CC BY
16•та § i
Александр Владимирович Молотов, доцент кафедры конституционного и административного права Алтайского филиала ФГОУ ВПО «Сибирская академия государственной службы» в г. Барнауле, кандидат юридических наук
В настоящее время законодательство о муниципальной службе в Российской Федерации переживает период серьезного реформирования. Принятие Федерального закона от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации», а вслед за ним и соответствующих законов в ряде субъектов Российской Федерации (в том числе в Алтайском крае) породило ряд вопросов и проблем, нуждающихся в скорейшем разрешении.
ЗАКОНОДАТЕЛ ЬСТВО О МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ: СОСТОЯНИЕ, ПРОБЛЕМЫ, ПЕРСПЕКТИВЫ
Реформа государственной службы, начавшаяся принятием Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г., продолжилась реформированием службы муниципальной. 2 марта 2007 г. был принят Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации». Он пришел на смену Федеральному закону от 8 января 1998 года N 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Данный Закон, по сути, являлся сокращенным вариантом старого Федерального закона «Об осно-вахгосударственной службы в Российской Федерации» (в настоящее время утратил силу). Естественно, что проводимая административная реформа, одной из вехой которой стало принятие Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г., с неизбежностью поставило вопрос и о необходимости реформирования института муниципальной службы, следствием чего и стало принятие Федерального закона от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации».
В первую очередь, обращает на себя внимание изменение названия закона. Если Федеральный закон от 8 января 1998 года N 8-ФЗ, как следует из его названия, был посвящен регулированию «основ» муниципальной службы в Российской Федерации, то действующий в настоящее время Федеральный закон от 2 марта 2007 г. посвящен регулированию муниципальной службы, как таковой, в Российской
Федерации. Изменение названия закона, на наш взгляд, не случайно. Оно вполне укладывается в общую политику федеральных органов государственной власти, проводимую применительно к регулированию предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ, закрепленных в статье 72 Конституции РФ. В настоящее время федеральный центр самостоятельно пытается максимально урегулировать вопросы совместного ведения РФ и субъектов РФ, по сути, не оставляя субъектам РФ возможности осуществлять по ним какое-нибудь собственное правовое регулирование (в качестве примеров можно привести вопросы, связанные с организацией в субъектах государственной власти, местного самоуправления и т.п.). На наш взгляд, эта позиция федерального законодателя представляется не совсем верной, поскольку Россия все же является федеративным государством и субъекты Федерации отличаются существенным разнообразием. В то же время следует заметить, что применительно к правовому регулированию местного самоуправления, в целом, и института муниципальной службы, в частности, возможность для изменения позиции федерального законодателя заложена в тексте самой Конституции РФ. Согласно пункту «н» статьи 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления». Из данной
конституционной нормы необходимо выделить то, что относится к государственной власти, и то, что относится к местному самоуправлению. В науке существуют разные подходы к толкованию данной нормы:
1) в совместном ведении находится «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» — установление местного самоуправления, т. е. за крепление местного самоуправления как неприкосновенного демократического института;
2) в совместном ведении находится «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» - установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления, т. е. устанавливаются общие подходы к формированию органов местного самоуправления;
3) в совместном ведении находится «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» - установление общих принципов организации местного самоуправления, т. е. закрепляются общие подходы к правовому регулированию становления местного самоуправления.
По сути, принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федерального закона от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе
ш А А и J
Y
государственная и муниципальная служба
в Российской Федерации» ознаменовало собой изменение позиции федерального законодателя применительно к решению данного вопроса. Если ранее федеральный законодатель, действительно, регулировал лишь общие принципы организации местного самоуправления, то в настоящее время можно утверждать, что он регулирует местное самоуправление, как таковое. Естественно, что это изменение подходов не могло не затронуть и институт муниципальной службы, следствием чего и стало принятие Федерального закона от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации».
Другой причиной принятие данного Закона явилось принятие федеральных законов «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. и «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. При известной схожести подходов законодателя к правовому регулированию институтов государственной и муниципальной службы, исходя из анализа указанных выше федеральных законов, нельзя не обратить внимание и наряд отличий.
