CC BY
166
УДК 341.231.14
М.Ф. Косолапов
ЗАМЕЧАНИЯ ОБЩЕГО ПОРЯДКА КАК ИСТОЧНИК МЕЖДУНАРОДНЫХ СТАНДАРТОВ В ОБЛАСТИ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА
Введение: комитеты по правам человека как международные квазисудебные органы наделены полномочиями по контролю за выполнением государствами-участниками международных соглашений в области прав человека, а также призваны оказывать необходимую помощь в их эффективной реализации. В соответствии с этим ими принимается целый ряд актов, в т.ч. замечания общего порядка. Цель: установление роли и значения замечаний общего порядка в системе источников прав и свобод человека. Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач: изучение, обобщение и анализ практики комитетов по правам человека в сфере разработки и принятия замечаний общего порядка; определение правового значения данных актов для международной и национальной правовых систем. Методы: аналитический, логический, формально-юридический, сравнительно-правовой и др. Результаты: выявлены цели принятия комитетами по правам человека замечаний общего порядка; предпосылки формирования международных стандартов при разработке данных актов; определено значение замечаний для внутригосударственных правовых систем. Вывод: благодаря замечаниям общего порядка, принимаемым комитетами по правам человека, восполняются пробелы в международно-правовом регулировании, устраняется двойственность в понимании международных норм.
Ключевые слова: защита прав человека, международный контроль, комитет по правам человека, международные стандарты, замечание общего порядка.
M.F. Kosolapov
GENERAL COMMENTS AS A SOURCE OF INTERNATIONAL STANDARDS IN THE FIELD OF HUMAN RIGHTS
Background: the committees on human rights, as international quasi-judicial bodies, empowered to monitor the compliance with international agreements in the field of human rights by participating states and also intended to provide the necessary assistance for their effective implementation. In order to do that, a number of acts, including General comments have been adopted. Objective: to establish the role and significance of General comments in the system of sources of human rights and freedoms. The achievement of this goal presupposes settling the following tasks: to study, synthesize and analyze the human rights committees practices in the development and adoption of General comments; to determine the legal effect of these acts on the international and national legal systems. Methodology: analytical, logical, technical legal, comparative legal methods of research were used. Results: the objectives of the adoption by the human rights committees of the General comment; prerequisites for the formation of international standards in the development of these acts; the value of comments for domestic legal systems was determined.
© Косолапов Михаил Федорович, 2018
Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры международного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: kosolapov_mf@mail.ru © Kosolapov Mikhail Fedorovich, 2018 166 Candidate of law, Associate professor of the International law department (Saratov State Law Academy)
Conclusions: thanks to the General comments adopted by the human rights committees, gaps in international legal regulation are being filled and ambiguity in the understanding of international norms is being eliminated.
Key-words: protection of human rights, international control, Human Rights Committee, international standards, General comment.
Для субъектов современного международного права сотрудничество в области защиты прав и свобод человека является одним из приоритетных направлений деятельности. За последние десятилетия был разработан и введен в действие целый комплекс международных соглашений правозащитного характера. При этом особое внимание уделялось не столько процессу детальной регламентации или максимального охвата международным соглашением перечня прав и свобод, сколько аспектам их эффективной реализации на внутригосударственном уровне [1, с. 142]. В результате была сформирована достаточно разнообразная по организационным характеристикам и методам деятельности система органов, в компетенцию которых вошло осуществление контроля за выполнением государствами своих международных обязательств в области прав человека.
Участие государства в международном соглашении, предусматривающем учреждение контрольных органов, предполагает не только выполнение им взятых на себя обязательств по договору, включая имплементацию их положений на внутригосударственном уровне, но и выработку соответствующего учета актов, принимаемых в рамках процедуры международного контроля.
Согласно сложившейся международной практике в рассматриваемой области наибольшее распространение получили две формы контроля: судебная (Европейский и Межамериканский суды по правам человека) и квазисудебная [2, с. 135], представленная комитетами независимых экспертов (Комитет по правам человека, Комитет по правам ребенка и.т.д.). Существенным отличием последней организационной формы является отсутствие основных элементов судебной процедуры, а также рекомендательный характер принимаемых актов.
Российская Федерация как участница большинства международных соглашений в области прав человека в целом признала юрисдикцию учрежденных ими контрольных органов, однако до настоящего времени статус практики контрольных органов по правам человека в российской правовой системе четко не определен ни на доктринальном [3, с. 68], ни на законодательном уровне. Только отдельные аспекты действия актов контрольных органов были затронуты в постановлениях высших судебных органов РФ1.
