится указом Президента РФ. О введении чрезвычайного положения Президент РФ обязан незамедлительно сообщить Совету Федерации и Государственной Думе. Согласно п. «в» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ к ведению Совета Федерации относится вопрос об утверждении указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения. Обстоятельства введения чрезвычайного положения можно определить как такие обстоятельства, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. В российской истории чрезвычайное положение на законных основаниях вводилось лишь по причинам социально-политического и криминогенного характера. Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» дается понятие чрезвычайной ситуации как обстановки на определенной территории, сложившейся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.
Необходимо отличать понятие чрезвычайного положения от понятия чрезвычайной ситуации. Эти отличия состоят в следующем.
Чрезвычайная ситуация складывается в результате объективных причин и ее наличие или отсутствие не зависит от принятия правового решения
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
органом государственной власти или местного самоуправления о наличии чрезвычайной ситуации. При вынесении решения органом власти об установлении факта существования чрезвычайной ситуации и принятии мер по обеспечению безопасности населения (например, эвакуации) наиболее правильной представляется формулировка «введение режима чрезвычайной ситуации», а не «установление факта наличия чрезвычайной ситуации»20 того или иного вида и принятие в связи с этим соответствующих мер по спасению людей и имущества. Ст. 37, 38 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» предусматривают обязательное уведомление и информирование Организации Объединенных Наций, Совета Европы, сопредельных государств и о введении чрезвычайного положения, и о прекращении периода его действия. При наличии чрезвычайной ситуации и отсутствии при этом режима чрезвычайного положения такого уведомления не требуется.
Наличие чрезвычайной ситуации может являться причиной для введения чрезвычайного положения. Чрезвычайная ситуация — это причина, а чрезвычайное положение — это следствие. До настоящего времени в России часто возникали чрезвычайные ситуации, примеры которых будут приведены ниже, однако ни разу это не повлекло введение чрезвычайного положения. Предупреждение чрезвычайных ситуаций определяется приведенным Законом как комплексом мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» в п. в» ч. 1 ст. 8 так же, как и исследуемый Закон, предусматривает полномочие Президента РФ на введение при чрезвычайных ситуациях в соответствии со ст. 56 и 88 Конституции РФ при обстоятельствах и в порядке, предусмотренном комментируемым Федеральным конституционным законом21.
Положения исследуемых норм Закона корреспондируются с положениям ст. 88 Конституции РФ, согласно которой «Президент Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом,
вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе». Срочность передачи Указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения на утверждение Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации обусловлена тем, что Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в срок, не превышающий 72 часов с момента обнародования указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения, должен рассмотреть вопрос об утверждении этого Указа. Данные жесткие рамки по времени передачи Указа Президента РФ и его утверждения Советом Федерации объясняются созданной системой сдержек и противовесов разных ветвей власти, призванной наиболее полно обеспечивать права и свободы граждан, принципы демократии, федеративного устройства России. На практике имели место случаи, когда чрезвычайное положение вводилось указами главы субъекта РФ. Так, Указом Президента Республики Тыва от 23 мая 1996 г. № 576 было введено чрезвычайное положение в целях принятия экстренных мер по предотвращению и ликвидации лесных пожаров, защите от огня населения, населенных пунктов, производственных и хозяйственных объектов. Также постановлением Народного Хурала Республики Калмыкия от 16 марта 1995 г. № 82-1 был утвержден Указ Президента Республики Калмыкия от 14 марта 1995 г. № 43 «О введении чрезвычайного положения на территории Лаганского района Республики Калмыкия». Причиной введения чрезвычайного положения явилось наводнение. Однако, эти случаи следует отнести к стихийным бедствиям, которые не представляют исключительной угрозы и потому не требуют введения чрезвычайного положения и ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации. Кроме того, введение чрезвычайного положения каким-либо иным должностным лицом или органом государственной власти, кроме Президента РФ, противоречит требованиям настоящей статьи, а также ст. 88 Конституции РФ. Введение чрезвычайного положения каким-либо иным должностным лицом или органом государственной власти, кроме Президента РФ, является незаконным и не должно исполняться, так как согласно требованиям ч. 1 ст. 15 Конститу-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
