CC BY
45
Червяковский Александр Владимирович
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры теории и истории права и государства Омской академии МВД России
Chervyakovsky Alexander Vladimirovich
candidate of Laws, Docent, Docent of the Chair of Theory and History of Law and State of the Omsk Academy of Ministry of Internal Affairs
E-mail: chervaleksandr@yandex. ru.
Законы о нормативных правовых актах государств ближнего зарубежья об экспертизе нормативных правовых актов и их проектов
Laws on the regulatory legal acts of the states of the near abroad on the examination of regulatory legal acts and their projects
Аннотация. В статье представлены результаты проведенного автором анализа нормативного регулирования законами о нормативных правовых актах десяти государств ближнего зарубежья организации и проведении правовой и иных экспертиз нормативных правовых актов и их проектов, осуществляемых в процессе правотворчества. Опыт правового регулирования экспертной деятельности в государствах ближнего зарубежья может быть учтен при разработке законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих проведение правотворческой экспертизы в Российской Федерации.
Ключевые слова: нормативный правовой акт, закон о нормативных правовых актах, правовая экспертиза, правотворчество.
Abstract. The article presents the results of the author's analysis of regulatory regulations by the laws on the normative legal acts of 10 States of the near abroad organizing and conducting legal and other expert analyses of normative legal acts and their drafts, in the process of law making. The experience of the legal regulation of expert activities in States close to the Russian Federation may be taken into account in the elaboration of laws and other normative legal acts regulating the conduct of law-making expertise in the Russian Federation.
Keywords: normative legal act, law on regulatory legal acts, legal expertise, law-conducting.
Важнейшую роль в выявлении возможных юридических ошибок, проверки соответствия исследуемых документов текущему законодательству в той или иной области, а также в эффективном функционировании системы права играет правотворческая экспертиза. Экспертиза нормативно правовых актов - это своего рода исследование, проводимое в целях повышения качества и правильности правовых актов.
Азербайджан. Конституционный Закон Азербайджанской Республики от 21 декабря 2010 г. № 21-«О нормативных правовых актах» закрепляет принцип стабильности действующего законодательства. В тоже время закон допускает внесение поправок в действующий нормативный правовой акт ранее шести месяцев после его принятия только в случае «требований нормативного правового акта большей юридической силы, или мнения юридической, лингвистической, экономической, экологической, криминологической или финансовой экспертизы нормативного правового акта, если иное не предусмотрено законами или указами» (ст. 37 закона). Порядок подготовки проектов нормативных правовых актов предполагает, в соответствии со ст. 45 закона, проведение юридической, лингвистической, финансовой и иных необходимых экспертиз. В законе три главы посвящены проведению обязательных экспертиз, так глава 9 устанавливает требования, применимые к обязательной юридической экспертизе проекта нормативного правового акта, глава 10 - к обязательной лингвистической экспертизе проекта нормативного правового акта, глава 11 озаглавлена: «Проведение экспертизы подверженности нормативных правовых актов (их проектов) злоупотреблению». Каждая из указанных глав включает несколько статей.
Глава 9 закона состоит из 4 статей. Ст. 49 закрепляет обязательность юридической экспертизы проектов нормативных правовых актов и законов, а также определяет субъектов, ответственных за проведение такой экспертизы применительно к отдельным видам проектов нормативных правовых актов. В ст. 50 указываются общие требования к проектам нормативных правовых актов, в числе которых: не-
вмешательство одного государственного органа в полномочия других государственных органов; логичность внутренней структуры правового акта; соответствие нормотворческой техники. Ст. 51 посвящена заключению обязательной юридической экспертизы. Заключение составляется по единому для всех видов проектов нормативных правовых актов образцу, который приведен в приложение к закону 1 «Структура заключения обязательной юридической экспертизы проекта нормативного правового акта, закона». По результатам юридической экспертизы проекта нормативного правового акта в заключении указывается одно из трех вариантов решения: либо проект отклоняется, либо он подлежит доработке, либо он поддерживается. Ст. 52 закона устанавливает требование, согласно которому «обязательная юридическая экспертиза проекта нормативного правового акта, закона проводится до обязательной лингвистической экспертизы и других экспертиз».