1 См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. № 5 «О примене- •
нии судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права 5
и международных договоров Российской Федерации» (в ред. от 5 марта 2013 г.) // Бюллетень 1 Верховного Суда РФ. 2003. № 12; Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 19 декабря )
2003 г. № 23 «О судебном решении» (в ред. от 23 июня 2015 г.) // Бюллетень Верховного Суда 2 РФ. 2004. № 2; Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 февраля 2005 г. № 3 «О су- £3 дебной практике по делам о защите чести и достоинства граждан, а также деловой репутации ю
граждан и юридических лиц» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. № 4; Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 июня 2013 г. № 21 «О применении судами общей юрисдикции Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года и Протоколов к ней» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2013. № 8; Определение Конституционного Суда РФ от 28 июня 2012 г. № 1248-О «По жалобе гражданина Хорошенко Андрея Анатольевича на нарушение его конституционных прав пунктом 5 статьи 403, частью четвертой статьи 413 и частями первой и пятой статьи 415 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации // Вестник Конституционного Суда РФ. 2013. № 1. 1Ь7
Вместе с тем практика обращения к такого рода актам международного контроля на национальном уровне не однородна. Как правило, речь идет о реализации постановлений, принятых в рамках судебной процедуры Европейского суда по правам человека. На этом фоне российскую практику обращения к актам комитетов по правам человека можно охарактеризовать как фрагментарную, находящуюся на начальном этапе своего формирования.
В российской правовой доктрине обычно рассматриваются либо общие вопросы деятельности Комитетов по правам человека, либо отдельные направления их деятельности [4; 5; 6, с. 78-94; 7]. Лишь некоторые публикации касаются анализа правовой природы актов, принимаемых квазисудебными органами и механизма их реализации в российской правовой системе [8, с. 18-22].
По результатам контрольной деятельности комитеты по правам человека принимают несколько видов актов: заключительные замечания (принимаются по итогам рассмотрения периодических докладов государств), решения по индивидуальным жалобам (именуются соображениями (мнениями)), а также замечания общего порядка (далее — ЗОП).
ЗОП являются достаточно специфичными актами для системы международной защиты прав человека. Их принятие не связано с осуществлением контроля за выполнением конкретным государством договорных обязательств, они не являются итоговым документом процедуры рассмотрения индивидуальных жалоб и т.д. Текст данных актов содержит лишь абстрактные мнения комитета относительно содержания какого-либо права, провозглашенного в договоре, либо способ решения конкретной проблемы. Рассмотрение вопросов, связанных с правовой природой указанных актов, их целевой направленностью, осложнено лаконичностью договорных положений и правил процедуры2, которые лишь закрепляют компетенцию соответствующего комитета принимать такие замечания и не более того3.
В связи с этим главные вопросы, которые могут интересовать внутригосударственного правоприменителя относительно правовой природы ЗОП (являются ли они актами официального толкования договорных положений, какова их роль в национальной правовой системе), оставлены без ответа. Как правило, они не находят разрешения и на внутригосударственном уровне, и Российская Федерация здесь не исключение. Ни в отношении ЗОП, ни в отношении соображений (мнений), принимаемых по итогам рассмотрения индивидуальных жалоб, в российской правовой системе не принят законодательный акт об имплементации на национальном уровне данных актов. Что касается ЗОП, то ситуация осложняется тем, что отсутствуют соответствующие правовые позиции национальных судебных органов4.
б 2 См.: Свод правил процедуры, принятых договорными органами по правам человека //
° Официальный сайт Управления Верховного комиссара ООН по правам человека URL: http://
§ tbinternet.ohchr.org (дата обращения: 11.10.2016).
" 3 Так, согласно ч. 4 ст. 40 ПГПП «Комитет препровождает Государствам-участникам свои
1 доклады и такие замечания общего порядка, которые он сочтет целесообразными». В статье 21
S Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г. отмечено,
что «Комитет ежегодно.... может вносить предложения и рекомендации общего характера, основанные на изучении докладов и информации, полученных от государств-участников».
4 Например, Конституционный Суд РФ в своем определении от 28 июня 2012 г. № 1248-О по жалобе гражданина Хорошенко А.А. на нарушение его конституционных прав пунктом 5 статьи 403, частью четвертой статьи 413 и частями первой и пятой статьи 415 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, сформулировал позицию, согласно которой факт вынесения Комитетом по правам человека решения (соображений) по индивидуальной жалобе может служить основанием для возобновления производства по уголовному делу ввиду 168 новых обстоятельств.
