CC BY
18ГОСУДАРСТВЕННАЯ И МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА
На сегодняшний день можно говорить о кардинальных изменениях в правовом регулировании государственной службы. На основе Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» принят целый ряд подзаконных актов, регламентирующих поступление на гражданскую службу и условия ее прохождения. В этой связи важным является анализ правовых позиций Конституционного Суда РФ по вопросу реализации конституционного права равного доступа к государственной службе. Конституционный Суд РФ неоднократно отмечал, что исходя из интересов государственной службы и учитывая ее специфику как особого вида профессиональной деятельности, законодатель вправе устанавливать особые правила поступления на государственную службу и ее прохождения. Разумеется, указанное право не может быть абсолютным, но и «компетенции законодателя» в установлении таких особых правил, требований и запретов также небезгранична.
Михаил Вячеславович ПРЕСНЯКОВ, доцент кафедры гражданского процесса, трудового и экологического права Поволжской академии государственной иужбы им. ПЛ. Столыпина, кандидат философских наук
ПРАВОВЫЕ ПОЗИЦИИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РФ ПО ВОПРОСУ РАВНОГО ДОСТУПА К ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ
Действующим Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» решение многих вопросов относится на усмотрение представителя нанимателя [1]. Например, согласно ч. 4 ст. 22 указанного Закона по решению представителя нанимателя конкурс может не проводиться при назначении на должности гражданской службы, относящиеся к группе младших должностей гражданской службы. Другой пример - нормы, регулирующие служебные отношения в связи с ликвидацией государственного органа или сокращением должностей гражданской службы. Статья 31 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» закрепляет не обязанность (как ранее действующий закон «Об основах государственной службы Российской Федерации») представителя нанимателя предложить государственному служащему другую должность, а лишь возможность продолжения служебных отношений. Государственно-служебные отношения могут быть продолжены в случаях предоставления гражданскому служащему иной должности (в том же или другом государственном органе) либо направления его на профессиональную переподготовку или повышение квалификации. Сравним эти положения с нормами ст. 16 действовавшего ранее Федерального закона «Об основах государственной службы РФ» [2]. В частности, при ликвидации государственного органа или сокращении его штата государственному
служащему в случае невозможности предоставления работы в том же государственном органе должна быть предложена другая государственная должность государственной службы в другом государственном органе с учетом его профессии, квалификации и занимаемой ранее должности. При невозможности трудоустройства государственному служащему, заключившему трудовой договор на неопределенный срок, гарантируются переподготовка (переквалификация) с сохранением на период переподготовки (переквалификации) денежного содержания по занимаемой до увольнения государственной должности государственной службы и непрерывного трудового стажа, а также предоставление возможности замещения иной государственной должности государственной службы.
В этой связи возникает вопрос о том, как подобные нормы согласуются с гарантированным Конституцией правом равного доступа граждан к государственной службе? Нужно сказать, что данный вопрос уже был предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ[3].
Так, гражданин Луценко Э.А. обратился в Конституционный Суд РФ с жалобой, в которой оспаривается конституционность отдельных положений статьи 54 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации, признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации, предоставлении
отдельных гарантий сотрудникам органов внутренних дел, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и упраздняемых федеральных органов налоговой полиции в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления». Согласно части 1 указанной статьи лица, увольняемые со службы в федеральных органах налоговой полиции и изъявившие желание поступить на службу в органы внутренних дел, органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ или нагосударственную о\ужбу, могут быть переведены в соответствующие федеральные органы исполнительной власти или иные государственные органы и зачислены в установленном порядке (без испытательного срока) на службу в органы внутренних дел, органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ или на государственную службу. По мнению Э.А. Луценко, часть первая статьи 54 названного Федерального закона не соответствует Конституции Российской Федерации, поскольку употребленное в ней слово «могут» позволяет должностным лицам органов внутренних дел отказывать в трудоустройстве без указания подлинных причин отказа.
Другими словами суть возражений Э.А. Луценко сводилась к тому, что упомянутая норма неоправданно расширяет усмотрение соответствующих должностных лиц в части приема на государственную службу или отказа в этом.
ч - * „ АЛТАИСККИ ВЕСТНИК ,
£ - государственной и муниципальной СЛУЖБЫ I
'вен
Рассматривая данный вопрос, Конституционный Суд РФ воспроизвел сформулированную им ранее правовую позицию, которая состоит в признании права законодателя устанавливать специальные правила приема, прохождения и увольнения с государственной службы. Исходя из положений Конституции Российской Федерации о равном доступе к государственной службе (статья 32, часть 4), государство, регулируя отношения службы в органах внутренних дел, в том числе основания приема на службу и увольнения с этой службы, может устанавливать в данной сфере особые правила, что само по себе не противоречит статьям 19 (часть 1), 37 (части 1 и 3) и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации и согласуется с пунктом 2 статьи 1 Конвенции Международной Организации Труда «О дискриминации в области труда и занятий» относительно дискриминации в области труда и занятий, согласно которому различия, исключения или предпочтения в области труда и занятий, основанные на специфических (квалификационных) требованиях, связанных с определенной работой, не считаются дискриминацией [4].