Можно отметить, что Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в ст. 7 указывает на то, что взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы обеспечивается посредством:
1) единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;
2) единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы;
3) единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих;
4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;
5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных
гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих;
6) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходившихмуниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.
В связи с этим, небезынтересно отметить правовую позицию Конституционного Суда РФ, касающуюся возможности распространения на должностных лиц местного самоуправления статуса государственных служащих, высказанную им в Определении от 10 апреля 1997 года № 60-0 по жалобе гражданина П.И. Забродина. По мнению Конституционного Суда РФ, из статьи 12 Конституции Российской Федерации, (согласно которой местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти) не вытекает, что на муниципальных служащих не могут распространяться законные ограничения, установленные для государственных служащих. Законодатель, действуя в пределах своей компетенции, устанавливает систему местного самоуправления и определяет статус муниципальных служащих. При этом он вправе распространить на них предусмотренные Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» ограничения либо регламентировать их в специальном законе» [1]. Таким образом, следует констатировать, что Конституционный Суд РФ допустил возможность единого правового регулирования статуса публичных служащих.
В дальнейшем Конституционный СудРФ неоднократно подтверждалэту правовую позицию, указав, в частности, что государственная служба, как и муниципальная служба, в силу своего публично-правового характера сопряжены с требованиями недопустимости их совмещения с какой-либо иной публичной деятельностью (Определение Конституционного Суда РФ от 14 января 1999 года № 23-07 по запросу Брянской Областной Думы о проверке конституционности пункта 2 статьи 22 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской
Федерации" [2]. В Постановлении от 29 мая 1998 года № 16-П по делу о проверке конституционности части 4 статьи 28 Закона Республики Коми «О государственной службе Республики Коми» Конституционный Суд РФ указал на недопустимость совмещения депутатского мандата и статуса государственного служащего, что допускалось законом Республики Коми на переходный период в отношении госслужащих, избранных депутатами Госсовета - парламента республики Коми. По мнению Конституционного Суда РФ, из Федеральных законов "Об основах государственной службы в Российской Федерации" и "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" следует, что государственная служба, как и муниципальная служба, в силу своего публично-правового характера сопряжены с требованиями недопустимости их совмещения с какой-либо иной публичной деятельностью. Исходя из этого, Конституционный Суд распространил правовую позицию, высказанную в Постановлении от 29 мая 1998 года № 16-П, на муниципальных служащих, констатировав правомерность требований федеральных законов о недопустимости совмещения статуса муниципального служащего с членством в представительном органе [3]. Это положение, однако, не распространяется, на выборных должно-стныхлиц местного самоуправления.
Важной, на наш взгляд, новеллой Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» стало увеличение предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы с шестидесяти до шестидесятипятилет. По этому поводу следует заметить, что Конституционный Суд РФ рассматривал вопрос о конституционности установления возрастных ограничений пребывания на муниципальной службе. В своем Определении от 3 октября 2002 г. №233-0 по запросу группы депутатов Государственной Думы «О проверке конституционности положений ст.25 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ», ст. 43 Федерального закона «О прокуратуре РФ», ст.14 Федерального конституционного закона «О судебной системе РФ», и ст.20.1 Федерального
алтайский вестник государственной и муниципальной службы
закона «Об основах муниципальной службы в РФ» Конституционный Суд РФ отказался рассматривать по существу запрос депутатов Государственной Думы относительно конституционности положений федеральных законов о государственной службе и муниципальной службе, ограничивающих возраст пребывания на соответствующей должности [4]. В данном Определении Конституционный Суд РФ указал на ранее вынесенные решения о соответствии Конституции РФ возрастного ограничения, закрепленного законами для различных государственных должностныхлиц: судей, прокуроров и др. [5]. В этих решениях Конституционный Суд РФ признал, что исходя из специфики государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, государственные служащие имеют особый правовой статус в трудовых отношениях. Требование о соблюдении возрастных критериев при замещении должностей государственной службы обусловлено задачами, принципами организации и функционирования государственной службы, целью обеспечения поддержания высокого уровня ее отправления (в том числе за счет обновления и сменяемости управленческого персонала), особенностями деятельности лиц, исполняющих обязанности по государственной должности государственной службы, и не может рассматриваться как нарушение либо как неконституционное ограничение права на равный доступ к государственной службе и права свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Такое различие в правовом регулировании труда (прохождения службы) признано объективно оправданным, обоснованным и соответствующим конституционно значимым целям, а возможность увольнения государственных служащих в связи с достижением предельного возраста пребывания на службе, - не нарушающей их конституционные права. Таким образом, Конституционный Суд РФ по существу подтвердил, что считает конституционным установление в законе возрастных ограничений
для пребывания на государственной и муниципальной службе.