В юридической доктрине в большинстве случаев упоминание ЗОП комитетов по правам человека связано с рассмотрением действующего международного стандарта в конкретной области прав и свобод [9, с. 99; 10, с. 32-41]. В работах, как правило, присутствует указание на то, что Комитеты в пределах своей компетенции принимают Замечания, в которых разъясняют отдельные положения Пакта (договора), а также демонстрируют пути и способы более полного соблюдения государствами своих обязательств [11, с. 104-107; 12, с. 78-86].
В сложившихся условиях некоторое ориентирующее значение относительно целей принятия ЗОП могут иметь позиции, изложенные комитетами в тексте самих ЗОП, ежегодных докладах комитетов51а также в других актах6.
Комитеты неоднократно отмечали, что в силу предоставленных договором полномочий (рассмотрение периодических докладов государств и индивидуальных обращений) они путем составления замечаний общего порядка стремятся ознакомить всех заинтересованных субъектов с накопленным ими опытом и тем самым способствуют дальнейшей эффективной реализации договорных положений7. В этих же целях комитеты, исходя из принципа неделимости и взаимосвязи прав и свобод, при составлении замечаний зачастую учитывают обобщенную практику деятельности других международных органов8, а также договорную практику государств9.
Представляет интерес процедура пересмотра с течением времени текста ЗОП. Как указывал Комитет по социальным, экономическим и культурным правам, пересмотр и обновление ЗОП осуществляется «каждый раз, когда это необходимо по мере накопления опыта государств-членов и извлеченных из него выводов»10. При этом происходит существенное увеличение объема документа и детализация содержания провозглашенным договором прав и обязательств государств-членов. Так, ЗОП № 8 Комитета по правам человека по ст. 9 Пакта «Свобода и личная неприкосновенность» образца 1982 г.11, состояло всего из 4-х пунктов, тогда как замечание № 35 по этой же статье 2014 г. включает в себя уже 7 разделов, объединяющих 68 пунктов.
5 См.: Доклад Экономическому и Социальному Совету Комитета по экономическим, соци- | альным и культурным правам. С. 97 // Официальный сайт Управления Верховного комиссара ч ООН по правам человека. URL: http://tbinternet.ohchr.org (дата обращения: 11.10.2016). К
6 См., например: Замечания общего порядка № 16 Комитета по правам ребенка (CRC/tyGC/16) й // Официальный сайт Управления Верховного комиссара ООН по правам человека. URL: http:// | tbinternet.ohchr.org (дата обращения: 18.12.2016). е
7 См., например: Доклад Генеральной Ассамблеи ООН Комитета по правам человека (трид- 1 цать шестая сессия). Дополнение № 40 (А/36/40) С. 136; Доклад Генеральной Ассамблеи ООН • Комитета по правам человека (тридцать девятая сессия). Дополнение № 40 (А/39/40) С. 143-144; 5 Замечание общего порядка Комитета по правам ребенка № 7 (2005) «Осуществление прав ре- 1 бенка в раннем детстве (CRC/C/GС/7/Rev. 1). URL: http://tbinternet.ohchr.org (дата обращения: ) 11.10.2016). 22
8 См. п. 2 Замечания общего порядка Комитета по правам ребенка № 1 (2001) по пункту 1 £3 ст. 29: Цели образования. URL: http://tbinternet.ohchr.org (дата обращения: 11.10.2016). °°
9 См. п. 6 Замечания общего порядка № 6 (2005) Комитета по правам ребенка «Обращение с несопровождаемыми и разлученными детьми за пределами страны их происхождения» (CRC/ GC/2005/6) от 3 мая 2006 г. URL: http://tbinternet.ohchr.org (дата обращения: 18.02.2017).
10 Committee on Economic, Social and Cultural Rights. Report on the fifty-fourth, fifty-fifth and fifty-sixth sessions. Economic and Social Council. Official Records Supplement No. 2, 2016. Р. 16 (§54). URL: https://documents-dds-ny.un.org (дата обращения: 15.01.2016).
