CC BY
591
Закупки услуг по оценке: тенденции развития
А.В. Плесовских
заместитель генерального директора оценочно-консалтинговой компании «ЭКО-Н», оценщик, член саморегулируемой организации оценщиков «Экспертный совет», преподаватель Института дополнительного профессионального образования Тюменского государственного университета по программе повышения квалификации специалистов контрактных служб «Федеральная контрактная система в Российской Федерации», преподаватель Тюменского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации по программе «Госзакупки в рамках 44-ФЗ и 223-Ф3» (г. Тюмень)
Алла Владимировна Плесовских,сопвиК@еко-п.сот
В Российской Федерации любое расходование бюджетных денежных средств давно подвергается жесткому контролю со стороны государства. Абсолютно все -от ручек и бумаги до съемок кинофильма, если это требует бюджетных денег, - должно закупаться по общим, законодательно регламентированным правилам. Оценочные услуги для нужд государственных или муниципальных органов и организаций с участием государства - не исключение. В подавляющем большинстве случаев выбор оценочной организации (оценщика) -конкурентная процедура, которая проходит с определенными ограничениями как для заказчика - органа, которому необходимы услуги оценки, так и для участника закупки - оценщика.
1. Закупки оценочных услуг в соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ
В настоящее время государственные закупки товаров, работ, услуг, в том числе услуг по оценке, происходят в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № Закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», который вступил
в силу с 1 января 2014 года (далее - Закон № 44-ФЗ). Этот закон пришел на смену Федеральному закону от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». На первый взгляд с принятием нового закона суть процедур изменилась некритично, по крайней мере для исполнителей оценочных услуг. Осуществляются все те же отборы исполнителя на основе конкурса, аукциона или запроса котировок, а если речь идет об оценке единицы недвижимости или транспортного средства, возможно заключение договора до 1 00 тысяч рублей. Однако оценщики, которые достаточно часто работали и продолжают работать с государственными заказчиками, почувствовали на себе, сколько барьеров ставит Закон № 44-ФЗ при отборе исполнителя по государственному заказу, прежде всего для заказчиков.
В отличие от заказчиков - государственных и муниципальных органов исполнители услуг - оценочные компании достаточно быстро перестроились на новый лад. Однако законотворчество не стоит на месте: Закон № 44-ФЗ еще до вступления в силу претерпел изменения 2 раза. К настоящему времени в Закон № 44-ФЗ вносились изменения более 10 раз, некоторые из них до-
статочно существенные. Кроме того, множество раз изменялись или принимались новые подзаконные акты, которые регулируют процедуры государственных закупок. Некоторые из них напрямую коснулись закупок оценочных услуг.
Необходимо сразу уточнить, что Закон № 44-ФЗ не прописывает все тонкости тех или иных процедур закупок. Как и любой закон федерального уровня, он имеет «рамочную» структуру, которая требует наполнения и детализации посредством принятия подзаконных нормативных правовых актов. Примеров такого регулирования тех или иных видов деятельности масса, оценочная деятельность - не исключение. Так, Федеральный закон от 29 июля 1998 года № 135-Ф3 «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (далее - Закон об оценочной деятельности) должен иметь «внутреннее наполнение» - подзаконные нормативные правовые акты: постановления Правительства Российской Федерации, распоряжения Министерства экономического развития Российской Федерации (далее также - Минэкономразвития России) и т. п. Этот закон постоянно дополняется федеральными стандартами оценочной деятельности, утверждаемыми приказами Минэкономразвития России, методическими рекомендациями и указаниями 1.
Сегодня законодательство о государственных закупках находится в стадии активного формирования. Оценщикам, участвующим в процедурах отбора исполнителя услуг, связанных с оценкой имущества, для того чтобы не упустить какие-либо детали и нюансы, необходимо постоянно отслеживать новости в сфере государственных закупок, в том числе разъяснения, которые дает профильное ведомство, регулирующее эту деятельность. Оценочная деятельность и закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и
муниципальных нужд регулируются одним и тем же федеральным органом исполнительной власти - Министерством экономического развития Российской Федерации. С этим фактом связаны некоторые интересные случаи регулирования разных видов деятельности «по аналогии». Так, например, Методические рекомендации по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), утвержденные приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 2 октября 2013 года № 567 [4], устанавливают 5 методов обоснования начальной (максимальной) цены контракта:
• метод анализа рынка;
• нормативный метод;
• затратный метод;
• тарифный метод;
• проектно-сметный метод.
Основной метод - метод анализа рынка (метод сопоставимых рыночных цен) предполагает подбор цен на идентичные или однородные товары, работы, услуги. Действия, которые прописаны в Методических рекомендациях, очень напоминают действия оценщиков при оценке объектов с применением сравнительного подхода. По аналогии с подходами к оценке, прописанными в Федеральном стандарте оценки № 1 [5], в Методических рекомендациях прописан и затратный метод. Только в отличие от федеральных стандартов оценки в Методических рекомендациях по применению методов определения цены контракта сразу прописаны формулы, которые уже апробированы оценщиками в своей практике. В случае регулирования деятельности по государственным закупкам профильное ведомство не стало «изобретать велосипед», а внедрило уже действующие методики.
