CC BY
43
Червяковский Александр Владимирович
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры теории и истории права и государства Омской академии МВД России
( hervyakovsky Alexander Vladimirovich
candidate of ¡cm s, docent, docent of the chair of theory and history of law and state of the Omsk academy ofMinistry ofInternal affairs of Russia
E-mail: ch ervalekmndr@yandex. ru
Закон о нормативных правовых актах как юридическая иннования (опыт России и государств ближнего зарубежья)
The Law on normative legal acts as a legal innovation (Russian and near abroad experience)
Аннотация. Законы о нормативных правовых актах действуют в отдельных субъектах Российской Федерации и в ряде государств ближнего зарубежья. Автором статьи проведено сравнительно-правовое исследование законов о нормативных правовых актах девяти государств ближнего зарубежья. Выделены достоинства и недостатки данных законов, сформулированы предложения по совершенствованию правотворческого процесса в России.
Ключевые слова: нормативный правовой акт, закон о нормативных правовых актах, законодательство, правотворчество.
An notation. Laws on normative legal acts are in force in individual constituent entities of the Russian Federation and in a number of neighbouring States. The author of the article carried out a comparative study of the laws on normative legal acts of nine States in the near abroad. The advantages and disadvantages of these laws have been highlighted, and proposals have been formulated to improve the law-making process in Russia.
Keywords: normative legal act, law on normative legal acts, legislation, lawmaking.
Российский федеральный закон о нормативных правовых актах, несмотря на многочисленные попытки его разработки и принятия, так и не принят. Один из последних проектов данного закона был подготовлен Минюстом России в 2014 г., однако так и не внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. Текст по состоянию на 26 декабря 2014 г. размещен в Справочной правовой системе «КонсультантПлюс». Проект федерального закона состоит из 16 глав и содержит 65 статей.
Законы о нормативных правовых актах имеются в отдельных субъектах Российской Федерации. Так в Омской области принят Закон от 21 ноября 2002 г. № 409-03 "О нормативных правовых актах Омской области", аналогичные законы приняты в Республике Алтай, Республике Башкортостан, Республике Дагестан, Забайкальском крае, Краснодарском крае, Брянской области и других субъектах Российской Федерации.
В ряде иностранных государств также накоплен большой опыт принятия законов о нормативных правовых актах. В девяти государствах ближнего зарубежья — Азербайджане, Армении, Беларуси, Грузии, Казахстане, Кыргызской Республике, Молдове, Таджикистане, Туркменистане, Узбекистане — такие законы приняты и действуют. Первые законы о нормативных правовых актах в государствах ближнего зарубежья появились еще в 90-е годы прошлого века. Одним из первых такой закон был принят в 1996 г. в Туркменистане В этом же году закон о нормативных актах появился в Грузии. В тоже время следует отметить, что Россия не является единственным государством, в котором отсутствует «закон о законах». В Украине, как и в России, закон о нормативных правовых актах так и не принят, несмотря на принимаемые неоднократные попытки его принятия.
За последние десять лет в ряде данных государств действовавшие ранее законы о нормативных правовых актах заменены на новые законы с аналогичным названием или на законы, регулирующие сходные отношения. Закон Республики Казахстан от 6 апреля 2016 г. № 480-\/ ЗРК «О правовых актах» вступил в силу с 19 апреля 2016 г., заменил ранее действовавший Закон Республики Казахстан от
24 марта 1998 г. «О нормативных правовых актах». С 1 февраля 2019 г. вступил в силу Закон Республики Беларусь от 17 июля 2018 г. № 130-3 «О нормативных правовых актах», заменивший ранее действовавший закон с аналогичным названием от 10 января 2000 г. № 361-3.
Анализу законов о нормативных правовых актах государств ближнего зарубежья посвящено ряд публикаций как российских, так и зарубежных исследователей1. Третий номер белорусского журнала «Право.Ьу» за 2019 г. целиком отдан принятому в Республике Беларусь закону «О нормативных правовых актах», в номере журнала нашли свое место публикации Г. А. Василевича, В. И. Павлова, М. Н. Са-толиной2 и других ученых и практических работников.