Глава 10 закона, посвященная обязательной лингвистической экспертизе, включает в себя 7 статей. В большинстве статей данной главы закона закрепляются отдельные требования, предъявляемые к тексту проекта нормативного правового акта или отдельным частям данного текста (терминология, сокращения, ссылки). Ст. 59-60 закона посвящены результатам лингвистической экспертизы. Так ст. 59, как и ст. 51 (применительно к обязательной юридической экспертизе) устанавливает, что по результатам лингвистической экспертизы может быть принято также одно из трех вариантов решения: либо проект отклоняется, либо он подлежит доработке, либо он поддерживается. В отличие от юридической экспертизы формой лингвистической экспертизы, согласно ст. 60 закона, является не отдельный документ, а исправления, произведенные в тексте проекта нормативного правового акта.
Наиболее объемной является глава закона, посвященная антикоррупционной экспертизе (глава 11), эта же глава включает и наибольшее количество статей - девять (ст. 61-69 закона). Данная экспертиза, согласно ст. 61 закона, проводится с целью «предотвращения, выявления и устранения возникновения положений, способствующих созданию условий для проявлений злоупотребления в проектах нормативных правовых актов, проходящих обязательную юридическую экспертизу, и законах, представленных на подпись Президента Азербайджанской Республики». Ст. 62 закона закрепляет легальную дефиницию -факторы злоупотребления в нормативных правовых актах и их проектах. Под такими факторами азербайджанский законодатель понимает «положения (в том числе недостатки в нормах и юридических формулах) нормативного правового акта, способствующие проявлению злоупотребления при применении нормативного правового акта, в том числе являющиеся непосредственной практикой злоупотребления, либо создающие легитимные условия для действий злоупотребления, допускающие подобные действия или подстрекающие к ним» (ст. 62 закона). Ст. 63-67 закона перечисляют виды факторов злоупотребления, а также раскрывают типичные факторы злоупотребления. Ст. 68 закона уточняет порядок проведения экспертизы подверженности нормативных актов (их проектов) злоупотреблению, а ст. 69 определяет порядок оформления результатов данной экспертизы.
Армения. Экспертизе проекта нормативного правового акта в Законе Республики Армения от 28 марта 2018 г. № ЗР-180 «О нормативно-правовых актах» посвящено три статьи (с 6 по 8) главы 3 «Оценка регулирующего воздействия и экспертиза проекта нормативно-правового акта». В законе идет речь только об одном виде экспертизе - государственно-правовой. В ст. 6 закона устанавливаются общие требования к проведению такой экспертизы, а также основные сроки проведения данной экспертизы.
Все проекты законов и подзаконных нормативных правовых актов в соответствии с законом должны проходить обязательную экспертизу, исключения составляют лишь те разновидности правовых актов, которые указаны в ст. 7 закона. В соответствии с данной статьей не подвергаются правовой экспертизе отдельные решения совета Центрального банка, проекты нормативно-правовых актов о назначении референдумов или выборов, а также в период выборов - проекты нормативно-правовых актов Центральной избирательной комиссии. Экспертизе не подлежат и проекты решений Комиссии по регулированию общественных услуг Республики Армения о тарифах, обязательных платежах, их ставках.
В соответствии со ст. 6 закона устанавливается пятнадцатидневный срок для проведения правовой экспертизы. Он исчисляется после дня регистрации нормативного правового акта в Министерстве и может быть продлен еще на десять дней, если представленный на экспертизы проект нормативного правового акта является сложным и объемным.
Ст. 8 устанавливает требования по проведению государственно-правовой экспертизы применительно к подзаконным (субзаконодательным) нормативным правовым актам. В частности, в данной статье закрепляется право Министерства, проводившего правовую экспертизу проекта нормативного правового акта, в случае если такой акт был опубликован, и он, по мнению этого министерства, не соответствует конституции и закону о нормативных правовых актах, обратиться в судебные органы для признания такого акта недействительным.