1 На момент написания статьи новые федеральные стандарты оценки № 1, 2 и 3, утвержденные приказами Министерства экономического развития Российской Федерации от 20 мая 2015 года № 297, 298 и 299 не вступили в силу. Они вступят в силу с даты отмены действующих федеральных стандартов оценки предположительно в августе 2015 года.
Заказчики оценочных услуг в рамках
закупок согласно Федеральному
закону № 44-ФЗ
Согласно статье 3 Закона № 44-ФЗ заказчиками являются государственные и муниципальные заказчики либо бюджетные учреждения, которые осуществляют закупки в соответствии с этим законом. Государственный заказчик - это государственный орган (в том числе орган государственной власти), государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», орган управления государственным внебюджетным фондом либо государственное казенное учреждение, действующие от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации и осуществляющие закупки. Муниципальный заказчик - муниципальный орган или муниципальное казенное учреждение, действующие от имени муниципального образования, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени муниципального образования и осуществляющие закупки.
В настоящее время, по данным официального сайта закупок (zakupki.gov.ru), количество заказчиков, осуществляющих закупки по правилам Закона № 44-ФЗ, более 200 тысяч. В среднем ежедневно на портале zakupki.gov.ru появляется информация о закупках услуг по оценке рыночной или иной стоимости имущества около трехсот раз.
Конечно, ни один государственный и муниципальный заказчик (далее - государственный заказчик) добровольно не станет обращаться к оценщику только ради того, чтобы узнать, какова рыночная стоимость того или иного имущества. Случаи, когда государственные заказчики прибегают к услугам оценщиков, регламентированы в Законе об оценочной деятельности, в статье 8 которого указано следующее: «Проведение
оценки объектов оценки является обязательным в случае вовлечения в сделку объектов оценки, принадлежащих полностью или частично Российской Федерации, субъектам Российской Федерации либо муниципальным образованиям, в том числе:
• при определении стоимости объектов оценки, принадлежащих Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям, в целях их приватизации, передачи в доверительное управление либо передачи в аренду;
• при использовании объектов оценки, принадлежащих Российской Федерации, субъектам Российской Федерации либо муниципальным образованиям, в качестве предмета залога;
• при продаже или ином отчуждении объектов оценки, принадлежащих Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям;
• при переуступке долговых обязательств, связанных с объектами оценки, принадлежащими Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям;
• при передаче объектов оценки, принадлежащих Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям, в качестве вклада в уставные капиталы, фонды юридических лиц».
Кроме того, обязательное проведение оценки требуется при возникновении спора о рыночной стоимости объекта оценки, в том числе при национализации объекта оценки, при выкупе или ином предусмотренном законодательством Российской Федерации изъятии имущества у собственников для государственных или муниципальных нужд, а также при проведении оценки объектов оценки в целях контроля за правильностью уплаты налогов в случае возникновения спора об исчислении налоговой базы.
Необходимо отметить, что заказчиками, по правилам Закона № 44-ФЗ, выступают не только государственные или муниципальные органы власти. Заказчиком может выступать казенное учреждение, бюджетное учреждение (в том числе их территориальные подразделения), а также органы, осуществляющие управленческую деятельность внебюджетным фондом.
С введением в действие законодательства о федеральной контрактной системе в сфере закупок с 2014 года отдельные юридические лица не попадают под действие Закона № 44-ФЗ и могут осуществлять закупки в соответствии с утвержденным положением о закупке по правилам Федерального закона от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (подробнее эта тема будет рассматриваться в разделе 2 настоящей статьи).
Традиционные способы закупки оценочных услуг: принципиальные отличия аукционов и конкурсов, правила оценки заявок
Традиционными способами определения исполнителя являются открытый конкурс, электронный аукцион, запрос котировок и запрос предложений.
Услуги по оценке чаще всего закупаются путем проведения электронного аукциона или запроса котировок, реже проводятся конкурсы. Почему?
Во-первых, решающим фактором при выборе способа закупки выступает начальная (максимальная) цена контракта. Чем выше цена, тем тщательнее идет отбор исполнителя, так как для заказчика важен результат оказываемых услуг.
Вторым ключевым моментом при выборе того или иного способа закупки является скорость заключения контракта.
Конкурс - достаточно продолжительная процедура, которая в лучшем случае длится от 1 до 3 месяцев. Кроме того, до введения в действие Закона № 44-ФЗ оценка качественных критериев в конкурсе не мог-
ла превышать 20 процентов из 100 возможных. 80 процентов баллов при оценке заявок участников отдавали ценовому критерию - цене, предлагаемой участником. Таким образом, «качественные» критерии уходили на второй план и при снижении цены в 2-2,5 раза уже не могли повлиять на результат выбора исполнителя.