Закон о нормативных правовых актах позволяет законодательно закрепить общее понятие и признаки нормативного правового акта, виды нормативных правовых актов, их соотношение между собой. В России отсутствует легальная дефиниция нормативного правового акта, отдельные определения нормативного правового акта имеются в документах различных органов государства. Признаки нормативного правового акта закрепляются в Постановлении Пленума Верховного Суда России3. Принятие закона о нормативных правовых актах осложняет в России имевшаяся практика «указного правотворчества», большой вес и роль указов Президента России в правовом регулировании общественных отношений. Во всех нами изученных действующих законах о нормативных правовых актах государств ближнего зарубежья имеется легальная дефиниция «нормативный правовой акт». В ряде законов проводится разграничение между нормативными и иными правовыми актами. В законе Республики Беларусь отдельная глава посвящена техническим нормативным правовым актам. В законах о нормативных правовых актах определяются виды принимаемых нормативных правовых актов, их юридическая сила, соотношение между собой, закрепляются правила действия актов во времени, пространстве и по кругу лиц.
В России правотворческий процесс на федеральном уровне регламентирован многочисленными нормативными правовыми актами разной юридической силы. Законы о нормативных правовых актах позволяют систематизировать весь имеющийся нормативный материал по технике правотворчества. Принятие закона о нормативных правовых актах позволяет упорядочить имеющиеся нормы права по обозначенной проблеме, сократить количество нормативных правовых актов. В законах о нормативных правовых актах законодатели государств ближнего зарубежья определяет порядок подготовки, принятия, подписания, опубликования и вступления в силу таких актов, а также систематизации и толковании этих актов, включении их в соответствующие реестры. В законах о нормативных правовых актах, кроме того, затрагиваются вопросы разрешения коллизий, возникающих в процессе действия правовых актов, устранения и преодоления пробелов, а также внесения изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты. Таким образом, законодательные органы, принимая законы о нормативных правовых актах, стремятся на уровне законодательства отрегулировать все этапы существования нормативных правовых актов.
В России правотворчество осуществляется на федеральном уровне, уровне субъектов федерации, на уровне органов местного самоуправления. Нормативные правовые акты принимаются Президентом страны, Правительством, палатами парламента, различными федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов федерации, другими государственными органами и организациями. Законы о нормативных правовых актах государств ближнего зарубежья регламентируют правотворческий процесс на всех уровнях. В законах раскрываются общее и особенное процесса принятия нормативных правовых актов как законодательной, так и исполнительной ветвями власти, главами государств, различными ведомствами, органами управления и местного самоуправления.
Принятие и действие указанных выше законов позволяет более эффективно решать повседневные практические задачи, возникающие как в процессе правотворчества, так и в целом в юридической деятельности, применительно к нормативным правовым актам, их видам, порядку их подготовки, принятия, подписания, опубликования, вступления в силу, толкования и реализации. Как свидетельствует юридическая практика, публикации ученых, законы и подзаконные нормативные правовые акты в России при-
1 Косович В. М. Законодательство Украины и Республики Беларусь о нормативных правовых актах: возможности усовершенствования II Журнал Белорус, гос. ун-та. Право. 2017. № 1. С. 14—19; Липень С. В. Законы о нормативных правовых актах стран СНГ: возможности сравнительно-правового исследования II Вестник Университета имени О. Е. Кутафина. 2018. № 4 (44). С. 159—164; Липень С. В. Законы о нормативных правовых актах стран СНГ — индикаторы процессов информатизации и цифровизации системы законодательства // Актуальные проблемы российского права. 2019. № 8 (105). С. 22-33; Нематов А. Р. Закон Республики Таджикистан «О нормативных правовых актах»: прошлое, настоящее и будущее// Государство и право. 2009. № 10. С. 60-64.
2 Василевич Г. А. Закон Республики Беларусь «О нормативных правовых актах» — важнейшая опора для становления правового государства // Право.Ьу. 2019. № 3. С. 50-55; Павлов В. И. Особенности доктринапьного содержания закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах» // Право.Ьу. 2019. № 3. С. 27-31; Сатолина М. Н. Правовые аспекты реализации оценки регулирующего воздействия в государствах —участниках СНГ // Право.Ьу. 2019. №3. С. 113-118.
3 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2019. № 2.
нимаются нередко с нарушением правил юридической техники. В государствах ближнего зарубежья правила юридической техники прямо закреплены в законах о нормативных правовых актах. В законе Республики Беларусь основные требования техники правотворчества содержаться в главе 4 «Требования нормотворческой техники», ряд требований имеются и в других главах закона, помимо этого в качестве составной частью закона данного государства включено приложение «Требования юридической техники», состоящее из 11 глав.