В связи сустановлением Федераль-нымзаконом«Омуниципальнойслуж-бе Российской Федерации», по сути, исчерпывающего перечня оснований для расторжения трудового договора с муниципальным служащим весьма интересным представляется Постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2003 г. №19-П по делу о проверке конституционности отдельных положений закона Ивановской области «О муниципальной службе Ивановской области» [6]. Данное Постановление было принято в связи с запросом законодательного собрания Ивановской области, оспорившего решение суда общей юрисдикции, признавшего не соответствующими закону положения закона области, которые предусматривали перечень оснований для освобождения от должности муниципальных служащих. Постановление Конституционного Суда РФ не по всем пунктам совпало с решением суда общей юрисдикции, таким образом, ряд положений областного закона были признаны соответствующими Конституции РФ и действующими на территории области.
Конституционный Суд РФ указал, что положения Закона Ивановской области «О муниципальной службе Ивановской области», являвшиеся предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации определяют особенности трудовых отношений муниципальных служащих в Ивановской области. Данное регулирование в силу статьи 72 (пункты «к», «н» части 1) Конституции Российской Федерации относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов и может быть осуществлено законом субъекта РФ, который при этом не должен противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Конституционный Суд РФ признал соответствующими Конституции РФ положения Закона Ивановской области «О муниципальной службе Ивановской области», закрепляющие полномочие органов местного самоуправления осуществлять организацию и проведение конкурсов на за-
мещение вакантных муниципальных должностей категории «В». По мнению Конституционного Суда РФ, проведение подобных конкурсов связано с публично-правовым характером муниципальной службы, что предполагает необходимость профессиональной подготовки служащих и наличие у них соответствующих моральных качеств и не влечет ограничение конституционных прав граждан и не нарушает равный доступ к муниципальной службе.
Также Конституционный Суд РФ признал соответствующими Конституции РФ положения Закона Ивановской области «О муниципальной службе Ивановской области», предусматривающие заключение срочного трудового договора (контракта) с муниципальными служащими, замещающими должности категории «Б», на срок полномочий соответствующего должностного лица категории «А», Конституционный Суд РФ отметил, что указанные положения не могут рассматриваться как ограничивающие права и свободы человека и гражданина, поскольку в них отражаются особенности статуса и должностных обязанностей данной категории муниципальных служащих, которые принимаются на службу для обеспечения деятельности конкретных должностных лиц, чьи полномочия также ограничены определенным сроком. Поскольку заключение подобного контракта основано на добровольном согласии, требование срочности договора, обусловленное в данном случае спецификой публично-правовой природы муниципальной службы, не нарушает принцип равенства трудовых прав служащего и не выходит за пределы полномочий субъекта Российской Федерации, который вправе конкретизировать такое условие для указанной категории муниципальных служащих.
В то же время Конституционный Суд РФ признал несоответствующими Конституции РФ положения Закона Ивановской области «О муниципальной службе Ивановской области», устанавливающей возможность увольнения муниципального служащего в случаях осуждения к наказанию, не исключающему продолжение прежней работы. Конституционный
государственная и муниципальная служба
Суд РФ отметил, что норму, устанавливающую возможность увольнения муниципального служащего в случаях осуждения к наказанию следует рассматривать в рамках федеральных гарантий трудовых прав в связи с увольнением по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон. К таким обстоятельствам пункт 4 статьи 83 Трудового кодекса Российской Федерации относит только осуждение работника к наказанию, исключающему продолжение прежней работы, в соответствии с приговором суда, вступившим в законную силу. Таким образом, из правовой позиции Конституционного Суда РФ следует, что увольнение муниципального служащего может быть связано только с осуждением его к наказанию, исключающим продолжение прежней работы, а не с самим фактом его осуждения.