Сейчас в рамках Закона № 44-ФЗ оценка заявок в конкурсе регламентируется Правилами оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, вступившими в силу с 1 января 2014 года [8]. В соответствии с этими Правилами стоимостные критерии при закупках оценочных услуг не могут превышать 60 процентов. Таким образом, 40 процентов отдается опыту и квалификации участников. Как правило, при оценке «нестоимостных» критериев при закупке оценочных услуг заказчику важно, сколько заключенных и выполненных контрактов на аналогичные услуги было за последний год у участника, сколько специалистов-оценщиков состоит в штате, есть ли материальная база, сколько лет на рынке существует оценочная организация.
Критерии для оценки и порядок расчета каждого критерия в обязательном порядке должны быть прописаны в конкурсной документации. При этом должен быть понятен принцип оценки заявок. В случае если из конкурсной документации непонятно, каким образом был определен победитель, любой участник конкурса может обратиться в федеральную антимонопольную службу (территориальное управление) по факту нарушения антимонопольного законодательства.
Приведу пример.
Не так давно во Владимирской области проводился конкурс на оказание услуг по кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения. Стандартным критерием для оценки заявок был критерий «выполнение аналогичных работ (услуг) за предшествующий год» в качестве под-
тверждения опыта оказания услуг подобного рода. Однако при выборе победителя заказчиком было присвоено 0 баллов заявкам, к которым был приложен список заключенных и исполненных контрактов на кадастровую оценку земель другого назначения или объектов капитального строительства (далее - ОКС). При этом в конкурсной документации не было раскрыто понятие «аналогичные услуги» как заключение за предыдущий год государственных контрактов на оказание услуг по кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения. В подобных случаях можно смело обращаться в антимонопольный орган и суд для признания действий заказчика несоответствующими положениям конкурсной документации.
Каждый из устанавливаемых критериев должен отвечать требованиям достаточности для выбора наиболее квалифицированного исполнителя, но не должен приводить к ограничению конкуренции. К примеру, при выполнении оценки объектов, находящихся в Ленинградской области, одним из критериев для оценки заявок был критерий «наличие филиала в городе Санкт-Петербурге». Этот критерий был признан ограничивающим конкуренцию, конкурс был отменен.
Подобные правила оценки заявок применяются и при оценке заявок в рамках проведения такого способа закупки, как запрос предложений. Правда, проводится он очень редко: перечень случаев, когда проводится этот вид закупки, весьма ограничен (статья 83 Закона № 44-ФЗ). В частности, запрос предложений проводится в случае одностороннего расторжения контракта заказчиком при нарушении исполнителем существенных условий контракта, а также если в процессе отбора исполнителя повторный конкурс или аукцион был признан несостоявшимся, поскольку не было подано ни одной заявки или все заявки были отклонены как несоответствующие.
Запрос предложений можно назвать «коротким конкурсом»: процедура заключения
контракта занимает от 10 до 20 дней. При этом в отличие от открытого конкурса при проведении запроса предложений заказчик может прописывать в документации любые критерии для оценки заявок и окончательных предложений.
С 1 января 2014 года в рамках законодательства о контрактной системе в сфере закупок заказчик при выборе оценщика, если начальная (максимальная) цена контракта более 500 тысяч рублей, обязан провести отбор процедурой электронного аукциона. Такая обязанность была установлена в связи с включением оценочных услуг в Перечень товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион) [9]. Принятие такого положения при закупке оценочных услуг практически отменило качественный отбор оценщиков. В Перечень были включены товары, работы, услуги, при закупке которых заказчик точно знает, какой результат и в какой срок он хочет получить. К поставщику или исполнителю не могут предъявляться какие-либо дополнительные требования, заказчик четко знает, какими качественными характеристиками должны обладать товар, результат работ или услуга. Квалификация, опыт работы, иные качественные критерии исполнителя при проведении аукциона не учитываются. У заказчика при отборе исполнителя может возникнуть вопрос только о стоимости услуги - кто указал меньшую стоимость, тот и выиграл аукцион.
Необходимо отметить, что в связи с политикой «эффективного расходования бюджетных денежных средств» электронный аукцион стал самой популярной процедурой отбора исполнителей не только оценочных услуг. Выбор способа закупки всегда должен быть обоснован заказчиком, и выбор такой процедуры, как электронный аукцион, может быть обоснован одним из следующих положений:
• товар, работа, услуга включены в Перечень;
• эффективное расходование бюджетных средств.
Еще одна процедура отбора исполнителя - запрос котировок, который применяется в случае проведения закупки на сумму до 500 тысяч рублей.
Запрос котировок - это короткий аукцион, срок подачи заявок при проведении этой процедуры зависит от суммы начальной цены контракта:
• до 250 тысяч рублей - 4 рабочих дня;
• до 500 тысяч рублей - 7 рабочих дней.
Здесь также невозможно выбрать наиболее квалифицированного специалиста. Однако этот вид закупки остается у заказчиков на муниципальном уровне излюбленной процедурой закупок оценочных услуг практически во всех регионах страны. Ограничением служит лимит на проведение запроса котировок, установленный для заказчиков, осуществляющих закупки по Закону № 44-ФЗ, - не более 10 процентов от общего годового объема закупок и не более 100 миллионов рублей в совокупности.
