CC BY
44
© 2014 г. Р. А. Шепенко
ЗАМЕТКА О КОНСТИТУЦИОННОМ ЗАПРЕТЕ НАЛОГОВОГО РЕФЕРЕНДУМА
Шепенко Роман Алексеевич - профессор кафедры административного и финансового права МГИМО (У) МИД РФ, профессор, д-р юрид. наук.
(E-mail: shepenko@yandex.ru)
С момента зарождения конституционного режима был установлен принцип демократического регулирования публичных финансов. В соответствии со ст. 14 Декларации прав человека и гражданина 1789 года, все граждане (Франции) имеют право устанавливать сами или через своих представителей необходимость государственных податей, добровольно соглашаться на их взимание, следить за их расходованием и определять их долевой размер, основание, порядок и продолжительность взимания. Таким образом, публичные доходы должны определяться либо всем народом, либо избранными его представителями.
Существуют различные точки зрения относительно того, какой из инструментов лучше: прямая или представительная демократия.
Государства в силу своей природы облагают налогом своих граждан, что предполагает отсутствие лимита государственного суверенитета в этой сфере. Как отмечают зарубежные учёные, это неудовлетворительный довод; надлежащий довод связан со словами «согласие» и «цивилизация». По словам лорда Камдена: «Налогообложение и представительство неотделимы... всё, чем владеет человек, является абсолютно его собственным; никто не имеет права забрать это у него без его согласия. кто бы ни делал это, составляет грабёж; он ниспровергает и разрушает различие между свободой и рабством»1.
Реализация взаимосвязи налогообложения и представительства обеспечивается через провозглашение принципа установления налогов законами, берущего свое начало, по всей видимости, с Петиции о правах 1628 года, согласно которой всякий прямой налог, проведённый без санкции парламента, незаконен. Сегодня этот принцип представляет собой некий формально обязательный элемент любого основного закона, с той лишь разницей, что в конституциях государств общинного права внимание акцентируется на процедурах, связанных с законопроектами о денежных средствах.
В сфере публичных финансов непосредственное волеизъявление народа, как правило, запрещается. Этому мнению присуще явное заблуждение, состоящее, в частности, в том, что та же «налоговая квалификация» у подавляющего большинства депутатов выше, чем у остальных граждан. Правда, безусловно то, что они лучше «организованы». Перефразируя слова Г. Рад-бруха о том, что если никто не может установить, что справедливо, то кто-то должен постановить, что должно быть справедливым, и можно сказать, что кто-то должен постановить, что должно быть истиной2.
Так и произошло, и, действительно, рассматриваемый запрет получил распространение. Он может быть закреплён в специальном законе или в конституции.
Примером специального закона является Федеральный конституционный закон 1995 года № 2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации». В ст. 3(4) этого закона было предусмотрено,
1 Цит. по: Persson-Osterman R. Human Rights in the Field of Taxation: A View from Sweden // The Cambridge Yearbook of European Legal Studies, 1999, vol. 2. P. 440.
2 Радбрух Г. Философия права / Пер. с нем. Ю.М. Юмашева. - М.: Международные отношения, 2004, С. 97.
что на референдум Российской Федерации не могут выноситься вопросы введения, изменения и отмены федеральных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты. В Федеральном конституционном законе 2004 года № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» налоги уже не упоминаются.
К числу конституций, которые запрещают налоговый референдум, относятся основные законы Дании, Венгрии, Словакии, Эстонии, Латвии, Албании, Италии и других стран.
Конституция Дании 1953 года акцентирует внимание на законопроектах. Предусмотрено, что финансовые законопроекты, законопроекты о дополнительных ассигнованиях, законопроекты о временных ассигнованиях, законопроекты (поправки к закону) о государственной службе, законопроекты о заработной плате и пенсиях, законопроекты о натурализации, законопроекты об экспроприации, законопроекты о налогообложении (прямом и косвенном), а также законопроекты, имеющие целью отмену существующих международно-правовых обязательств, не могут быть предметом референдума (п. 6 ст. 42).
В п. 5(а) ст. 28С Конституции Венгрии 1949 года указано, что не могут быть вынесены на национальный референдум законы о центральном бюджете, исполнение центрального бюджета, налоги центрального правительства и таможенный тариф, а также условия центрального правительства о местных налогах.
На основании п. 3 ст. 93 Конституции Словакии 1992 года не могут быть предметом референдума базовые права и свободы, налоги, взимания и государственный бюджет.
По п. 1 ст. 106 Конституции Эстонии 1992 года к числу вопросов, не подлежащих публичному обсуждению в форме референдума, отнесены бюджет, налоги, финансовые обязательства государства, ратификация международных договоров, а также введение в действие и прекращение чрезвычайного положения.