ции это запрещено. Опираясь на международные стандарты, ст. 32 Конституции РФ провозглашает право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в самоуправлении. Значение этого конституционного права весьма значительно. И в этой связи интерес представляет исследование, проведенное экспертами Академий государственной службы при Президенте Российской Федераций в области участия граждан в государственном управлении, в результате которого выявлено следующее: только 28% государственных служащих в высокой или средней степени открыты для общественного контроля, а 57% государственных служащих открыты для такого контроля в низкой степени; лишь 27% государственных служащих в высокой или средней степени защищают права и интересы граждан, а 64% — в низкой степени; только 49% государственных служащих доступны в высокой или средней степени для контактов с гражданами, а 43% доступны в низкой степени. Еще более красноречив тот факт, что всего лишь 42% этих экспертов — профессиональных государственных служащих полагают, что участие граждан в государственном управлении является в той или иной степени полезным, в то время как 45% рассматривают его скорее или совершенно бесполезным22. Таким образом, в подавляющем большинстве участие граждан в управлении делами государства сводится к ограниченному информационно-консультативному участию. Несмотря на различие во взглядах на понятие ограничения прав и свобод человека и гражданина, разночтения в понимании структуры исследуемых ограничений, авторами предпринята попытка сформулировать ряд собственных понятий. Авторам представляется, что ограничение политических прав и свобод человека и гражданина следует понимать как реализуемое в соответствии с международно-правовыми нормами и принципами, системой национального законодательства изъятие из конституционно-правового статуса каждого из прав и/или свобод, составляющих основу взаимоотношений современного правового демократического государства и гражданского общества, объем которого
является основным критерием цивилизованности, зрелости и конституционности отдельно взятого государства.
1 См.: Лукашева Е.А. Права человека: учебник. М., 2001. С. 2, 36—37.
2 В.Н. Вутылин, И.В. Гончаров, В.В. Барбин. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов внутренних дел. (Организационно-правовые аспекты): Курс лекций. М.: Академия управления МВД России, 2007. //www. consultantplus.ru
3 См.: Лапаева В.В. Проблема ограничения прав и свобод человека и гражданина в Конституции РФ (опыт доктринального осмысления). // Журнал российского права, 2005, № 7. // www. consultantplus.ru
4 Эбзеев Б.С. Конституция. Демократия. Права человека. Москва, 1992. С. 146.
5 См.: БарановВ.М. К теории ограничения прав человека (вместо введения). // Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 1998: ч. 1. С. 4.
6 См.: ФКЗ РФ «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ // С3 РФ от 4 июня 2001 г. Ст. 2277.
7 См.: Астафичев П.А. Избирательное право России: современное состояние и перспективы развития. Орел, 1999. С. 73; Кабышев B.T. Выборы в России: конституционные функции, тенденции развития. // Право и власть. 2001. С. 7—14. // Право и власть системы Российской Федерации. 2001. № 1. С. 24—56.
8 См.: ФКЗ от 10 октября 1995 г. № 2-ФКЗ «О референдуме РФ» // СЗ РФ от 16 октября 1995 г. № 42. Ст. 3921; ФЗ от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ». // РГ. 2002. № 106.
9 ФЗ от 24.06.1999 г. № 121-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ». // СЗ РФ от 25.06.1999 № 26; ФЗ РФ «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» // СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5497 и др.
10 П. 3 ст. 32, п. З ст. 4 Конституции РФ: Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // РГ. № 237, 25.12.1993.
11 ФЗ от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» // РГ. 2002. № 106.
12 Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. № 63-Ф3 // СЗ РФ от 17 июня 1996 г. № 25. Ст. 2954.
13 Закон РФ от 25 октября 1991 г. № 1807-1 «О языках народов РФ» // ВВС от 12 декабря 1991 г. № 50. Ст. 1740.
14 Свешников М.И. Очерк общей теории государственного права. СПб., 1896. С. 147—148, 164.
15 Авакьян С.А. Указ. соч. С. 15; Воеводин Л.Д. Указ. соч. С. 172—220.
16 Свешников М.И. Указ. соч.
17 Боер В.М., Янгол Н.Г. Российская государственность: от тоталитаризма к правовому государству / СПб ГУАП., 1997. С. 7—8.
18 Там же.
19 Собрание законодательства РФ 2001. № 6. Ст. 1204.
20 Пчелинцев С.В. Проблемы реализации положений Конституции РФ об особых правовых режимах в федеральном законодательстве // Журнал российского права. 2003. № 11. С. 24—26.
21 Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 1. Ст. 2. Там же.
22 Доклад комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации 1998 г. «О соблюдении прав человека и гражданина в РФ в 1998 г.» // http://www.mshr.ru/dockykom-rp.98. htm