Новое в законодательстве: отмена
обязательности аукционов при
закупках оценочных услуг
Одно из основных направлений совершенствования законодательства о закупках оценочных услуг - регламентация процедур кадастровой оценки в Российской Федерации. Тема кадастровой оценки является самостоятельной и обширной. Достаточно много информации о законодательном урегулировании процедуры формирования налогооблагаемой базы, которой является кадастровая стоимость, содержится в печатных изданиях и в Интернете. Именно совершенствование процедуры закупок такой важной услуги, как кадастровая оценка объектов недвижимости, послужила поводом для очередного изменения законодательства о государственных закупках.
Заказчик обязан проводить электронный аукцион при закупке товаров (работ, услуг), которые включены в Перечень, установленный Правительством Российской
Федерации [9] (часть 2 статьи 59 Закона № 44-ФЗ). Как уже говорилось, в Перечень были включены услуги по оценке недвижимости. Соответственно, одновременно с Законом № 44-ФЗ Перечень вступил в силу 1 января 2014 года. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2015 года № 740-р [10] услуги по оценке жилых и нежилых зданий, земельных участков, свободных участков для жилой и нежилой застройки исключены из Перечня. Таким образом, в настоящее время расширены возможности заказчиков по выбору оценщика.
Отмечу, что указанное изменение нормативной правовой базы не исключает возможности применения заказчиком процедуры электронного аукциона при выборе оценщика. Как и прежде, заказчики вправе выбирать оценщика только по стоимости услуги оценки, так как аукцион не предполагает даже возможности выбирать товары, работы или услуги по качественным критериям, и единственным критерием выбора в аукционе является цена. При этом у заказчика возникает обязанность заключить контракт с участником, чья цена за услугу является наименьшей. Отказаться от заключения контракта с победителем после проведения процедуры отбора заказчик не может. Это мешает заказчикам получать квалифицированные услуги оценки, так как исполнитель, который указал самую низкую цену на аукционе, не всегда может качественно выполнить оценку.
В процессе закупок оценочных услуг посредством аукциона в подавляющем большинстве случаев возникает жесткий демпинг. В 2011 году по итогам анализа контрактов, заключаемых на оценочные услуги, администрация Московской области сделала вывод о том, что снижение в среднем составляло 80 процентов от первоначальной цены. Нередки случаи, когда аукцион, проводимый по закупкам оценочных услуг, уходил на повышение, то есть участник должен был оплатить определенную сумму за право заключить контракт на
оказание услуг по оценке. Примером может служить аукцион, проведенный в Тамбовской области, где за право заключить контракт оценочная компания должна была внести 150 тысяч рублей в областной бюджет.
Сложившаяся практика демпинга в конечном счете серьезно отражается на качестве оказываемых услуг по оценке. Заказчики поняли, что наименьшая цена за услугу - это палка о двух концах, особенно при определении кадастровой стоимости объектов недвижимости. В ходе аукционов на проведение кадастровой оценки контракт заключается по стоимости, в несколько раз отличающейся от начальной (максимальной) цены контракта, что не может не отразиться на качестве оказываемых услуг. Конечно, в некоторых случаях услуги оказывались качественно и в срок за копейки, но повальное недовольство результатами кадастровой оценки земель и ОКС в регионах дало свои результаты: услуги оценки рекомендовано закупать посредством проведения конкурса, а не аукциона.
При этом с весны 2015 года ходят упорные слухи о том, что в скором времени в России будет введен институт государственной кадастровой оценки. Эта норма уже действовала в практике оценочной деятельности в начале 2000-х годов, однако от нее пришлось отказаться в связи с недостаточной развитостью методик проведения кадастровой оценки.
Закупки у единственного поставщика:
варианты заключения контрактов
На уровне муниципалитетов, а также на уровне субъектов Российской Федерации достаточно популярным вариантом выбора оценочной организации или частнопрактикующего оценщика является заключение так называемого «прямого» договора, без проведения конкурентных процедур выбора исполнителя. Такой вид закупки называется «закупка у единственного поставщика» и регламентируется подпунктами 4 и 5 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ.
Случаи закупок таким способом достаточно ограничены для заказчиков в плане денег - один договор может быть заключен на сумму не более 100 тысяч рублей. Для заказчиков, которые являются учреждениями культуры, искусства, образовательными учреждениями, сумма единовременного договора может составлять не более 400 тысяч рублей. Законом установлено еще одно ограничение для заказчиков при заключении «прямого договора»: сумма всех заключаемых за год договоров до 100 тысяч рублей не должна составлять более 50 миллионов рублей в год. Кроме того, предусмотрен барьер в 2 миллиона рублей, или 5 процентов от совокупного годового объема закупок заказчика в год. При одновременном соблюдении этих ограничений заказчики вполне могут обходиться «прямыми» договорами при осуществлении закупок.
При заключении «прямого» договора заказчик должен, как и при любом другом способе закупок (конкурс, аукцион, запрос котировок, запрос предложений), обосновать начальную (максимальную) цену контракта в соответствии с Методическими рекомендациями [4]. Однако в случае заключения договора до 100 тысяч рублей извещение на портал zakupki.gov.ru не подается, и заключенный контракт не вносится в реестр контрактов. О заключении подобного договора информация не публикуется в единой информационной системе.