Беларусь. В ряде статей Закона Республики Беларусь от 17 июля 2018 г. № 130-з «О нормативных правовых актах» говорится об экспертизах правовых актов и их проектов. Так, ст. 1 закона отмечается, что данный закон помимо прочего устанавливает порядок проведения экспертиз нормативных правовых актов, в ст. 2, раскрывающей основные понятия, используемые в данном законе, законотворческая деятельность, а также нормотворческая деятельность определяются как государственно-правовая деятельность по проведению различного рода работ, в т.ч экспертиз. В п. 6 ст. 7 принцип научности правотворческой деятель-
ности связывается с «применением результатов научных исследований, привлечением ученых к разработке проектов нормативных правовых актов, в том числе при проведении обязательной юридической, криминологической и иных экспертиз проектов нормативных правовых актов». Об экспертизах как самостоятельных стадиях нормотворческого и законодательного процессов указывается в ст. 36 закона.
Непосредственно проведению экспертиз посвящено 3 статьи данного закона. Ст. 47-48 закона раскрывают содержание обязательной юридической экспертизы, при этом в ст. 47 говорится об обязательной юридической экспертизе проектов нормативных правовых актов, а в ст. 48 - уже принятых нормативных правовых актов. Нормы, закрепленные в ст. 49 закона, регламентируют особенности проведения криминологической экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.
Отдельно в анализируемом законе отмечается необходимость проведения экспертизы технических нормативных правовых актов. Ст. 25 закона в качестве основных требований к техническим нормативным правовым актам устанавливает, что для проектов таких актов обязательна юридическая и (или) иные экспертизы.
Грузия. В Органическом законе Грузии от 22 октября 2009 г. № 1876-11с «О нормативных актах» всего одна статья посвящена непосредственно экспертизе правовых актов. Это - статья 19, имеющая заглавие «Правовая экспертиза проекта нормативного акта». В данной статье устанавливается, что проекты нормативных правовых актов, за исключением проектов ряда указанных в этой же статье государственных органов, направляются в Министерство юстиции данного государства для дачи правового заключения. На это Министерству отводится 10 дней после передачи ему проекта акта. Во время проведения правовой экспертизы проекта нормативного акта Закон разрешает использование не только материальных, но и электронных документов. Предусматривается Законом и возможность проведения повторной правовой экспертизы в случае обоснованного отрицательного заключения Министерства юстиции. В п. 9 ст. 19 Закона особо оговаривается, что правовое заключение не является административно-правовым актом, и в отношении него не применяется административное производство.
Об экспертизе и экспертах речь идет и в других статьях указанного Закона. Так, в ст. 6 оговаривается особенности исчисления сроков в случае проведения правовой экспертизы проекта правового акта, в ст. 17 указывается, что к законопроекту помимо иных документов должно прилагаться «заключение независимого эксперта по законопроекту, при наличии такового».
Казахстан. В Законе Республики Казахстан от 6 апреля 2016 г. № 480^ ЗРК «О правовых актах» приведен термин «юридическая экспертиза», под которой в соответствии со ст. 1 закона понимается проверка проекта нормативного правового акта, либо принятого нормативного правового акта на предмет его соответствия Конституции Республики Казахстан и законодательству Республики Казахстан, в том числе законодательству в сфере противодействия коррупции.
Глава 6 данного закона посвящена научной экспертизе проектов нормативных правовых актов и включает 9 статей. Первая статья (ст. 30) посвящена задачам научной экспертизы, ст. 31 - субъектам, осуществляющим научную экспертизу, ст. 32 - государственным органам, должностным и иным лицам, которые направляют проекты нормативных правовых актов и иные сопроводительные материалы для осуществления научной экспертизы. Ст. 30 перечисляет виды возможных экспертиз проектов нормативных правовых актов, называет правовую, лингвистическую, экологическую, экономическую экспертизы, при этом перечень экспертиз является открытым. Ст. 33 главы 6 закона «О правовых актах» Республики Казахстан содержит отдельные положения, относящиеся к организации и проведении научной лингвистической экспертизе.