Вопросы, не подлежащие вынесению на референдум по ст. 73 Конституции Латвии 1922 года (в ред. 2003 г.), отличаются от только что названных. В ней перечислены бюджет, законы, касающиеся займов, налогов, таможенных пошлин, железнодорожных тарифов, военной тайны, объявления и начала войны, мирных международных договоров, объявления в государстве чрезвычайного положения и его прекращения, мобилизации и демобилизации, а также соглашений с другими государствами.
Рассматриваемый перечень, закреплённый в п. 2 ст. 151 Конституции Албании 1998 года, состоит из вопросов, связанных с территориальной целостностью Республики Албании, ограничения фундаментальных прав и свобод человека, бюджета, налогов, финансовых обязательств, объявления и отмены чрезвычайного положения, объявления войны и мира, а также амнистии.
Об амнистии говорится и в п. 2 ст. 75 Конституции Италии 1947 года (в ред. 2001 г.). Кроме того, названы также налоговые и бюджетные законы, помилование и ратификация международных договоров.
Все перечисленные выше конституции представляют европейский континент. Регламентируется вопрос ограничения на проведение референдума и в конституциях государств других континентов. В подтверждение тому можно указать на следующие положения:
- на референдум не выносятся вопросы, связанные с налоговой, денежной и банковской системами, соглашениями займа, центрального бюджета (ст. 122 Конституции Парагвая 1992 года);
- референдум не допускается в отношении законов, утверждающих международные договоры или бюджет, а также законов, относящихся к финансовым и налоговым вопросам (ст. 170 Конституции Колумбии 1991 года).
Итак, налоги ставятся в один ряд с различными вопросами и в большинстве своём перечень объясним. Исключение составляет присутствие в соответствующих перечнях вопросов объявления войны. Интересно, что по уровню «милитаризации» референдумов прибалтийские государства сопоставимы с Албанией, хотя, казалось бы, они должны были ориентироваться на европейскую Данию.
Так или иначе, но ограничение на обсуждение налогов народом является как бы обратной стороной требования установления налогов законами. Популизм и индивидуальные желания
не должны оказывать влияния на существование государства (территории). Принцип, которому подчинено данное рассмотренное правило, можно объяснить словами из Книги правителя области Шан: «"Глупый не понимает [сути] дела, даже когда оно уже выполнено, умный же постигает [суть дела] ещё до того, как появятся его первые признаки". [Поэтому] негоже обсуждать с народом свои начинания, но можно вместе с ним наслаждаться завершением [дел]»3.
Особняком стоят положения некоторых конституций, ограничивающих право народной инициативы.
В абз. 1 ст. 39 Конституции Аргентины 1853 года (в ред. 1957 г.) декларируется, что граждане имеют право на инициативу для представления законопроектов в Палату депутатов. Однако в абз. 3 той же статьи оговаривается, что объектом всенародной инициативы не могут быть проекты, относящиеся к конституционной реформе, международным пактам, налогам, бюджету и вопросам уголовного права.
Согласно п. 1 ст. 87 Конституции Испании 1978 года (в ред. 1992 г.) право законодательной инициативы принадлежит Правительству, Конгрессу и Сенату в соответствии с Конституцией Испании и регламентами палат. В п. 3 сказано, что органический закон определяет формы и условия осуществления народной инициативы по представлению законодательных предложений; в любом случае требуется не менее 500 000 удостоверенных подписей. Однако, как и в предыдущем примере, предусмотрено также исключение. В последнем предложении п. 3 ст. 87 указано, что такая процедура не применяется к областям, регулируемым органическим законом, налоговым вопросам, международным отношениям, а также к вопросам, связанным с помилованием.
Можно сделать предварительный вывод, что в конституциях, с одной стороны, провозглашён принцип установления налогов законами (которые принимают народные представители), а с другой - содержится ряд положений, направленных против прямого волеизъявления народа.
Однако нет правил без исключений. Известно, что в результате референдума 1968 года в Лихтенштейне был оставлен в силе налог на алкоголь4. Наибольшее распространение практика налоговых референдумов получила в Швейцарии.
Конституция Швейцарии 1998 года (в ред. 2004 г.) предусматривает проведение двух видов референдумов. Обязательный референдум регламентируется ст. 140. В п. 1 этой статьи закреплено, что на голосование народа и кантонов выносятся изменения союзной конституции, вступление в организации коллективной безопасности или наднациональные сообщества, объявленные срочными союзные законы, которые не имеют конституционного основания и срок действия которых превышает один год. По п. 2 на голосование народа выносятся народные инициативы полного пересмотра союзной конституции, народные инициативы частичного пересмотра союзной конституции в форме общего предложения, которые отклонены Союзным собранием, вопрос о том, следует ли проводить полный пересмотр союзной конституции, если между обоими Советами имеются расхождения. Факультативный референдум регламентируется ст. 141. В п. 1 этой статьи определено, что по требованию 50 000 избирателей или восьми кантонов выносятся на голосование народа союзные законы, объявленные срочными союзные законы, срок действия которых превышает один год, федеральные решения, поскольку это предусмотрено Конституцией Швейцарии или законом, международно-правовые договоры, которые являются бессрочными и нерасторжимыми, предусматривают вступление в международную организацию, вводят многостороннюю унификацию права.