Для любого заказчика договоры до 1 00 тысяч рублей - это крайняя мера. Обоснованием заключения такого рода договоров может быть срок, за который заключается договор. Как показывает практика, такие договоры заключаются в III и IV кварталах в связи с необходимостью получения отчета об оценке объекта оценки в текущем году, когда времени для проведения полноценных процедур отбора исполнителя уже нет. Государственные заказчики опасаются пользоваться такой «внеплановой» процедурой, так как контрольные органы при проверке расходования бюджетных денеж-
ных средств могут признать такую закупку «необоснованной».
Что нужно знать оценщику при
участии в закупках
Требования к оценщикам в рамках проведения процедур государственных закупок - это требования соответствия оценщика положениям Закона об оценочной деятельности. И не более! К оценочной организации в рамках Закона № 44-ФЗ могут предъявляться следующие требования:
• наличие в штате двух оценщиков, которые являются членами саморегулируемой организации оценщиков и застрахованы на сумму не менее 300 тысяч рублей;
• страховка оценочной организации -юридического лица на сумму не менее 5 миллионов рублей.
К индивидуальному предпринимателю предъявляются требования о наличии образования, членства в саморегулируемой организации оценщиков и страховки.
В число обязательных требований к участникам закупки входят:
• отсутствие задолженности перед бюджетами всех уровней на сумму не более 25 процентов от балансовой стоимости активов участника - юридического лица (что при уставном капитале в 10 тысяч рублей и наличии стола и компьютера на балансе общества с ограниченной ответственностью очень легко выполнить);
• отсутствие судимости в сфере экономики у первых лиц (директора и главного бухгалтера);
• непроведение процедур ликвидации банкротства юридического лица -участника;
• отсутствие конфликта интересов между участником и заказчиком (то есть отсутствие родственных связей между руководителем юридического лица - участником и должностными лицами государственного заказчика -контрактным управляющим).
Для подтверждения соответствия единым требованиям участник подает информацию в декларативной форме. Иначе говоря, требовать какое-либо подтверждение достоверности предоставленной информации государственным заказчикам в отличие от заказчиков, работающих в рамках Федерального закона [7], запрещено.
Любые дополнительные сведения, подтверждающие квалификацию, опыт работы, исполнитель предоставляет в рамках проведения отбора процедурой конкурса или запроса предложений.
При заключении контракта исполнителю необходимо с вниманием отнестись к срокам заключения контракта, чтобы не попасть в реестр недобросовестных поставщиков (далее также - РНП). Порядок и Правила ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 25 ноября 2013 года № 1062.
Одним из условий для внесения в РНП оценочной организации или частнопрактикующего оценщика может быть несвоевременное подписание контракта исполнителем при определении его победителем в результате отбора. В этом случае победитель считается уклонившимся от заключения контракта и в обязательном порядке подлежит включению в реестр недобросовестных поставщиков. К уклонению от заключения контракта приравнивается несвоевременное перечисление суммы обеспечения контракта или непредоставление банковской гарантии в срок (обеспечение контракта заказчик обязан потребовать в рамках проведения конкурса или аукциона; при проведении запроса котировок, запроса предложений заказчик вправе предусмотреть обеспечительные меры).
Вторым условием внесения участника в РНП является расторжение контракта по решению суда или односторонний отказ заказчика от заключения контракта с победителем по причине предоставления недостоверной информации. Факт недо-
стоверности сведений должен быть подтвержден уполномоченным органом (управлением Федеральной антимонопольной службы). Примером может служить предоставление оценщиком подложных документов (например когда заказчик выясняет, что оценщик исключен из членов саморегулируемой организации оценщиков).
Третьим условием внесения в реестр недобросовестных поставщиков участника закупки является расторжение заказчиком контракта в одностороннем порядке по правилам части 9 статьи 95 Закона № 44-ФЗ. В этом случае в контракте должно быть в обязательном порядке предусмотрено одностороннее расторжение контракта с перечнем случаев нарушения его существенных условий в соответствии с гражданским законодательством. Примером может быть включение в государственный контракт условий одностороннего расторжения контракта со стороны заказчика, когда оценщик своевременно не приступил к исполнению работ по оценке. В случае если контрактом предусмотрено условие его одностороннего расторжения, то заказчик без обращения в суд направляет исполнителю уведомление о расторжении, и по прошествии 30 дней после получения исполнителем такого уведомления контракт считается расторгнутым, исполнитель подлежит внесению в РНП.
Следует отметить, что внесение сведений о недобросовестном исполнителе контракта - это не право, а обязанность заказчика. Именно поэтому наибольший процент рассмотрения дел о нарушении прав участников государственных закупок в управлениях Федеральной антимонопольной службы и арбитражных судах приходится на дела по неправомерному включению участников в РНП.
Если оценочная организация или оценщик - индивидуальный предприниматель попали в РНП, то информация будет храниться в реестре в течение двух лет. При этом в РНП включаются как информация о юридическом лице (ИНН, наименование,
местонахождение), так и данные об учредителях и исполнительных органах этого юридического лица, с указание фамилии, имени, отчества (при наличии) физических лиц. Таким образом, исключается возможность участия в государственных закупках всех юридических лиц, учредителем или руководителем которых является определенное физическое лицо, включенное в РНП.
