ЗАПИСКИ НЕПОСТОРОННИХ О ФОРМИРОВАНИИ НОВЫХ ПОДХОДОВ К РАЗВИТИЮ ГРАЖДАНСКОЙ ОБОРОНЫ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ Текст научной статьи по специальности «Право»

Средства индивидуальной и коллективной защиты Means of personal and collective protection

УДК 351.861

Записки непосторонних о формировании новых подходов к развитию гражданской обороны на современном этапе

ISSN 1996-8493

© Технологии гражданской безопасности, 2014

И.В. Сосунов, Р.В. Киреев, Н.Н. Посохов, Д.И. Брык

Аннотация

Данная публикация является первой частью статьи, в которой рассмотрены вопросы развития (реформирования) гражданской обороны.

В этой части статьи приведены факторы, определяющие новые подходы к развитию гражданской обороны, а также принципы и направления развития гражданской обороны.

Рассмотрены основные предлагаемые изменения в Федеральный закон от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне».

Ключевые слова: гражданская оборона; совершенствование гражданской обороны; нормативные правовые акты; задачи ГО; планы ГО.

Not the Outsiders Notes About the Formation of New Approaches to the Development of Civil Defense at the Present Stage

ISSN 1996-8493

© Civil Security Technology, 2014

I. Sosunov, R. Kireev, N. Posokhov, D. Bryk

Abstract

This publication is the first part of the article that deals with the development (reforming) of civil defense.

The factors that determine the new approaches to the civil defense development and also principles and directions

of development of civil defense are described in this part of the article.

The main proposed changes to the Federal law dated 12.02.1998 № 28-FZ "On civil defense" are considered. Key words: civil defense; improvement of civil defense; civil defense regulations; civil defense objectives; civil defense plans.

Опубликовано в журнале «Технологии гражданской безопасности» № 2 (40), 2014.

В последние годы все громче стали слышны призывы промышленников и предпринимателей, а также иных слоев общественности: к пересмотру взглядов на гражданскую оборону; к формированию нового облика гражданской обороны в современных военно-политических и социально-экономических условиях; к снижению административных и экономических барьеров, якобы создаваемых гражданской обороной на пути инновационного развития страны.

Истины ради, следует отметить, что у таких призывов имеются некоторые основания и заключаются они в следующем.

Во-первых, очевидными являются усилия ведущих мировых держав, направленные на снижение вероятности применения оружия массового поражения в локальных войнах, вооруженных конфликтах и крупномасштабных войнах. Подтверждением сказанному является действие Договора о нераспространении ядерного оружия, положившего основу для введения режима нераспространения ядерного оружия, предусматривающего:

создание зон, свободных от ядерного оружия; реализацию механизмов экспертного контроля в ядерной области;

исполнение Международного договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний, подписанного 172 государствами;

исполнение Международным агентством по атомной энергии (МАГАТЭ) возложенных на него функций.

Во-вторых, Военная доктрина Российской Федерации (в ред. 2010 г.) содержит постулат о снижении вероятности развязывания против России крупномасштабной войны с применением обычных средств поражения и ядерного оружия.

В-третьих, официально изданный в Российской Федерации Институтом мировой экономики и международных отношений РАН «Стратегический глобальный прогноз 2030» утверждает, что главными трендами в сфере международных отношений в ближайшие 20 лет будут являться: формирование новых механизмов поддержания глобальной безопасности и мер доверия; использование «мягкой» и «умной» силы, применяющей в сфере внешней политики финансовые, научно-технологические, культурно-образовательные, идеологические и пропагандистские инструменты. В соответствии с указанным прогнозом формирование новых механизмов поддержания глобальной безопасности и мер доверия между государствами будет сопровождаться снижением вероятности массированного применения традиционной военной силы.

На этом фоне достаточно жесткие требования к мероприятиям по гражданской обороне, разработанные в основном 30-40 лет назад в совершенно иных военно-политических и социально-экономических условиях, многим кажутся абсурдными. Вместе с тем, в 2011 г. в Кодекс об административных правонарушениях внесены изменения, существенно (до 200 тыс. руб.) увеличивающие административные

штрафы, налагаемые на должностных лиц за невыполнение мероприятий по гражданской обороне.