Согласно п. 1 ст. 127 формирование налогов, а именно круг налогоплательщиков, предмет налогообложения и определение размера налогов, подлежит в основных чертах регулированию в самом законе. Есть положения о конкретных вопросах налогообложения и в самой Конституции Швейцарии. Каких-либо аналогов прямых ограничений на проведение референдума из тех, что были рассмотрены ранее, в Конституции Швейцарии нет. Наоборот, в Швейцарии
3 Книга правителя области Шан (шан цзюнь шу) / Пер. с кит., коммент. и послесловие Л.С. Переломова.-М.: Ладомир, 1993, С. 139.
4 См.: Citizens' Initiatives in Europe: Procedures and Consequences of Agenda-Setting by Citizens / by M. Setälä, T. Schiller. Palgrave Macmillan, 2012, P. 46.
зарубежный опыт
применяется теория общественного выбора, и именно общество путём голосования определяет для себя оптимальную комбинацию факторов налоговой конкуренции и налоговой гармонизации, т.е. допустимые границы между экономической реальностью и принимаемыми политическими решениями5. Известно, что референдум 1977 года санкционировал начало процесса межкантональной гармонизации налогов6. В 1993 году проводился референдум по введению в Швейцарии налога на добавленную стоимость, а в 1997 году обсуждалась реформа налогообложения компаний7.
Таким образом, можно констатировать, что к вопросу налогового референдума существует различное отношение. В одних государствах он запрещён, в других — нет. Хорошо ли это, во многом определяется субъективными оценками и набором доводов.
В своё время Ф. Курти, анализируя результаты применения одного из референдумов в Швейцарии, говорил: «Он является политической школой для народа и, следовательно, средством культурного развития первостепенной важности. Где действует референдум, там все классы занимаются государством и его задачами. Народ нашего времени не хочет быть misera contribuens plebs. Он не хочет ждать, пока его признают зрелым и способным применять более обширные права. Он прекрасно понимает, что этой зрелости за ним бы ещё долго не признали и что старания дать ему надлежащее образование были бы не особенно велики. Тем лучше, что он сам вступает в свои права: они именно дадут ему образование и воспитание, сделают его экономически независимым и духовно свободным. Референдум оказался чрезвычайно полезным для законодательства и всей жизни тем, что он доставил больше влияния на них общественному мнению и всеобщей воле: ведь представительные учреждения везде, где только они могут действовать самовластно, слишком склонны превращаться в особое сословие, в касту, которая вместо общественных интересов блюдет лишь свои собственные. Народные голосования референдума напоминают парламентариям об их обязанностях; они заставляют их искать сближения с народом»8.
Однако, по мнению П.И. Новгородцева, при ближайшем ознакомлении с практикой референдума можно прийти к выводу, что через него, в сущности, выражается тот же принцип представительства. Общие решения и здесь принимаются большинством голосующих граждан; а это большинство является иногда меньшинством не только всего народа, но всех имеющих право голоса. Если таким образом и здесь меньшинство даёт законы для большинства, то это значит, что референдум привлекает к участию в законодательстве только некоторых, принимающих решения за всех9.
С этим трудно не согласиться, и любой «фанатизм» в попытках доказать обратное вызывает лишь улыбку. Вспомнить хотя бы широко разрекламированный лозунг «Гонконгом управляет народ Гонконга», который обычно перефразируется как «торговцы управляют Гонконгом»10. И таких примеров достаточно много.
Очевидно, что реализации идеала чистой народной воли так же мало можно найти в законодательстве государств с прямой демократией, как и в представительных формах. В обоих случаях политическая жизнь кем-то направляется. Разница в некой возможности народного контроля, но контроля, всё же поставленного в известные рамки, более относящегося к общему, чем к частному.
5 Frey B., Eichenberger R. To Harmonize or to Compete? That's not the Question // Journal of Public Economies,
1996. vol. 60. P. 339-343.
6 L'Harmonisation Fiscale. Berne, 1997. P. 3-6.
7 Погорлецкий А.И. Внешние факторы формирования национальной налоговой политики. - СПб.: Изд-во СПбГУ, 2004, С. 137.
8 Курти 0. Исторiя народнаго законодательства и демократш въ Швейцарш. / Пер. съ нём. Г.0. Львовича. СПб.: Тип. Н.Н. Клобукова, 1900, С. 238.
9 Новгородцев П.И. Введение в философию права. Кризис современного правосознания. - СПб.: Лань, 2000, С. 169-170.
10 См.: Beja J.F. Hong Kong two Months before the Handover: One Territory, Two System? // China News Analysis,
1997, № 1583. P. 1-10.