11 См.: Замечание общего порядка Комитета по правам человека № 8. URL: http://tbinternet. ohchr.org (дата обращения: 11.02.2017). 169
В ряде случаев предпосылкой принятия ЗОП выступает факт выявления комитетом в процессе деятельности существенных изменений, происходящих в области какого-либо права (свободы), защищаемого договором. Актуализация вопросов, связанных с реализацией прав детей-инвалидов для национальных и международных правозащитных организаций, а также принятие Стандартных правил обеспечения равных возможностей для лиц с ограниченными возможностями12, Международной конвенции о правах инвалидов 2006 г.13, послужили предпосылкой принятия Комитетом по правам ребенка (далее — КПР) Замечания общего порядка № 9 (2006)1А Комитет посчитал необходимым обратить внимание государств-участников и оказать им помощь в их усилиях по осуществлению прав детей-инвалидов в полном объеме и с учетом всех положений Конвенции. Аналогичная причина указана КПР и в Замечании общего порядка № 20 (2016)15. [^НВН^^ННВНН^ННИВ^ННН
Достаточно часто комитетами в качестве фактора, побуждающего их принять замечание общего порядка, указываются встречающиеся в большинстве докладов государств недостатки в реализации договорных положений, а также наличие пробелов в действующей системе защиты прав и свобод1^ Таким образом, с позиции комитетов, принятие ЗОП направлено на повышение эффективности процедуры имплементации положений на внутригосударственном уровне. Например, Комитет по правам ребенка в качестве обоснования разработки им в 2003 г. ЗОП назвал обеспокоенность тем, что, осуществляя свои обязательства по Конвенции, государства не уделяют должного внимания защите прав детей подросткового возраста17.
В силу высокой степени обобщенности договорных положений комитеты среди целей принятия замечаний общего порядка выделяют необходимость внесения уточнений в содержание отдельных прав и обязательств государств-участников, а также разработку рекомендаций по их дальнейшей реализации1^ Тем самым они стараются избежать возможной рассогласованности19 в практике толкования и реализации договора государствами, и, как следствие, нивелирования его содержания. Так, в ЗОП № 35 Комитета по правам человека разъясняется содержание целого ряда понятий, которые лишь обозначены в ст. 9 Пакта: «ли-
12 Standard Rules on the Equalization of Opportunities for Persons with Disabilities. The Gen° eral Assembly. 20 December 1993. (A/RES/48/96). URL: http://www.un.org (дата обращения: I 10.03.2017).
& 13 См.: Конвенция о правах инвалидов 2006 г. URL: http://www.ohchr.org (дата обращения:
g 10.03.2017).
0 14 См.: Замечание общего порядка № 9 (2006). Права детей инвалидов от 27 февраля 2007 г. >g (CRC/C/GC/9). URL: http:// tbinternet.ohchr.org (дата обращения: 01.03.2017).
S 15 Замечание общего порядка № 20 (2016) об осуществлении прав ребенка в подростко-
° вом возрасте от 6 декабря 2016 г. Комитет по правам ребенка (CRC/C/GC/20). URL: http:// § tbinternet.ohchr.org (дата обращения: 12.03.2017).
" 16 См.: Замечание общего порядка № 6 (2005) «Обращение с несопровождаемыми и разлу-
1 ченными детьми за пределами страны их происхождения» (CRC/GC/2005/ 6) от 3 мая 2006 г. i URL: http://tbinternet.ohchr.org (дата обращения: 18.02.2017).
17 См., например: Замечания общего порядка Комитета по правам ребенка № 4 (2003) «Здоровье и развитие подростков в контексте Конвенции о правах ребенка» от 1 июля 2003 г. (CRC/ GC/2003/4). URL: http://tbinternet.ohchr.org (дата обращения: 18.02.2017).
18 См. п. 1 Замечаний общего порядка № 19 (2016 год) Комитета по правам ребенка «О бюджетных ассигнованиях для осуществления прав детей (ст. 4) (CRC/C/GC/19). URL: http://tbinternet. ohchr.org (дата обращения: 18.12.2016).
19 Report of the Human Rights Committee. General Assembly. Official Records: forty-second session supplement No. 40 (AJ42/40). UN/ .New York. 1987. (§ 350) // Сайт Управления Верховного
170 комиссара по правам человека. URL: http://tbinternet.ohchr.org (дата обращения: 11.07.2016).
шение свободы» (пп. 5-6), «личная неприкосновенность» (п. 3), «произвольный арест» (пп. 11-12) и т.д. В некоторых случаях Комитет стремится в максимальной степени детализировать эти понятия. Например, в случае с термином «лишение свободы» Комитет посчитал необходимым привести конкретные примеры такого ограничения, а также случаи, когда будут действовать исключения.
Разъясняя содержание ст. 9, Комитет параллельно обращается к другим положениям Пакта с целью продемонстрировать либо существующие между ними смысловые различия, либо показать общность их содержания, существующую между ними связь. Например, Комитет считает, что «термин „лишение свободы" предполагает более серьезное ограничение, чем простое ограничение свободы передвижения в соответствии со статьей 12 Пакта». Далее, детализируя понятие произвольный арест (п. 17 Замечания), он отмечает, что «произвольными являются арест или содержание под стражей в наказание за законное осуществление прав, гарантированных в соответствии с Пактом, включая право на свободу мнений и их свободное выражение (статья 19), свободу собраний (статья 21), свободу ассоциации (статья 22), свободу религии (статья 18), а также право на неприкосновенность частной жизни (статья 17)».