Очевидно, что формированию зачастую негативного отношения общественности к гражданской обороне способствует и низкий уровень пропаганды вопросов гражданской обороны, разъяснения роли и места гражданской обороны на современном этапе. Если провести опрос среднестатистических граждан об их познаниях в области гражданской обороны, то с высокой вероятностью можно ожидать, что пожилые люди вспомнят только засиженные мухами плакаты на стенах домоуправления с изображением ядерных «грибов» и противогазов, а у молодежи гражданская оборона ассоциативно связана только с одноименной рок-группой под руководством Егора Летова.

В сложившейся ситуации одной из важнейших задач МЧС России как федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области гражданской обороны, является существенное реформирование гражданской обороны.

Но прежде чем рассуждать о реформировании гражданской обороны, являющейся составной частью системы национальной безопасности и обороноспособности страны, следует несколько слов сказать о все же имеющихся военных угрозах Российской Федерации.

По мнению экспертов, наиболее вероятным типом военного противоборства между государствами первой половины XXI века могут быть региональные и локальные войны, а также вооруженные конфликты, характерными чертами которых являются:

1) массированное применение высокоточного оружия в обычном снаряжении;

2) возрастающая роль воздушно-космического нападения;

3) приоритетное огневое поражение важнейших объектов и элементов инфраструктуры;

4) наличие угрозы расширения масштабов военных конфликтов до масштабов локальных или региональных войн;

5) появление оружия, основанного на новых поражающих принципах;

6) расширение роли массированного информационного воздействия;

7) активное применение сил специального назначения;

8) возрастающий террористический характер вооруженной борьбы.

Уже имевшие место в конце XX—начале XXI века вооруженные конфликты и войны обладали именно перечисленными выше чертами. Хотя следует признать, что возникновение военного конфликта с применением обычных современных средств поражения, ставящего под угрозу существование государства, обладающего ядерным оружием, с высокой вероятностью может привести к перерастанию такого военного конфликта в ядерный военный конфликт.

Как показывают локальные войны и вооруженные конфликты последних десятилетий, их возможными

последствиями для населения и территорий в обозримом будущем будут являться:

1) ограниченные потери среди населения;

2) массированное психологическое и информационное воздействие;

3) нарушение систем управления;

4) нарушение деятельности объектов жизнеобеспечения населения;

5) поражение транспортной и иных видов инфраструктуры, а также ключевых объектов экономики;

6) формирование масштабных очагов поражения не от применения оружия массового уничтожения, а от разрушения обычными средствами поражения химически и радиационно опасных объектов, гидротехнических сооружений.

Исходя из изложенного выше, основными факторами, определяющими новые подходы к развитию гражданской обороны, являются:

1) изменение геополитической ситуации в современном мире;

2) снижение вероятности применения в локальных войнах и военных конфликтах оружия массового поражения, в т.ч. ядерного оружия;

3) совершенствование современных средств поражения;

4) сложившиеся в России новые социально-экономические условия;

5) создание видов оружия, основанного на новых поражающих принципах, новых форм и методов противоборства;

6) совершенствование системы государственного управления нашей страной;

7) возрастание угрозы возникновения крупномасштабных чрезвычайных ситуаций;

8) возрастание угрозы терроризма.

Основными же принципами развития гражданской обороны нашей страны на современном этапе должны являться:

1) заблаговременность подготовки государства к ведению гражданской обороны в мирное время с учетом развития вооружения, военной техники и средств защиты населения;

2) необходимая (разумная) достаточность при организации и выполнении мероприятий по гражданской обороне;

3) обеспечение постоянной готовности сил гражданской обороны к действиям как в условиях военного времени, так и при крупномасштабных чрезвычайных ситуациях мирного времени, их стратегическая мобильность;

4) реформирование гражданской обороны в рамках общей стратегии развития военной организации государства, направленной на повышение обороноспособности страны, мобилизационной готовности, эффективности защиты населения и территорий;

5) использование новых форм и методов защиты населения и территорий от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при чрезвычайных ситуациях;

6) финансирование гражданской обороны как со стороны государства, так и со стороны субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и объектов экономики, продолжающих работать в военное время;

7) рациональное расходование средств на основе критерия «затраты — эффективность»;

8) повышение социальной значимости гражданской обороны, оказание помощи населению в кризисных ситуациях.

Организационными направлениями развития гражданской обороны приняты следующие:

1) расширение масштабов использования сил и средств гражданской обороны в мирное время;

2) использование сил и средств гражданской обороны по принципу стратегической мобильности;

3) формирование многопрофильной группировки сил гражданской обороны для действий в различных очагах поражения;

4) отнесение мероприятий по гражданской обороне к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов;

5) переход к новым принципам предоставления населению защитных сооружений гражданской обороны, проведения эвакуации населения, накопления средств индивидуальной защиты и других материальных ресурсов для условий мирного и военного времени;

6) развитие государственно-частного партнерства при решении задач гражданской обороны, развитие добровольчества (волонтерства).