Кроме того, указанным выше Постановлением Конституционного Суда РФ признаны несоответствующими Конституции РФ положения Закона Ивановской области «О муниципальной службе Ивановской области», устанавливающие в качестве основания увольнения муниципального служащего выражение недоверия представительным органом местного самоуправления. При этом Конституционный Суд РФ разъяснил, что механизм отзыва не может распространяться на служащих, а применяется - исходя из его конституционной природы - только к лицам, получающим право на осуществление соответствующих полномочий от самого представительного органа местного самоуправления.
Возвращаясь к вопросу о новеллах Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», хотелось бы согласиться с теми авторами, которые, на наш взгляд, обоснованно полагают, что, отказываясь от концепции служебного права в пользу регулирования муниципаль-но-служебных отношений нормами права трудового, авторы Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» «вместе с водой выплеснули и ребенка» [7]. Специфика муниципальной службы, ее публичный характер в Законе практически не отражены.
Так, например, одной из особенностей как государственной, так и муниципальной службы, связанной с их направленностью на достижение публичных (общеполезных) целей, является по общему правилу конкурсный порядок замещения должностей. Так, Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» содержит императивную норму, согласно которой поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса (ч. 1 ст. 22). В то же время, закрепляя обязательность конкурсного отбора для замещения вакантной должности гражданской службы, эта же статья указанного Закона содержит такое количество исключений, что практически нивелирует общее правило. Причем исключения из конкурсного порядка замещения должностей не всегда понятны и оправданы: многие нормы отличаются неопределенностью, в ряде случаев неоправданно расширено усмотрение представителя нанимателя при решении кадровых вопросов.
В связи с этим некоторыми авторами высказывается мнение, что «конкурс, декларированный законопроектом в качестве основной формы комплектования кадров, на деле превращается в исключительный способ поступления на государственную службу, который, естественно, будет применяться на практике крайне редко» [8].
Авторы рассматриваемого в настоящей статье Закона о муниципальной службе в этом смысле пошли еще дальше. Часть 1 статьи 17 содержит уже диспозитивную норму, согласно которой «при замещении должности муниципальной службы в муниципальном образовании заключению трудового договора может предшествовать конкурс, входе которого осуществляется оценка профессионального уровня претендентов на замещение должности муниципальной службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности муниципальной службы». Таким образом, Закон предусматривает лишь абстрактную возможность
проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы. Подобный подход, вполне обоснованный применительно к трудовым отношениям, представляется совершенно неприемлемым в отношении публичной службы, разновидностью которой является служба муниципальная.
В качестве еще одного примера можно привести содержащееся в Законе традиционное для публично-служебных отношений правило о проведении обязательной аттестации муниципальных служащих. Согласно ст. 18 Закона один раз в три года проводится аттестация муниципального служащего в целях определения его соответствия замещаемой должности муниципальной службы. В задачу аттестационной комиссии входит только решение вопроса о соответствии или несоответствии замещаемой должности. При этом аттестационная комиссия может (но не обязана) давать рекомендации о поощрении, в том числе о возможности повышения в должности, либо в необходимых случаях рекомендации по улучшению деятельности аттестуемых муниципальных служащих (например, о направлении на переподготовку). Это, в свою очередь, означает, что при отсутствии таких рекомендаций данный вопрос будет решаться исключительно по усмотрению представителя нанимателя.
Следует заметить, что Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» содержит полный перечень рекомендаций аттестационной комиссии и закрепляет обязательность этих рекомендаций для представителя нанимателя. Так, ст. 48 указанного Закона закрепляет императивное правило, согласно которому в течение одного месяца после проведения аттестации по ее результатам должен быть издан соответствующий правовой акт государственного органа.