С точки зрения комитетов, ЗОП также направлены на совершенствование взаимодействия комитетов и государств, на стимулирование их деятельности, а также деятельности иных субъектов международного права по прогрессивному и эффективному обеспечению прав и свобод человека и т.д.
Таким образом, приведенные в качестве примера позиции комитетов в условиях недостаточности правового регулирования (как на международном, так и на внутригосударственном уровне) снимают некоторые вопросы относительно целевой направленности замечаний общего порядка, однако они умалчивают об их месте и роли в рамках национальных правовых систем. Недостаток данных позиций заключается также в том, что они отражают лишь точку зрения договорных органов, которая не всегда совпадает с позицией государств-участников договора.
Наибольшее число разногласий в позициях государств и комитетов в контексте ЗОП наблюдается по вопросу о праве контрольных органов давать толкование договорным положениям. При этом речь идет не столько о процессе толкования как таковом (без него невозможно выполнение комитетами надзорной функции), сколько об используемых ими подходах к толкованию и степени его обязательности для участников. Особую актуальность данные вопросы приобретают в условиях, когда в результате деятельности комитетов формируются новые международные стандарты, отличающиеся по содержанию от положений договоров.
Европейскому Суду по правам человека на конвенционном уровне предоставлено право осуществлять официальное и обязательное для государств толкование Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.20 Ни один из десяти договоров, учреждающих соответствующие комитеты, не возлагает на них подобных полномочий. Более того, договоры либо вообще обходят вопрос о субъектах толкования (МПГПП, МПСЭКП, Конвенция о правах инвалидов и т.д.), либо прямо указывают, что такое толкование делается исключительно государствами-участниками (Конвенция о трудящихся мигрантах (ч. 1 ст. 92),
20 Согласно ч. 1 ст. 32 Конвенции «в ведении Суда находятся все вопросы, касающиеся толкования и применения положений Конвенции и Протоколов к ней», которые могут быть ему переданы в случаях, предусмотренных положениями статей 33, 34 и 47».
Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (ч. 1 ст. 29) и т.д.).21 Зачастую именно на это ссылаются государства в случае несогласия с предложенной комитетами интерпретацией договорных норм.
Несмотря на это, на доктринальном уровне [13, с. 23; 14, с. 3] и в практической деятельности сформировалась презумпция не только признания за конвенционными органами права на толкование, но и авторитетности последнего. Весомым аргументом сторонников данного подхода выступает позиция, выраженная Международным Судом ООН в одном из решений22. И хотя Суд отметил, что он «не обязан следовать в своем толковании Пакта толкованию, дававшемуся Комитетом, он убежден, что интерпретации, данной этим независимым органом, должно придаваться большое значение».
Схожих взглядов придерживается и Европейский Суд по правам человека, который при обосновании своей позиции по делу достаточно часто обращается к толкованию комитетов, содержащемуся в замечаниях общего порядка23.
Аналогичная практика наблюдается и в рамках отдельных национальных правовых систем. Например, положения замечаний общего порядка достаточно часто находят свое отражение в актах судебной власти Российской Федерации24. Осуществляя проверку конституционности подп. 1 ст. 15 Федерального закона «О порядке выезда из российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» и статьи 24 Закона Российской Федерации «О государственной тайне» в связи с жалобой гражданина А.И. Ильченко», Конституционный Суд РФ в качестве одного из аргументов, подтверждающих правомерность ограничений, ссылается на позицию, сформулированную в Замечании общего порядка № 27 Комитета а по правам человека.
CD
? Необходимо отметить, что трактовка комитетами положений договора не яв-
§ ляется произвольной. В своем толковании они опираются на целый ряд правовых
g ориентиров. Во-первых, текст договора (включая его подзаголовок, преамбулу и
i статьи постановляющей части); во-вторых, это внутригосударственная практика
I по имплементации договорных положений и выработке подходов к механизму за-
го *
га
5S _
О *
¥ 21 Так, в ч. 1 ст. 42 Международной конвенции для защиты всех лиц от насильственных ис-
ч- чезновений отмечается, что «любой спор между двумя или более государствами-участниками, g- касающийся толкования или применения настоящей Конвенции, который не удалось разрешить J3: путем переговоров или с помощью процедур, непосредственно предусмотренных настоящей
° Конвенцией, передается по просьбе одного из этих государств на арбитраж. Если в течение
ä шести месяцев после даты подачи ходатайства об арбитраже сторонам не удается достичь
согласия относительно организации арбитража, любая из них может передать данный спор | на рассмотрение Международного Суда путем направления ходатайства в соответствии с его о Статутом». Практически идентичные формулировки содержатся в Конвенции о трудящихся
>g мигрантах (ч. 1 ст. 92), Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении
б женщин (ч. 1 ст. 29) и т.д.