Вместе с тем, как неоднократно подчеркивалось Конституционным Судом РФ, указанные «особые правила» (ограничения) будут оправданными только в том случае, если они «обусловлены задачами, принципами организации и функционирования государственной службы, целью обеспечения поддержания высокого уровня ее отправления (в том числе за счет обновления и сменяемости управленческого персонала), особенностями деятельности лиц, исполняющих обязанности по государственной должности государственной службы».
Исходя из этого, Конституционным Судом РФ был сделан вывод, что федеральный законодатель вправе устанавливать особые требования к гражданам, претендующим на занятие определенной должности в органах внутренних дел, в том числе к их личным и деловым качествам, которые обеспечили бы их способность исполнять возложенные на сотрудников органов внутренних дел обязанности. Следовательно, решение вопроса о приеме на службу в органы внутренних дел в каждом конкретном случае зависит от того, способен ли желающий поступить на службу в указанные органы по своим личным и деловым качествам исполнять возложенные на сотрудников органов внутренних дел обязанности.
Разрешение же вопроса о том, отвечает ли заявитель по своим личным и деловым качествам требованиям, предъявляемым к гражданам при поступлении
их на службу в органы внутренних дел, как и проверка правильности и обоснованности отказа в приеме его на службу в органы внутренних дел должны осуществляться судами общей юрисдикции.
Говоря иначе, Конституционный Суд РФ подчеркнул, что усмотрение должностного лица в рассматриваемой ситуации не является абсолютным, а должно быть основано на объективной оценке личных и деловых качеств лица, претендующего на замещение соответствующей должности. В противном случае суд общей юрисдикции по иску гражданина должен будет сделать вывод о незаконном отказе в приеме на службу.
Действительно, возвращаясь к положениям ст. 31 Федерального закона «Об основах государственной гражданской службы в РФ», следует отметить указание законодателя о преимущественном праве замещения должности гражданской службы гражданского служащего, имеющего более высокие квалификацию, уровень профессионального образования, большую продолжительность стажа гражданской службы или работы (службы) по специальности и более высокие результаты профессиональной служебной деятельности.
Однако здесь уместно воспроизвести еще одну правовую позицию Конституционного Суда РФ. Так, в Постановлении от 13 декабря 2001 г. № 16-П Конституционный Суд РФ отметил, что из конституционных принципов равенства и справедливости вытекает требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы, поскольку иное не может обеспечить ее единообразное применение, не исключает неограниченное усмотрение в правоприменительной практике и, следовательно, неизбежно ведет к произволу[4]. Данная правовая позиция выражена в ряде Постановлений Конституционного Суда РФ (от 25 апреля 1995 г.[5] и 5 июля 2001 г. [6]).
С этой позиции весьма спорным представляется положение ст. 22 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», согласно которойконкурс на замещение вакантной должности гражданской службы младшей группы может не проводиться по решению представителя нанимателя. В этой связи уже складывается практика «обхода» конкурсной процедуры замещения должностей гражданской службы путем приема гражданина на должности младшей группы и последующего его перевода на должность иной группы.
Сомнения вызывает и норма, предусмотренная п. 1 части 4 ст. 25 указанно-
го закона, которая предусматривает в качестве одного из оснований заключения срочного служебного контракта замещение отдельных должностей гражданской службы категории «руководители», а также должностей гражданской службы категории «помощники (советники)». Междутем, согласно ст. 9 того же закона должности категории «руководители» могут замещаться как на определенный срок, так и без ограничения срока полномочий. Поскольку в ст. 25 отсутствует указание, какие именно «отдельные» должности категории «руководители» замещаются на определенный срок, распространена практика заключения срочного служебного контракта при замещении любой должности этой категории.
Вместе с тем, как и трудовое законодательство ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в той же ст. 25 закрепляет общее правило, согласно которому замещение должностей государственной гражданской службы осуществляется на условиях служебного контракта, заключаемого на неопределенный срок. Такой подход законодателя вполне соответствует Рекомендации Международной Организации Труда «О прекращении трудовых отношений по инициативе предпринимателя», согласно которым по общему правилу должен заключаться трудовой договор на неопределенный срок. Срочный служебный контракт может заключаться только в тех случаях, когда отношения, связанные с гражданской службой, не могут быть установлены на неопределенный срок с учетом категории замещаемой должности гражданской службы или условий прохождения гражданской службы. Должности федеральной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента РФ, а должности гражданской службы субъектов Российской Федерации - законом или иным нормативным актом субъекта Российской Федерации. По всей видимости названными актами должен быть предусмотрен и перечень должностей, срок исполнения полномочий по которым ограничен. Пока же такие акты отсутствуют во всех случаях замещения должностей категории «руководители», следует заключать служебный контракт на неопределенный срок.