Законы о нормативных правовых актах позволяют законодателю при его активной роли внедрять научные разработки и передовой практический опыт в процесс подготовки нормативных правовых актов как федерального, так и регионального уровней, а также органов местного самоуправления. Законодатель при участии ученых и практических работников имеет возможность систематизировать данный опыт и поделиться им с другими субъектами правотворческой деятельности, закрепить его в качестве нормативной основы принятия правотворческих решений. В законах о нормативных правовых актах государств ближнего зарубежья находят отражение в частности предложения ученых, законодателей, иных участников правотворческого процесса, общественности и иных лиц по проведению общественного обсуждения нормативных правовых актов, оценки регулирующего воздействия принимаемого акта, принятию нормативного правового акта в порядке эксперимента, осуществлению правовой и иных экспертиз проектов нормативных правовых актов.
Как отмечают исследователи, неполнота правового регулирования экспертной деятельности на федеральном уровне в России препятствует дальнейшему развитию проведения различного рода экспертиз проектов нормативных правовых актов1. В законах о нормативных правовых актах государств ближнего зарубежья предусматриваются возможности проведения отдельных видов экспертиз, нормативно регулируется проведения таких экспертиз.
В России отсутствует законодательное регулирование проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, в тоже время существует множество подзаконных актов, требующих или рекомендующих проведение такой оценки применительно к отдельным видам проектов правовых актов2. Проведение оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов нашло отражение в отдельных законах о нормативных правовых актах государств ближнего зарубежья. Так, закон о нормативных правовых актах Республики Беларусь говорит о прогнозировании последствий принятия (издания) нормативных правовых актов, включающее в себя различные формы и средства его проведения, в том числе оценку финансово-экономических, социальных, экологических последствий принятия (издания) нормативных правовых актов, оценку регулирующего воздействия правового акта на условия осуществления предпринимательской деятельности, а также оценку иных последствий, которые возникнут в результате принятия (издания) правового акта3. Об оценке регулирующего воздействия говорится и в ст. 5 Закона Республики Армения «О нормативно-правовых актах». Согласно тексту статьи закона, орган государственного управления в установленных Правительством случаях при подготовке проектов законов или постановлений правительства проводит оценку регулирующего воздействия, возможно проведение такой оценки и проекта закона, представленного в парламент депутатами или фракциями депутатов парламента. Часть 3 данной статьи делегирует полномочия по установлению порядка, сроков и случаев проведения оценки регулирующего воздействия, а также требований к заключению по результатам проведения такой оценки Правительству Республики Армения.
В ряде анализируемых законов имеются положения, посвященные организации и проведения мониторинга правовых актов. Глава 10 закона Республики Казахстан «О правовых актах» называется «Мониторинг», состоит из 2 статей, посвященных правовому государственному, ведомственному (ст. 50) и общественному мониторингу нормативных правовых актов (ст. 51). Данные статьи не раскрывают подробно порядок, сроки и иные аспекты проведения такого мониторинга. Ст. 50 закона носит бланкетный характер, отсылает к Правилам проведения правового мониторинга, утвержденным постановлением Правительства Республики Казахстан от 29 августа 2016 г. № 486. Закон Республики Беларусь и вовсе уделяет вопросам проведения правового мониторинга всего одну статью (ст. 75), в которой содержится легальная дефиниция правового мониторинга, определяются пути достижения целей мониторинга, а также его результаты. Часть 3 указанной статьи, как и статья 50 закона Казахстана, также носит бланкетный характер. Нормативное регулирование правового мониторинга в России регламентировано указами Президента России, другими подзаконными нормативными правовыми актами, актами субъектов федерации, органов местного самоуправления. Как мы видим, несмотря на наличие статей о правовом мониторинге в законах Казахстана и Беларуси, его правовое регулирование осуществляется в данных государствах подзаконном уровне.
1 Ким А. В. Правовая и антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов в территориальных органах Министерства юстиции Российской Федерации (административно-правовое исследование): дис. канд. юрид. наук. М., 2017. С. 140; Залоило М. В. Современные юридические технологии в правотворчестве: научно-практическое пособие. М., 2020. С. 104.
2 Залоило М. В. Указ. соч. С. 103.
3 Ладутько В. К, Кочерга О. Р. Соответствие международным актам национального подхода к регламентации проведения оценки регулирующего воздействия // Право.Ьу. 2019. № 3. С. 110.