° 22 См.: Дело «Амаду Садио Диалло» (Республика Гвинея против Демократической Респу-
§ блики Конго), решение от 30 ноября 2010 г. URL: http://www.icj-cij. org/docket/files/103/16244. " pdf (дата обращения: 10.11.2016).
! 23 «Perinjek v. Switzerland» (жалоба № 27510/08) от 15.10.2015; «Dvorski v. Croatia» (жалоба
J № 25703/11) от 20.10.2015. URL: http://hudoc.echr.coe.int (дата обращения: 15.06.2017).
24 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 20 октября 2016 г. № 20-П по делу «О проверке конституционности положений части четвертой статьи 25.10 и подпункта 1 части первой статьи 27 Федерального закона „О порядке выезда их Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в связи с жалобой гражданина Республики Корея Х» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2017. № 1; Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2012 г. № 14-П по делу «О проверке конституционности положения подпункта 1 статьи 15 Федерального закона „О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и статьи 24 Закона Российской Федерации „О государственной тайне» в связи с жалобой 172 гражданина А.И. Ильченко"» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2012. № 5.
щиты провозглашенных им прав25. Выявляя общие для большинства государств положительные тенденции, комитет посредством рекомендаций стремится ввести их в практику всех государств-участников. В-третьих, это комплексный анализ различных международных источников: договоров, как универсальных, так и региональных, а также актов «мягкого права»26! Как отмечает Комитет по правам ребенка, несмотря на то, что его «мандат ограничивается функцией надзора за соблюдением Конвенции по правам ребенка 1989 г., его усилия по толкованию ее положений должны осуществляться в контексте всего спектра применимых международных норм в области прав человека»27! В большинстве случаев такая позиция является следствием закрепления на договорном уровне важности других международных соглашений для понимания и реализации прав, защищаемых соответствующим комитетом28! О стремлении комитетов выявить новые тенденции в контексте какого-либо права свидетельствует их обращение в первую очередь к документам, принятым позднее толкуемых положений договора. И, наконец, руководствуясь принципом неделимости прав и свобод, комитеты прибегают к обобщенной практике деятельности других договорных органов в области прав человека29.
В свете сказанного можно сделать вывод, согласно которому подходы к толкованию, используемые комитетами, практически идентичны тем, какие используются в рамках деятельности Европейского Суда по правам человека. Кардинальное отличие актов толкования этих органов заключается лишь в том, что акты комитетов не имеют обязывающего значения для государств-членов. Однако, как представляется, данный факт не должен умалять роль заключений общего порядка для внутригосударственного правоприменителя. Более того, рекомендательный характер предполагает определенную гибкость данных стандартов прав человека, т.к. предоставляет государствам определенную свободу усмотрения при реализации правовых позиций комитетов, содержащихся в замечаниях общего порядка, исходя из особенностей национальной правовой системы.
Механизмом, способствующим укреплению доверия со стороны государств к актам, принятым контрольными органами, а соответственно и позициям, в них изложенным, может являться консультативная процедура обсуждения и принятия текста замечаний с участием широкого круга субъектов международного права, и в первую очередь государств-участников. Несмотря на то, что метод подготовки замечаний общего порядка, используемый комитетами в договорах и правилах процедуры, получил закрепление в самой общей форме, данная возможность следует из права государств направлять в соответствующий комитет
25 См., например, п. 6 Замечаний общего порядка № 16 (2013) Комитета по правам человека. ) URL: http://tbinternet.ohchr.org (дата обращения: 10.10.20l6). 2
26 Committee on the Elimination of Racial Discrimination._General recommendation No. 32. 8 The meaning and scope of special measures in the International Convention on the Elimination of °° All Forms Racial Discrimination. URL: http://tbinternet.ohchr.org (дата обращения: 12.02.2017).
27 См.: Замечание общего порядка № 6 (2005) Комитета по правам ребенка. URL: http:// tbinternet.ohchr.org (дата обращения: 12.02.2017).
28 См, например: Преамбула Конвенции о правах ребенка, принятая резолюцией 44/25 Генеральной Ассамблеи от 20 ноября 1989 года. URL: http://www.un.org (дата обращения: 23.05.2017).