2. Закупки оценочных услуг в соответствии с Федеральным законом
№ 223-Ф3: корпоративные закупки оценочных услуг
Согласно Федеральному закону от 18 июля 2011 года № 22Э-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными категориями юридических лиц» (далее - Закон № 223-ФЗ) заказчиками так называемых «корпоративных» закупок являются:
1) государственные корпорации и компании, в том числе их дочерние общества, в уставном капитале которых более 50 процентов долей в совокупности принадлежат государственным корпорациям и государственным компаниям;
2) субъекты естественных монополий, организации, осуществляющие регулируемые виды деятельности в сфере электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, в том числе их дочерние общества, в уставном капитале которых более 50 процент долей в совокупности принадлежат этим организациям;
3) государственные унитарные предприятия, муниципальные унитарные предприятия, автономные учреждения, в том числе их дочерние общества, в уставном капитале которых более 50 процентов долей в совокупности принадлежат таким предприятиям и учреждениям;
4) иные хозяйственные общества, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образо-
вания в совокупности превышает 50 процентов, в том числе их дочерние общества с 50-процентной государственной (муниципальной) долей;
5) бюджетные учреждения при наличии утвержденного и размещенного в соответствии с правилами Закона 22Э-ФЗ Положения о закупке.
Как и государственные заказчики, такие юридические лица обязаны привлекать оценщиков в случаях распоряжения своим имуществом, в частности, при реорганизации, ликвидации, преобразовании юридические лица они обязаны проводить независимую оценку основных средств. Сделки, в которых участвует имущество, частично принадлежащее государству или муниципальному образованию, осуществляются по рыночной стоимости. В этом случае юридические лица также обязаны привлечь независимого оценщика.
Кроме того, в случае если юридические лица созданы (при участии государственных или муниципальных структур) в форме акционерного общества, то они обязаны в соответствии с положениями Федерального закона от 26 декабря 1995 года № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» проводить оценку неденежных вкладов и выкуп акций по рыночной стоимости.
В настоящее время на портале закупок zakupki.gov.ru зарегистрировано более 40 тысяч заказчиков, осуществляющих закупки в рамках Закона № 223-ФЗ.
Основное правило проведения закупок для отдельных видов юридических лиц -наличие утвержденного Положения о закупках, в котором корпоративный заказчик обязан прописать виды и способы закупок, правила, по которым он осуществляет отбор исполнителя услуг. Очень часто названия процедур, указанных в каждом отельном Положении о закупках, могут быть разными, хотя, по сути, все виды процедур сводятся либо к конкурсу (где важна квалификация исполнителя), либо к аукциону, в котором выбирается наиболее низкая цена услуги.
Расширение списка заказчиков корпоративных закупок в рамках Закона № 223-ФЗ
С введением Закона № 22Э-ФЗ государственным компаниям пришлось «открывать карты» и официально публиковать информацию о своих контрагентах. С вступлением в силу в 2014 году Закона № 44-ФЗ ряд юридических лиц, которые обязаны публиковать информацию о проводимых закупках, пополнился бюджетными и автономными учреждениями, которые ранее осуществляли закупки без обязательного раскрытия информации о проводимых тендерах.
Однако не все бюджетные учреждения успели утвердить Положение о закупке и разместить его на сайте и портале государственных закупок (zakupki.gov.ru). Поскольку по правилам закупок, указанных в Законе № 22Э-ФЗ, Положение о закупке должно быть утверждено и размещено до начала года, в котором производятся закупки, некоторые юридические лица в течение 2014 года осуществляли закупки по правилам Закона № 44-ФЗ.
Практика показала, что не все юридические лица спешат перейти на закупки по правилам Закона № 22Э-ФЗ. Федеральная контрактная система в рамках Закона № 44-ФЗ более четко регламентирует закупочные процедуры. Кроме того, в отличие от Закона № 223-ФЗ Законом № 44-ФЗ устанавливается более жесткая ответственность участников закупок. В связи с этим некоторые структуры, поработав в рамках Закона № 44-ФЗ, приняли решение не менять правила закупок и продолжали действовать в рамках этого закона и в 2015 году.
Другая категория юридических лиц, невольно являющихся заказчиками в рамках Закона № 44-ФЗ, - это вновь созданные бюджетные учреждения, которые просто не успели до начала календарного года утвердить и разместить Положение о закупке. Ведомственные бюджетные учреждения (образовательные, медицинские, культуры) должны утвердить Положение о проведе-
нии закупок в своем профильном ведомстве (соответственно Министерстве образования и науки, Министерстве культуры, Министерстве здравоохранения), поэтому в таких случаях в Положении о закупках практически «повторяются» правила, установленные в Законе № 44-ФЗ.