В последние годы в Закон Казахстана о правовых актах внесены изменения и дополнения, ряд из них затронули организацию и проведение экспертиз в правотворческом процессе. Так, Законом Республики Казахстан от 21 января 2019 г. № 217^1 «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам усиления защиты права собственности, арбитража, оптимизации судебной нагрузки и дальнейшей гуманизации уголовного законодательства» скорректированы положения ст. 33 Закона о правовых актах, касающиеся организации и проведении лингвистической экспертизы, указано в частности, что такая экспертиза проводится в части аутентичности текстов проектов правовых актов на русском и казахском языках. Этим же Закон о правовых актах дополнен ст. 33-1, посвященной научной антикоррупционной экспертизе проектов нормативных правовых актов.
Законом Республики Казахстан от 12 марта 2021 г. № 15^11 ЗРК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования нормотворчества» Закон о правовых актах данного государства дополнен четырьмя статьями (ст. 33-2, 33-3, 33-4, 33-5), определяющими статус научного правового эксперта, его права и обязанности, условия отвода научного правового эксперта, а также основания расторжения договора с данным субъектом. Были также скорректированы ст. 30-31 закона.
Киргизия. В Законе Кыргызской Республики от 20 июля 2009 г. № 241 «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» вопросам проведения экспертиз в основном посвящена только ст. 20 «Проведение правовой и иной научной экспертизы проекта нормативного правового акта». Выделяются следующие виды научных экспертиз: правовая, правозащитная, гендерная, экологическая, антикоррупционная. Перечень экспертиз в законе является открытым, законодатель говорит о возможности прове-
дении и иных научных экспертиз «в зависимости от правоотношений, на регулирование которых направлен проект нормативного правового акта». В качестве задач научной экспертизы в законе указываются: оценка качества, обоснованности и своевременности проекта, соблюдения в проекте требований нормо-творческой техники; оценка проекта на соответствие конституции, конституционным законам, законам и международным обязательствам данного государства; определение возможностей эффективности нормативного правового акта; выявление и оценка социальных, экономических, научно-технических, экологических и иных отрицательных последствий принятия проекта в качестве нормативного правового акта. При этом законодатель отмечает, что при проведении научной экспертизы могут быть поставлены и иные задачи, не указанные в законе.
В анализируемой статье Закона также указывается, что для независимой экспертизы могут быть приглашены специалисты и ученые из других государств и международных организаций. В целом для проведения экспертиз привлекаются лица, не участвующие в подготовке нормативных правовых актов. Аккредитацией экспертов занимается специально уполномоченный орган, а порядок такой аккредитации определяется правительством государства.
Другие аспекты организации и проведения правовой и иной экспертизы в законе не рассматриваются. В тоже время в Законе есть предписания, согласно которым в случае проведения экспертиз, заключения по их результатам должны быть обнародованы субъектом правотворческой деятельности, если проекты правовых актов будут вынесены на общественное обсуждение (ст. 22 закона). Заключения экспертиз согласно ст. 24 закона при необходимости прилагаются к проекту нормативного правового акта, вносимому субъекту, обладающему правом принятия нормативного правового акта.