29 См.: Общая рекомендация № 35 Комитета по ликвидации расовой дискриминации Борьба с ненавистническими высказываниями расистского толка. URL: http://tbinternet.ohchr.org
(дата обращения: 10.10.2016). 173
свои соображения (комментарии) по замечаниям общего порядка30. Отдельные аспекты регламентации данного процесса были затронуты Комитетом по правам человека в своем ежегодном докладе Генеральной Ассамблее31.
Проводя параллель с механизмом реализации в рамках российской правовой системы постановлений Европейского Суда по правам человека, содержащих интерпретационные положения Конвенции 1950 г., можно сказать, что содержание прав и свобод, предусмотренных законодательством РФ, должно определяться с учетом содержания аналогичных прав и свобод, раскрываемых в ЗОП комитетов по правам человека при применении положений соответствующего договора. Так, согласно Постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 14 июня 2012 г. № 1132 судам рекомендовано иметь в виду, что положения международного договора (в данном случае ст. 7 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г.) необходимо воспринимать в соответствии с толкованием, данным Комитетом по правам человека.
Помимо этого, порядок подготовки и форма замечаний общего порядка, как представляется, не являются новыми для российской правовой системы. Некоторые параллели можно провести между статусом и целями принятия замечаний общего порядка комитетами, с одной стороны, и постановлениями Пленума Верховного Суда РФ, направленными на разъяснение вопросов судебной практики с другой [15, с. 32-33]. Как и разъяснения Пленума, ЗОП принимаются не при рассмотрении конкретного дела, а на основе изучения и обобщения практики (в данном случае практики реализации договора)33! направлены на преодоление трудностей при уяснении содержания нормативных предписаний (в силу общих формулировок положений договоров) и имеют цель сформировать единообразную практику применения договорных положений. Определенная общность между актами выражается в том, что они адресуются широкому кругу участников: замечания общего порядка адресованы не только государствам-участникам договора, но и международным организациям, специализированным учреждениям ООН34. В отличие от заключительных замечаний, которые в первую очередь адресованы государству, предоставившему доклад, и в которых комитет рассматривает конкретную проблему, имеющую место на территории государства-участника, в замечаниях общего порядка комитеты воздерживаются от рекомендаций конкретным странам.
>g 30 См, например, ч. 5 ст. 40 Пакта о гражданских и политических правах 1966 г.; ст. 21
S Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979; п. «d» ст. 45
° Конвенции о правах ребенка 1989 г. и т.д.
§ 31 Report of The Human Rights Committee. General Assembly. Official records: thirty-ninth
^ session. Supplement № 40-(A/39/40). 1984. Р. 144-146. URL: http://tbinternet.ohchr.org (дата 1 обращения: 02.02.2017).
i 32 См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 14 июня 2012 г. № 11 «О практике
рассмотрения судами вопросов, связанных с выдачей лиц для уголовного преследования или исполнения приговора, а также передачи лиц для отбывания наказания» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2012. № 8.
33 Текст замечаний изобилует сносками на прецедентные решения комитетов. Например, в Замечании общего порядка № 35 Комитета по правам человека «Статья 9 (Свобода и личная неприкосновенность) их насчитывается около двухсот. URL: http://tbinternet.ohchr.org (дата обращения: 06.02.2017).
34 См.: Доклад Экономическому и Социальному Совету Комитета по экономическим, социаль-174 ным и культурным правам. С. 97. URL: http://tbinternet.ohchr.org (дата обращения: 11.10.2016).
В заключение хотелось бы отметить, что, несмотря на отсутствие в договорных положениях каких-либо четких указаний на правовую природу замечаний общего порядка и механизм их внутригосударственной имплементации, данные акты необходимо рассматривать как важный элемент действующего международного стандарта в области прав человека, а анализ и учет изложенных в них правовых позиций на практике будут способствовать не только выполнению Российской Федерацией международных обязательств, но и дальнейшему развитию внутригосударственных стандартов в области прав человека. Как представляется, именно этой логики придерживаются высшие судебные органы РФ, ссылаясь при принятии решений на акты квазисудебных органов или включая их наиболее важные правовые позиции в обзоры судебной практики.
Библиографический список
1. Валеев Р.М. Контроль в современном международном праве. Казань: Центр инновационных технологий, 2003. 321 с.
2. Абашидзе А.Х., Гольтяев А.О. Универсальные механизмы защиты прав человека. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013. 135 с.
3. Бурков А.Л. Конвенция о защите прав человека в судах России М.: Волтерс Клу-вер, 2010. 448 с.
4. Панова Е.В. Международно-правовые основы деятельности Комитета по правам человека: автореф. канд. ... юрид. наук. М., 2005. 20 с.