Крупные государственные корпорации и предприятия устанавливают свою систему предварительного отбора (аккредитации) оценщиков, которых они планируют привлекать в случае необходимости проведения оценки. В этом случае в документации о проведении процедуры выбора оценщика указывается обязательность для участника наличия такой аккредитации. Из лучших выбирают тех, кто проведет оценку дешевле и быстрее. Именно таким образом при выборе оценочной компании действуют ОАО «Российские железные дороги», предприятия системы «Газпром», ОАО «Сбербанк России».
Так, например, у группы компаний «АЛ-РОСА» нет предварительной аккредитации, но во всех тендерах, проводимых этой государственной корпорацией, есть определенные требования к оценочной компании -наличие в штате не менее 20 оценщиков, годовой оборот участника должен составлять не менее 100 миллионов рублей. Таким образом, на этапе выбора исполнителя малый бизнес отсеивается автоматически.
3. Информация о предстоящих закупках
Информация обо всех предстоящих закупках публикуется на портале государственных закупок (zakupki.gov.ru).
С 1 января 201 4 года активно вводится система планирования закупок. Каждый заказчик обязан публиковать план закупок (в соответствии с Законом № 223-ФЗ) или план-график (в соответствии с Законом № 44-ФЗ) на предстоящий календарный год в единой информационной системе, своевременно обновляя информацию о предстоящих процедурах отбора. Чтобы спланировать возможные варианты уча-
стия в отборе оценочных компаний, необходимо просто отслеживать информацию на следующих порталах:
• http://zakupki.gov.ru/epz/orderplan/ orderPlanQuickSearch/search.html -планы-графики заказчиков (Закон № 44-ФЗ);
• http://zakupki.gov.ru/epz/orderplan/or derPlanQuickSearch/search.html - публикуемые планы закупок (Закон № 22Э-ФЗ).
Участвовать в закупках может любой оценщик - индивидуальный предприниматель или оценочная организация при соблюдении определенных условий.
Ошибочно мнение о том, что участие в отборе исполнителя оценочных услуг начинается с получения электронной цифровой подписи. Электронная подпись, конечно, нужна, но, во-первых, не во всех случаях, во-вторых, не каждая электронная цифровая подпись действует на корпоративных электронных торговых площадках.
В рамках Закона № 44-ФЗ государственные закупки в форме электронных аукционов проходят на пяти федеральных электронных торговых площадках (далее -ЭТП):
• Сбербанк-АСТ (электронная площадка Сбербанка России - www.sberbank-ast.ru);
• ОАО «Единая электронная торговая площадка» (https://etp.roseltorg.ru);
• ЭТП «ММВБ» (http://www.etp-micex.ru);
• РТС-тендер (http://rts-tender.ru);
• ГУП «Агентство по государственному заказу, инвестиционной деятельности и межрегиональным связям Республики Татарстан» (www.zakazrf.ru).
Так называемые «коммерческие» закупки происходят как на общеизвестных федеральных ЭТП, так и в коммерческих торговых системах. Существует достаточно большое количество торговых площадок. В настоящее время их более 1 000, при этом одни из них были созданы под определенную закупку и в настоящее время не функционируют, другие создавались под
определенного заказчика, как, например, РЖД (http://etzp.rzd.ru).
Как правило, бюджетные учреждения используют федеральные торговые площадки, государственные корпорации имеют свои торговые системы.
Запрос на оценочные услуги имеет место в таких торговых системах, как группа площадок B2B (www.B2B-center.ru), Fabrikant. ru, торговая система Газнефтеторг (www. gazneftetorg.ru), а также на многих других торговых площадках.
В отличие от федеральных торговых площадок, чтобы участвовать в закупках на коммерческих ЭТП, необходимо оплатить участие в тендере. Сумма за участие на коммерческих торговых площадках, в отличие от обеспечения заявок на федеральных ЭТП, не возвращается участнику. Каждая площадка устанавливает свои тарифы и системы скидок за участие в торгах, проводимых на этих площадках.
4. Развитие законодательной базы: что грозит закупкам оценочных услуг
Законодательная база, касающаяся закупок, несовершенна, находится в стадии формирования и апробирования. Положения, которые по итогам оказались неэффективными или трудноисполнимыми, меняются не так быстро, как хотелось бы. Обнаружить недочеты законодательного регулирования процесса закупок возможно только после того, как они будут применены на практике, как это случилось с отменой обязательного проведения электронных аукционов при закупке оценочных услуг.
Законодательная база, касающаяся закупок таких услуг, как оценка, будет подвергаться изменениям и дальше. И это связано не только и не столько с изменением законодательства о закупках, сколько с изменением самого профессионального оценочного сообщества. Изменения законодательства в сфере образования обязательно повлекут за собой изменения зако-
нодательного регулирования в том числе в сфере оценки.
Кроме того, сейчас редактирование законодательства о закупках тесно связано с кадастровой оценкой и изменением гражданского законодательства в части, касающейся юридических лиц.