Полагаем, что гражданская оборона должна развиваться (реформироваться) по следующим инновационным направлениям:

1) разработка и внедрение нового поколения информационных технологий и технических средств управления гражданской обороной, а также оповещения населения об опасностях;

2) разработка и внедрение новых методов и способов инженерной защиты населения, в т.ч. с использованием защитных сооружений;

3) оптимизация и дифференциация эвакуационных мероприятий;

4) разработка высокопроизводительных методов и технологий аварийно-спасательных и других неотложных работ, технологий пожаротушения;

5) совершенствование методов и технологий мониторинга и прогнозирования различного рода опасностей;

6) разработка малогабаритных и универсальных средств индивидуальной защиты;

7) производство быстровозводимых комплексов жизнеобеспечения;

8) оптимизация группировки сил гражданской обороны;

9) совершенствование способов и технологий повышения защищенности объектов экономики при воздействии поражающих факторов различной природы;

10) разработка мер, направленных на повышение устойчивости функционирования систем управления и жизнеобеспечения населения;

11) разработка информационно-коммуникационных технологий работы с населением в очагах поражения.

Следует заметить, что указанные подходы к совершенствованию гражданской обороны сформулированы и определены на основе результатов многолетних научных исследований, проведенных в системе МЧС России, в т.ч. во Всероссийском научно-исследовательском институте по проблемам гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций (ВНИИ ГОЧС) и составляющих научную и методическую базу намеченных преобразований.

Так что же уже выполнено в области создания нового облика гражданской обороны и каков вектор дальнейших преобразований?

Безусловно реформирование гражданской обороны, как системы мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, должно начинаться с научно обоснованного пересмотра законодательства в области гражданской обороны. В этой связи, в 2013 г. были подготовлены находящиеся в настоящее время на внутригосударственном согласовании изменения в Федеральный закон от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне». Наиболее существенным и значимым из указанных изменений является пересмотр задач гражданской обороны. Действующим до настоящего времени законом установлено 15 задач гражданской обороны, а именно:

обучение населения в области гражданской обороны;

оповещение населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

эвакуация населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы;

предоставление населению убежищ и средств индивидуальной защиты;

проведение мероприятий по световой маскировке и другим видам маскировки;

проведение аварийно-спасательных работ в случаях возникновения опасностей для населения при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также вследствие чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

первоочередное обеспечение населения, пострадавшего при ведении военных действий или вследствие этих действий, в том числе медицинское обслуживание, оказание первой помощи, срочное предоставление жилья и принятие других необходимых мер;

борьба с пожарами, возникшими при ведении военных действий или вследствие этих действий;

обнаружение и обозначение районов, подвергшихся радиоактивному, химическому, биологическому и иному заражению;

санитарная обработка населения, обеззараживание зданий и сооружений, специальная обработка техники и территорий;

восстановление и поддержание порядка в районах, пострадавших при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также вследствие чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

срочное восстановление функционирования необходимых коммунальных служб в военное время;

срочное захоронение трупов в военное время;

разработка и осуществление мер, направленных на сохранение объектов, необходимых для устойчивого функционирования экономики и выживания населения в военное время;

обеспечение постоянной готовности сил и средств гражданской обороны.

Изменениями в закон предполагается оптимизировать и сократить количество задач гражданской обороны до 10-ти, изложив их в следующей редакции:

1) организация управления гражданской обороной;

2) подготовка населения в области гражданской обороны;

3) оповещение населения об опасностях, возникающих при военных конфликтах, а также при чрезвычайных ситуациях;

4) эвакуация населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы;

5) борьба с пожарами, проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ в очагах поражения и зонах чрезвычайных ситуаций;

6) предоставление населению средств индивидуальной и коллективной защиты;

7) обнаружение и обозначение районов, подвергшихся радиоактивному, химическому, биологическому и иному заражению;

8) санитарная обработка населения, обеззараживание зданий и сооружений, специальная обработка техники и территорий;

9) первоочередное жизнеобеспечение населения, пострадавшего при военных конфликтах, а также при чрезвычайных ситуациях;

10) обеспечение устойчивости функционирования организаций, необходимых для выживания населения при военных конфликтах, а также при чрезвычайных ситуациях.