Одной из значимых новелл Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» являлась норма о конкурсном порядке формированиякадрового резерва. Статья 32 Закона о муниципальной службе в числе приоритетных направлений формирования кадрового состава муниципальной службы называет создание кадрового резерва
дл "т ~ алтайский вестник
*_государственной и муниципальной службы
•веч
и его эффективное использование. На этом фоне представляется странным, что в указанном законопроекте норма
0 создании кадрового резерва также носит диспозитивный характер (ст. 33).
Многие другие вопросы, отражающие публичныйхарактер муниципальной службы, урегулированы в Законе о муниципальной службе не до конца. Так, например, ч. 2 статьи 11 Закона в числе прав муниципального служащего называет его право «с предварительным письменным уведомлением представителя нанимателя (работодателя) выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов. Под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность муниципального служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью муниципального служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования. Под личной заинтересованностью муниципального служащего понимается возможность получения муниципальным служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для муниципального служащего, членов его семьи или лиц, указанных в пункте 5 части
1 статьи 13 настоящего Федерального закона, а также для граждан или организаций, с которыми муниципальный служащий связан финансовыми или иными обязательствами». Пункт 11 ч. 1 ст. 12 проекта устанавливает уже обязанность муниципального служащего «сообщать представителю нанимателя (работодателю) о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интере-
сов, и принимать меры по предотвращению подобного конфликта».
Несложно заметить, что указанные выше нормы практически полностью повторяют положения, содержащиеся в ст. 19 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Само по себе это выглядит вполне обоснованным, ведь процедура обнаружения и урегулирования конфликта интересов является элементом антикоррупционного механизма Закона о гражданской службе, связана с ее публичным характером, и, следовательно, вполне логично ввести понятие конфликта интересов и в Закон о муниципальной службе. Однако как раз процедура урегулирования конфликта интересов в проекте не определена. Что делать представителю нанимателя в случае сообщения ему муниципальным служащем о наличии личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей? Ответа на этот вопрос Закон о муниципальной службе не содержит. И большой вопрос, можно ли в данном случае применять по аналогии соответствующие положения Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Конечно, многие из указанных выше проблем могут быть решены в законодательных актах, принимаемых в субъектах Российской Федерации. Действительно, ничто не мешает в законе субъекта о муниципальной службе указать на обязательность конкурсного порядка замещения должностей муниципальной службы, установить процедуру урегулирования конфликта интересов на муниципальной службе и т.п. Однако стоит ли в данном случае рассчитывать на регионального законодателя, порождая тем самым неопределенность в применении законодательства о муниципальной службе в различных субъектах Российской Федерации?
В силу всего изложенного выше нам представляется возможным согласиться с мнением тех ученых, которые полагают, что новый Закон о муниципальной службе должен более явно отражать ее специфичность как публичного вида профессиональной деятельности, но не путем введения неоднозначно восприни-
маемых конструкции нанимателя и его представителя, а путем закрепления в нем действительно необходимых императивных норм, обеспечивающих право на равный доступ граждан к муниципальной службе и ее функционирование в интересах жителей муниципального образования [9].
1. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 10 апреля 1997 года № 60-0 по жалобе гражданина 11.И. Забродина // Официально не публиковалось. Справочно-правовая система «Консультант-Плюс».
2. Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1999. N6 2.
3. Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №23. Ст. 2626.
4. Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. №12. Ст. 1174.
5. См. нацр. определения Конституционного Суда Российской Федерации от 1 июля 1998 года но запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности некоторых положений статьи 25 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", от 25 марта 1999 года по жалобе гражданина Примова И.III. на нарушение его конституционных прав положениями статьи 43 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", от 5 июля 2001 года по запросу суда Чукотского автономного округа о проверке конституционности положений статьи 43 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" и по жалобе гражданина Соковца В.П. на нарушение этими положениями его конституционных прав // Справочно-правовая система «Кон-сультаит-Плюс».
6. Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. №52 (4.2). Ст. 5101.
7. Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Реформирование законодательства о муниципальной службе как составная часть административной реформы // Трудовое право. 2007. №4. С.12.
8. См.: Иванов С.А., Иванкина С.А., Куренной А.М., Маврин С.П., Хохлов Е.Б. Правовое регулирование отношений в сфере госслужбы // ЭЖ-Юрист. 2004. N 6.
9. Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Указ. соч. С. 15.