В 2014 году было принято большое количество нормативных документов в целях детализации регулирования процедур закупок, в том числе оценочных услуг. Достаточно долго просуществовал в качестве проекта подзаконный нормативный правовой акт «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 года № 1089 «Об условиях проведения процедуры конкурса с ограниченным участием при закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Этот документ должен был законодательно урегулировать закупки услуг по кадастровой оценке. В проекте было предусмотрено, что подобные услуги должны закупаться с помощью такой процедуры, как конкурс с ограниченным участием. Нужно отметить, что только при проведении такой процедуры заказчик имеет возможность устанавливать дополнительные требования к участникам наряду к основным, закрепленным в статье 31 Закона № 44-ФЗ. В проекте были предусмотрены такие требования к оценочным организациям, как:
• нахождение на рынке оценочных услуг не менее 5 лет;
• наличие в штате оценочной организации не менее 15 оценщиков, 5 из которых должны иметь свидетельство о профильном повышении квалификации оценщика по кадастровой оценке;
• страхование ответственности оценочной организации на сумму не менее 30 миллионов рублей.
Однако проект внесения изменений в законодательные акты по государственным закупкам так и не был принят. Вместо него было принято постановление Правитель-
ства Российской Федерации от 4 февраля 2015 года № 99 «Об установлении дополнительных требований к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать, только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, а также документов, подтверждающих соответствие участников закупки указанным дополнительным требованиям». Оценочные услуги в это постановление не включены.
Некоторые подзаконные нормативные акты, действующие в настоящее время, вызывают по меньшей мере недоумение при первом ознакомлении с их содержанием, например постановление Правительства Российской Федерации от 13 января 2014 года № 19 «Об установлении случаев, в которых при заключении контракта в документации о закупке указываются формула цены и максимальное значение цены контракта». В этом документе указано, что при заключении контракта на предоставление услуг по оценке недвижимого имущества необходимо указывать формулу цены и максимальное значение цены контракта при условии установления в контракте пропорционального отношения размера вознаграждения оценщика к оценочной стоимости подлежащего оценке имущества. В тексте этого постановления содержится положение, по мнению автора, прямо противоречащее законодательству об оценочной деятельности, а именно статье 16 Закона об оценочной деятельности, в которой указано: «Размер оплаты оценщику за проведение оценки объекта оценки не может зависеть от итоговой величины стоимости объекта оценки».
Ведомство, которое готовило к выходу постановление №19, возможно, недостаточно тщательно ознакомилось с Законом об оценочной деятельности.
Что ждет оценочное сообщество в сфере государственных закупок услуг оценки?
Исходя из последних тенденций развития законодательства о государственных закупках, согласно принятым положениям и дорожным картам, касающимися оценочной деятельности и ее законодательного закрепления, предполагается развитие нормативного регулирования по следующим направлениям:
1) усиление требований к выбору оценщиков при проведении обязательной оценки;
2)конкретизация требований к квалификации оценщика, особенно при выборе оценщика для кадастровой оценки объектов недвижимости, так как это напрямую связано с объектами налогообложения и наполнением бюджетов соответствующих уровней.
В связи с увеличением количества заказчиков, которые обязаны привлекать оценщиков в определенных случаях, правила отбора оценочных организаций (действия, которые должны осуществлять заказчики при выборе оценщиков) подвергнутся детальной проработке.
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд : Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ.
2. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд : Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ.
3. Об оценочной деятельности в Российской Федерации : Федеральный закон от 29 июля 1998 года № 135-ФЗ.
4. Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены
контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) : приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 2 октября 2013 года № 567.
5. Общие понятия оценки, подходы и требования к оценке : Федеральный стандарт оценки (ФСО № 1) : приказ Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 20 июля 2007 года № 256 : в редакции приказа Министерства экономического развития Российской Федерации от 22 октября 2010 года № 509.
6. Официальный сайт Российской Федерации в сети «Интернет» для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг. URL: zakupki.gov.ru
7. О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц : Федеральный закон от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ.
8. Об утверждении Правил оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечение государственных и муниципальных нужд : постановление Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 года № 1085.
9. Об утверждении Перечная товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион) : распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 октября 2013 года № 2019-р.
10. О внесении изменений в Перечень товаров, работ, услуг, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.10.2013 № 2019-р : распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2015 года № 740-р.
11. О порядке ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, ис-
полнителей) (вместе с Правилами ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) : постановление Правительства Российской Федерации от 25 ноября 2013 года № 1062 : в редакции постановлений Правительства Российской Федерации от 20 октября 2014 года № 1083, от 25 декабря 2014 года № 1489.
12. Об акционерных обществах : Федеральный закон от 26 декабря 1995 года № 208-ФЗ : в редакции Федерального закона от 6 апреля 2015 года.
13. URL: http://zakupki.gov.ru/epz/order plan/orderPlanQuickSearch/search.html
14. URL: http://zakupki.gov.ru/epz/order plan/orderPlanQuickSearch/search.html
15. Об условиях проведения процедуры конкурса с ограниченным участием при закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд : постановление Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 года № 1089.
16. Об установлении дополнительных требований к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать, только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, а также документов, подтверждающих соответствие участников закупки указанным дополнительным требованиям : постановление Правительства Российской Федерации от 4 февраля 2015 года № 99.
17. Об установлении случаев, в которых при заключении контракта в документации о закупке указываются формула цены и максимальное значение цены контракта : постановление Правительства Российской Федерации от 13 января 2014 года № 19.