Вторым по значимости изменением в закон № 28-ФЗ является создание в целях обеспечения выполнения мероприятий планов гражданской обороны и защиты населения (планов гражданской обороны) федеральных, региональных, муниципальных и объектовых служб гражданской обороны, представляющих собой нештатные объединения органов управления, сил и средств, предназначенные для обеспечения и выполнения мероприятий по гражданской обороне.

В Сводном отчете о проведении оценки регулирующего воздействия к проекту федерального закона

«О внесении изменений в Федеральный закон «О гражданской обороне» [1] указано, что в настоящее время статьей 15 Федерального закона «О гражданской обороне» [2] предусмотрено включение спасательных служб в состав сил гражданской обороны. При этом законодательно не установлено понятие спасательной службы. В связи с указанным у органов власти и организаций не было и до настоящего времени нет единого понимания сущности спасательных служб и подходов к их созданию, хотя спасательные службы Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ были включены в состав сил гражданской обороны одновременно с ликвидацией служб гражданской обороны. Проблемным является также законодательное возложение на спасательные службы выполнения каких-либо задач гражданской обороны, так как блок вопросов, связанных с проведением аварийно-спасательных работ, уже возложен на аварийно-спасательные службы и аварийно-спасательные формирования, которые подлежат обязательной аттестации на проведение аварийно-спасательных работ в установленном порядке. Вместе с тем, возложение на спасательные службы вопросов обеспечения выполнения мероприятий по гражданской обороне не встретило понимания заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и организаций в связи с несоответствием их наименования возлагаемым задачам (например, спасательная служба по захоронению трупов). Заметим, что практика показала целесообразность создания (восстановления) служб гражданской обороны в связи с необходимостью обеспечения планирования и выполнения мероприятий по гражданской обороне, поэтому большинством субъектов Российской Федерации и муниципальных образований были созданы (восстановлены) спасательные службы или службы гражданской обороны, которые по своей сути являются службами, созданными на нештатной основе в целях обеспечения и выполнения специальных мероприятий по гражданской обороне: медицинских, инженерных, противопожарных, радиационной, химической и биологической защиты, первоочередного жизнеобеспечения населения и других.

Важно, что принятие изменений в Федеральный закон «О гражданской обороне» потребует дальнейшего развития нормативной правовой базы в области гражданской обороны, в т.ч. пересмотра или даже

отмены ряда постановлений Правительства Российской Федерации или приказов МЧС России, зарегистрированных Минюстом России.

Литература

1. http://regulation.gov.ru/project/5776.html

2. Федеральный закон от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне».

Сведения об авторах

Сосунов Игорь Владимирович: к. т. н., доц., ФГБУ ВНИИ

ГОЧС (ФЦ), зам. нач. ин-та.

121352, Москва, ул. Давыдковская, 7.

e-mail: post115@yandex.ru

SPIN-код: 1892-6061.

Киреев Роберт Викторович: МЧС России, ВРИО руко-

вод. Аппарата Министра.

109012, Москва, Театральный проезд, 3.

Посохов Николай Николаевич: ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ),

зам. нач. науч.-исслед. центра.

121352, Москва, ул. Давыдковская, 7.

e-mail: nik.posokhov@yandex.ru

SPIN-код: 3220-2654.

Брык Дмитрий Иванович: к. т. н., ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ),

нач. науч.-исслед. отд.

121352, Москва, ул. Давыдковская, 7.

e-mail: anfc@mail.ru

SPIN-код: 1595-9762.

Information about authors

Sosunov Igor V.: PhD (Technical Sc.), Associate Professor, All-Russian Research Institute for Civil Defense and Emergencies, Deputy Head of the Institute. 7, Davydkovskaya, Moscow, 121352, Russia. e-mail: post115@yandex.ru SPIN-scientific: 1892-6061.

Kireyev Robert V.: Russian Ministry of Emergency Situations, acting chief of Staff of the Minister. 109012, Moscow, Theatre way, 3.

Posokhov Nikolai N.: All-Russian Research Institute for Civil Defense and Emergencies, Deputy Head of the Research Center.

7, Davydkovskaya, Moscow, 121352, Russia. e-mail: nik.posokhov@yandex.ru SPIN-scientific: 3220-2654.

Bryk Dmitry I.: PhD (Technical Sc.), All-Russian Research

Institute for Civil Defense and Emergencies, Head of Scientific

Research Department.

7, Davydkovskaya, Moscow, 121352, Russia.

e-mail: anfc@mail.ru

SPIN-scientific: 1595-9762.