На наш взгляд, неоправданно расширяют усмотрение представителя нанимателя и положения ст. 39 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», которые закрепляют основания и порядок приостановления служебного контракта. Указанные нормы предусматривают, что в ряде слу-
ГОСУДАРСТВЕННАЯ И МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА
чаев служебный контракт приостанавливается по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, с освобождением гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы, оставлением его в соответствующем реестре гражданских служащих и включением в кадровый резерв. Например, такое приостановление может иметь место в связи с призывом гражданского служащего на военную службу или направлением его на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу, в связи с избранием гражданского служащего на выборную должность и т.п. При этом закон содержит указание, что если в течение трех месяцев после прекращения таких обстоятельств гражданский служащий не назначен на должность гражданской службы, то служебный контракт подлежит прекращению, а гражданский служащий увольняется с гражданской службы и исключается из реестра гражданских служащих. Обязанность же представителя нанимателя предложить такому гражданину ранее замещаемую должность предусмотрена только в одном случае, а именно, если контракт приостанавливается в связи с восстановлением на службе гражданского служащего, ранее замещавшего эту должность гражданской службы, по решению суда. Во всех иных случаях усмотрение представителя нанимателя при решении этого вопроса ничем не ограничено.
В ряде случаев возможность представителя нанимателя при решении кадровых вопросов поступать по своему усмотрению предусмотрена не явно, а вытекает из правовой неопределенности нормы. Так, например, по смыслу ст.ст. 58 и 59 рассматриваемого закона при решении вопроса о наложении дисциплинарного взыскания в обязательном порядке проводится служебная проверка. По результатам ее проведения составляется заключение, в котором должны быть указаны установленные в ходе служебной проверки факты и обстоятельства, а также предложение о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания или о неприменении к нему дисциплинарного взыскания. В то же время при решении вопроса о применении или неприменении дисциплинарного взыскания представитель нанимателя совершенно не связан результатами служебной проверки, что во многом нивелирует ее значение.
Приведенные выше примеры лишь иллюстрируют заявленную проблему, но совершенно не исчерпывают ее содержания. На наш взгляд (и в полном соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда РФ), общий подход к
правовом регулированию государственно-служебных отношений должен учитывать специфику государственной с\ужбы как особого рода профессиональной деятельности. Указанная специфика связана, прежде всего, с тем, что эта деятельность состоит в обеспечении исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации [9]. В этом смысле термин «представитель нанимателя» обнаруживает существенное отличие от понятия трудового законодательства «работодатель», поскольку осуществляет свои полномочия от имени и в интересах Российской Федерации или субъекта Российской Федерации. Законодатель в ряде правовых норм эти понятия некритично отождествляет (например, по смыслу ст. 23 права и обязанности по служебному контракту возникают у представителя нанимателя и т.п.). В данном аспекте хотелось бы отметить, что публичный характер государственной службы, специфика ее задач и особый статус представителя нанимателя - все это свидетельствует о необходимости пусть и не полного исключения, но по меньше мере максимального ограничения усмотрения представителя нанимателя при решении кадровых вопросов. В действующем законодательстве существуют примеры подобных норм. Так, согласно п. 23. Положения о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы по результатам конкурса издается акт представителя нанимателя о назначении победителя конкурса на вакантную должность гражданской службы и заключается служебный контракт с победителем конкурса.
Аналогичным образом сформулированы нормы, регламентирующие принятие решения в отношении гражданского служащего по результатам аттестации. Как названным законом, так и положением об аттестации прямо предусматривается, что решение принимается в соответствии с заключением аттестационной комиссии. Иными словами, в данном случае представитель нанимателя оказывается связан решением аттестационной комиссии.
Как нам представляется подобный подход в наибольшей степени соответствует как специфике государственной службы, так и принципу ясности и определенности правовой нормы, сформулированному Конституционным Судом РФ.
I. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собра-
ние законодательства Российской Федерации. 2004. №31. Ст. 3215.
2. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы РФ» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 31. Ст. 2990.
3. Определение Конституционного Суда Российской Федерации N 258-0 от 24 февраля 2005 г. «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Ауценко Эдуарда Александровича на нарушение его конституционных прав отдельными положениями статьи 54 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации, признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации, предоставлении отдельных гарантий сотрудникам органов внутренних дел, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и упраздняемых федеральных органов налоговой полиции в связи с осуществлением мер но совершенствованию государственного управления» // Документ опубликован не был. Справочная правовая система «Консультант плюс».
4. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 16-П от 13 декабря 2001 г. «О признании не соответствующей Конституции РФ части второй статьи 16 Закона города Москвы "Об основах платного землепользования в городе Москве"» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 52. Ст. 5014.
5. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 3-П от 25 апреля 1995 г. «По делу о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки Л.Н. Ситаловой» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 18. Ст. 1708.
6. Определение Конституционного Суда РФ № 212-0 от 29 мая 2003 г. «Об отказе в принят™ к рассмотрению ходатайства гражданина Кочеткова Алексея Владимировича об официальном разъяснении постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 5 июля 2001 года но делу о проверке конституционности 1 Установления Государственной Думы от 28 июня 2000 года N 492-Ш 1Д "О внесении изменения в Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941 1945 годов» // Документ опубликован не был. Справочная правовая система «Консультант плюс».