Молдавия. В Законе Республики Молдова от 22 декабря 2017 г. № 100 «О нормативных актах» большее число статей, посвященных организации и проведению экспертиз, сосредоточено в части 5 «Согласование, публичное обсуждение и осуществление экспертизы». В соответствии со ст. 34 в государстве при подготовке проектов нормативных актов проводятся экономическая, финансовая, научная, экологическая, антикоррупционная, правовая экспертизы, экспертиза на предмет совместимости с законодательством Европейского Союза. Кроме того, возможно осуществление и иной «предусмотренной законом экспертизы в зависимости от вида общественных отношений, регулируемых нормативным актом». При проведении экспертиз могут привлекаться заинтересованные стороны, которые не были участниками разработки нормативных правовых актов, в т.ч. специалистов из международных организаций и иностранных государств. Заключения по результатам экспертиз «излагаются в пояснительной записке к проекту нормативного акта». В ст. 34 закона также перечислены субъекты проведения отдельных экспертиз (экономическая, финансовая, научная, экологическая экспертизы), а также задачи экспертиз. Отдельные статьи (ст. 35-37) закона раскрывают содержание антикоррупционной, правовой экспертизы, а также экспертизы на предмет совместимости с законодательством Европейского Союза.
Таджикистан. Закон Республики Таджикистан от 30 мая 2017 г. № 1414 «О нормативных правовых актах» содержит только одну статью 64 непосредственно посвященную экспертизе проектов нормативных правовых актов. В данной статье перечисляются 8 видов экспертиз: правовая, лингвистическая, антикоррупционная, финансово-экономическая, экологическая экспертизы, экспертиза анализа влияния регуляторного воздействия, а также научно-техническая и специальная научная экспертизы. Такие экспертизы, как указывается в законе, проводятся по решению правотворческого органа. Отдельно оговаривается независимость экспертов при проведении экспертизы, их неучастие в подготовке проекта нормативного акта. В ст. 64 закона также указывается, что порядок проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов определяется Законом Республики Таджикистан от 28 декабря 2012 г. № 925 «О государственной антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
Туркмения. Закон Туркменистана от 26 августа 2017 г. № 589^ «О правовых актах» содержит главу 5 «Экспертиза нормативных правовых актов», состоящую из двух статей (ст. 34-35). Кроме того, в ряде других статей закона уточняются отдельные аспекты проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов. Так п. 8 ст. 25 закона устанавливает, что проекты нормативных правовых актов подлежат направлению «в Министерство адалат Туркменистана для проведения юридической экспертизы, за исключением нормативных правовых постановлений Меджлиса Туркменистана».
Решение о проведении экспертизы принимается разработчиком или заказчиком проекта нормативного правового акта. В законе не уточняются виды правовых экспертиз, однако помимо правовой, антикоррупционной и экологической экспертиз, упомянутых в тексте закона, могут быть проведены и другие виды экспертиз проектов нормативных правовых актов. В ст. 64 указаны цели проведения экспертизы, а также отдельно в отдельном пункте этой же статьи перечислены задачи антикоррупционной экспертизы.
Экспертиза осуществляется как одним или несколькими экспертами, так экспертной комиссией. Законом допускается возможность проведения повторной экспертизы. Ст. 65 закона определяет общие требования к экспертам. Закрепляется независимость экспертов, не связанность их с принимаемым проектом нормативного акта. В качестве экспертов могут выступать научные учреждения, организации высшего образования и их сотрудники, специалисты из иностранных государств и международных организаций, а также иностранные и международные организации.
Следует отметить, что закон Туркменистана говорит об экспертизе в процессе официального опубликования нормативных правовых актов. Ст. 39 закона предусматривает проведение экспертизы при последующем официальном опубликовании нормативного правового акта, однако, в данном случае речь идет не столько о проведении правовой и иной экспертиз, сколько об аутентичности текстов правового акта, соответствия копий правового акта с оригинальным (аутентичным) текстом правового акта.
Узбекистан. Одним из последних по времени принятых законов государств ближнего зарубежья о нормативных правовых актах является Закон Республики Узбекистан от 20 апреля 2021 г. № ЗРУ-682 «О нормативно-правовых актах».