В целом следует отметить, что законы о нормативных правовых актах, охватывая большую сферу правового регулирования, затрагивая полномочия различных государственных органов, зачастую страдают наличием большого количества бланкетных норм. Положения в законах о нормативных правовых актах данных государств нередко страдают расплывчатостью, носят рекомендательный характер, делегируют полномочия по правовому регулированию правотворческой и иной (проведения мониторинга, ведения реестра, систематизации, толкования) деятельности иным органам государства, отсылают к подзаконным нормативным правовым актам.
В ряде законов о нормативных правовых актах закрепляются положения, которые являются дискуссионными, неустоявшимися в юридической науке. Такие положения могут вызвать в дальнейшем споры, противоречия в практике толкования и реализации правовых норм. Так законы о нормативных правовых актах в большинстве своем закрепляют легальные дефиниции. Только один закон — закон Республики Узбекистан — содержит одно определение («нормативный правовой акт»), в законах других государств определений оказывается больше. Ст. 1 Закона Республики Казахстан содержит 36 определений, закон Республики Беларусь включает более 30 легальных дефиниций. Многие определения, имеющиеся в данных законах, не являются устоявшимися и вызывают научную дискуссию1.
В законе о нормативных правовых актах необходимо предусматривать ответственность за невыполнение или ненадлежащее выполнение требований правовых норм, установленных в данном законе. Нередко нормы, устанавливающие ответственность, в законах государств ближнего зарубежья или не конкретизированы, или отсутствуют, или носят отсылочный характер. Так ст. 76 закона Республики Беларусь закрепляет следующее положение: «Лица, виновные в неисполнении либо ненадлежащем исполнении нормативных правовых актов, несут ответственность в соответствии с законодательными актами». Данное положение, как и сама статья, состоящая только из этого положения, в законе являются излишними, не содержат никаких иных предписаний, кроме тех, которые уже есть в действующем белорусском законодательстве.
Отмеченные выше недостатки законов о нормативных правовых актах не являются свойственными только для данных актов, они присуще и другим законам и подзаконным правовым актам. Наиболее важной и трудно выполнимой рекомендацией для создателей законов о нормативных правовых актах, на наш взгляд, является предложение, чтобы законы о нормативных правовых актах не напоминали учебники по юридической технике или по теории государства и права. Несмотря на то, что наш российский федеральный и региональный законодатель, в целом субъекты правотворчества, как и такие же органы и должностные лица иностранных государств допускают при работе с законами и подзаконными правовыми актами нередко грубые ошибки, тем не менее полагаем, что закон о нормативных правовых актах не должен воспроизводить положения учебников по юридическим дисциплинам, задача закона заключается в закреплении обязательных правил обращения с нормативными правовыми актами, наделении соответствующих субъектов необходимыми полномочиями, а также установление юридической ответственности за не соблюдение и не исполнение положений закона.
В заключении работы отметим, что опыт правового регулирования правотворчества в государствах ближнего зарубежья, в том числе посредством принятия законов о нормативных правовых актах, вполне может быть учтен в отечественных исследованиях, в том числе направленных на научное обеспечение правотворческой деятельности. Принятие закона о нормативных правовых актах не является очевидной необходимостью для всех ученых и иных субъектов, вовлеченных в правотворческий процесс. Ведь, действительно, как показывает проведенный анализ, можно выделить ряд преимуществ и достоинств принимаемых законов о нормативных правовых актах государств ближнего зарубежья. Полагаем, что наш анализ законов о нормативных правовых актах, может быть полезен как разработчикам и сторонникам принятия в России федерального закона, а также тем ученым и практикам, которые полагают, что такой закон хотя и следует принять, однако в России не сложились необходимые условия для разработки и вступления в силу такого закона. Помимо политической воли, необходимой для принятия закона о нормативных правовых актах, требуется также кропотливая и трудоемкая работа по подготовке, согласованию и принятию этого закона. В процессе данной деятельности участвующие субъекты по возможности должны избегать ряда недостатков и неточностей, которые, как показывает наш анализ, могут встречаться при подготовке текста законов. Такое исследование может пригодиться и противникам принятия данного закона, поскольку можно еще раз взвесить все «за» и «против», и, возможно, это повлияет на принимаемое решение.
1 Косович В. М. Указ. соч. С. 15.