5. Ширева И.В. Механизм защиты прав человека в рамках ООН и ее специализированных учреждениях: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. 23 с.
6. Автономов А.С. Рассмотрение индивидуальных сообщений договорными органами в системе Организации Объединенных Наций // Международное правосудие. 2013. № 3. С. 78-94.
7. Гремза Н.Ю. Конвенционные комитеты в области международной защиты прав человека: автореф. канд. ... юрид. наук. М., 2005. 24 с.
8. Амирамова М.А. Проблема применения в российской правовой системе актов, принимаемых комитетами по правам человека // Международное публичное и частное право. 2005. № 4. С. 18-23.
9. Кравчук Н.В. Наилучшие интересы ребенка: содержание понятия и его место в семейном законодательстве России // Актуальные проблемы российского права. 2017. № 5 (78). С. 97-103.
10. Волеводз А.Г. Границы свободы и личной неприкосновенности в уголовном судопроизводстве: Замечание общего порядка № 35 Комитета по правам человека ООН // Библиотека криминалиста. Научный журнал. 2017. № 3 (32). С. 32-41.
11. Абашидзе А.Х., Белоусова АА. Разъяснения Комитета ООН по экономическим, социальным и культурным правам обязательств государств по праву на здоровье // Современное право. 2017. № 6. С. 104-107.
12. Воскобитова М.Р. Позитивные обязательства государств как гарантия обеспечения прав человека и основных свобод // Международное правосудие. 2011. № 1. С. 78-86.
13. Абашидзе А.Х., Конева А.Е. Укрепление системы договорных органов по правам человека // Московский журнал международного права. 2013. № 4 (92). С. 19-37.
14. Гусейнов Л. Особенности толкования международных договоров о правах человека // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 1999. № 2. С. 3-6.
15. Голубок СА., Тимофеев М.Т. Где начинается и чем заканчивается свобода слова: замечания общего порядка № 34 Комитета по правам человека // Международное правосудие. 2012. № 3. С. 32-36.
References
1. Valeev R.M. The Control in Modern International Law. Kazan: center of innovative technologies, 2003. 321 p.
2. Abashidze A.H., Goltyaev A.O. Universal Mechanisms for the Protection of Human Rights. M.: YUNITI-DANA, 2013. 135 p.
3. Burkov A.L. Convention on Human Rights in Courts of Russia, Moscow: Volters Kluver, 2010. 448 p.
4. Panova E.V. International Legal Framework for the Activities of the Committee on Human Rights: extended abstract of diss. ... cand.of law. M., 2005. 20 p.
5. Shireva I.V. The Mechanism of Human Rights Protection in the Framework of the UN and Its Specialized Agencies: extended abstract of diss. ... cand.of law. M., 2013. 23 р.
6. Avtonomov A.S. Consideration of Individual Cmunications by Treaty Bodies within the United Nations System // International justice. 2013. No. 3. P. 78-94.
7. Gremza N.Yu. Convention Committees in the Field of International Protection of Human Rights: extended abstract of diss. ... cand.of law. M., 2005. 24 p.
8. Amiramova MA. Problem of Application of the Acts, Adopted by the Committees on Human Rights in the Russian Legal System // International Public and Private Law. 2005. No. 4. P. 18-23.
9. Kravchuk N.V. Best Interests of the Child: the Content of the Concept and Its Place in the Family Law of Russia // Actual Problems of the Russian Law. 2017 No. 5 (78). P. 97-103.
10. Volevodz A.G. The Limits of Freedom and Personal Immunity in Criminal Proceedings: General Comment No. 35 of the Committee on Human Rights UN // Library CSL. Scientific journal. 2017. No. 3 (32). P. 32-41.
11. Abashidze A.H., Belousova A.A. Clarification of the UN Committee on Economic, Social and Cultural Rights the State Obligations on the Right to Health // Modern law. 2017. No. 6. P. 104-107.
12. Voskobitova M.R. Positive Obligations of States as a Guarantee of Human Rights and Fundamental Freedoms // International Justice. 2011. No. 1. P. 78-86.
13. Abashidze A.Kh, Koneva A.E. Strengthening the System of Treaty Bodies of Human Rights // Moscow journal of international law. 2013. No. 4 (92). P. 19-37.
14. Guseinov L. Peculiarities of Interpretation of Human Rights Treaties // Belarussia journal of international law and international relations. 1999. No. 2. P. 3-6.
15. Golubok S.A., Timofeev M.T. Where does Freedom of Speech Begin and in What Does It End: General Comment No. 34 of the Committee on Human Rights // International justice. 2012. No. 3. P. 32-36.