Ст. 21 закона называет проведение правовой и иной экспертизы в качестве одного из этапов подготовки проекта нормативного правового акта. Организации работы по проведению экспертиз посвящены пять статей (ст. 25-29) главы 4 закона «Проведение экспертизы и согласование проекта нормативно-правового акта». В соответствии со ст. 25 закона проект нормативного правового акта подлежит обязательной правовой и антикоррупционной экспертизам. Устанавливается, что в качестве экспертов привлекаются лица, не участвующие в подготовке правовых актов, в т. ч. ученые и специалисты из других государств и международных организаций. Заключение по результатам экспертиз носит рекомендательный характер, в тоже время оно подлежит обязательному обсуждению разработчиком или субъектов, имеющим право принятия нормативного правового акта.
Правовую экспертизу проводят как разработчики проекта, органы, обладающие правом принятия нормативных правовых актов, так и Министерством юстиции и его подразделениями. В ст. 26 перечислены задачи проведения правовой экспертизы, одной из которых является проверка обоснованности и целесообразности применения в проекте нормативно-правового акта отсылочных норм. Ст. 27 определяет порядок правовой экспертизы проектов нормативно-правовых актов. В частности, в данной статье отмечается, что предметом правовой экспертизы являются помимо прочего выявление в нормативных правовых актов «положений и норм, создающих условия для проявления коррупции, совершения других правонарушений, вводящих избыточные административные и иные ограничения для физических и юридических лиц, а также наличия возможности кодификации законодательства с отражением необходимых норм в одном нормативно-правовом акте и отменой других норм, регулирующих соответствующие отношения». Ст. 28 устанавливает сроки проведения правовой экспертизы проектов нормативно-правовых актов, а также сроки проведения государственной регистрации нормативно-правовых актов органов государственной власти Министерством юстиции Республики и его территориальными подразделениями. Так для проведения правовой экспертизы проектов законов, указов и постановлений президента, постановлений Кабинета Министров устанавливается десятидневный срок с момента поступления этих документов в Министерство юстиции.
Ст. 29 закона посвящена антикоррупционной экспертизе. Такая экспертиза, согласно Закону, проводится на предмет выявления коррупциогенных факторов, создающих условия для совершения коррупционных правонарушений, а проектов нормативно-правовых актов - в целях общей оценки последствий их принятия, создающих возможность для коррупционных проявлений, прогнозирования возможности возникновения рисков коррупционного характера в процессе применения нормативно-правовых актов. По итогам антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов и их проектов составляется соответствующее заключение.
К Закону в качестве приложения прилагается «Единая методика юридико-технического оформления проектов нормативно-правовых актов, а также информационно-аналитических материалов, прилагаемых к ним». Две главы этого документа целиком посвящены вопросам проведения правовой экспертизы. Это - глава 6 «Проведение правовой экспертизы проекта юридической службой разработчика» и глава 8 «Правовая экспертиза проекта в Министерстве юстиции Республики Узбекистан».
Таким образом, нами были проанализированы особенности нормативного регулирования проведения правовой и иных экспертиз нормативных правовых актов и их проектов, содержащиеся в законах о нормативных правовых актах государств ближнего зарубежья. Применительно к данной работе не ставилась задача осуществить сравнительно-правовой анализ действующего законодательства, однако нами было обращено внимание на наиболее важные и заслуживающие внимания положения законов о нормативных правовых актах, касающиеся организации и проведения правотворческих экспертиз. Полагаем, что данные сведения будут полезны для дальнейшего совершенствования правовой регламентации осуществления правотворческой деятельности в Российской Федерации, как при разработке специальных законов о нормативных правовых актов или о правотворческой экспертизе1, так и при регулировании правотворческой экспертизы с помощью уже принятых и действующих в России подзаконных нормативных правовых актов.
1 О нормативных правовых актах в Российской Федерации (инициативный проект федерального закона). 5-е изд., пе-рераб. и доп. / рук. авт. коллектива Т. Я. Хабриева, Ю. А. Тихомиров. М., 2019; Черногор Н. Н., Запоило М. В. Экспертиза в правотворчестве: проблемы правового регулирования и вопросы его совершенствования // Вестник Нижегородской академии МВД России. 2018. № 3 (43). С. 100-106.
