CC BY
23УДК 340.1 ГРИГОРОВ Дмитрий Николаеви ч,
ББК 67.0 аспирант кафедры теории
и истории государства и права Юго-Западного государственного университета е-mail: [email protected], тел.:22-24-57
Научный руководитель: ЛАРИНА Ольга Гоигорьевна,
доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой теории и истории государства и права Юго-Западного государственного университета
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО, РЕГУЛИРУЮЩЕЕ МЕЖДУНАРОДНУЮ И ВНУТРЕННЮЮ МИГРАЦИЮ В ГОДЫ ПЕРВОЙ МИРОВОЙ ВОЙНЫ
Публикация подготовлена в рамках выполнения гранта Президента России МД-4949.2018.6 «Исключительные права в европейской и восточноазиатской правовой традиции в XVII - XIX вв.».
Аннотация. Первая мировая война повлекла развитие неуправляемых процессов: политического, экономического, социального; остро стояла проблема правовой регламентации демографических и миграционных процессов в эти годы. В публикации рассматриваются основные нормативные правовые акты и отдельные аспекты правореализационной практики в области миграционных процессов в 1914 - 1918 гг., автор приходит к выводу об особенностях миграционного законодательства в указанный период (чрезвычайный характер, особенный субъект законодательства и т.д.), а также анализирует практику его применения.
Ключевые слова: миграция, Первая мировая война, переселение, законодательство, миграционная политика, беженцы.
GRIGOROV Dmitry Nikolayevich,
post-graduate student of the Department of theory and history of state and law of Southwestern state University
LEGISLATION GOVERNING INTERNATIONAL AND INTERNAL MIGRATION DURING THE FIRST WORLD WAR
The publication was prepared within the framework of the grant of the President of Russia MD-4949.2018.6 "Exclusive rights in the European and East Asian legal tradition in the XVII - XIX centuries".
Annotation. The First world war led to the development of uncontrollable processes: political, economic, social: the problem of legal regulation of demographic and migration processes in these years was acute. The publication examines the main normative legal acts and certain aspects of legal practice in the field of migration processes in 1914 - 1918, the author come to the conclusion about the features of migration legislation in this period (emergency, special subject of legislation, etc.) and analyzes the practice of its application.
Key words: migration, the First world war, resettlement, legislation, migration policy, refugees.
XX век был отмечен многими массовыми трагедиями и военными действиями, которые неизменно влекли неуправляемые или упорядоченные миграции миллионов людей. Первая
мировая война положила начало этим процессам в прошлом веке: правительства столкнулись с необходимостью правового регулирования проблем огромного числа беженцев и депортирован-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2019
ных и создания системы государственных и общественных организаций, призванных их решать.
В Российской Империи миграционные процессы, вызванные войной, развернулись с 1915 г.: император, Государственная дума, Государственный Совет и правительство создали большое количество законодательных актов и подзаконных документов, определивших задачи, структуру, деятельность всей системы органов и организаций, действовавших в сфере миграционных отношений [1, с. 127].
Основную массу беженцев составляли выходцы с западного театра военных действий. До весны 1915 г. там преобладало стихийное добровольное беженство, а общая численность перемещенных людей не превышала нескольких сотен тысяч человек, в большинстве расселившихся в прифронтовой местности [2].
Следует отметить, что и в период военных действий царское правительство продолжало применять концепции переселений, принятые в мирное время с некоторыми корректировками. Так, миграционная политика учитывала выбор районов выхода переселенцев, подбор состава переселенцев и стимулирование переселенцев (последнее относилось только к категории привилегированных переселенцев, в отличие от мирного времени) [3, с. 40].
Развитие правовой регламентации миграционных процессов в Первую мировую войну можно разделить на несколько этапов в соответствии с циклом миграции: перемещение в силу военных действий и устройство на новом месте и возвращение на прежнее место жительства (реэмиграция). Каждая из этих стадий нормативно регулировалась и была связана с функционированием и контролем специальных органов власти.
К особенностям правовой регламентации миграционных процессов в годы Первой мировой войны относились:
- временный (чрезвычайный) характер нормативных правовых актов;
- в качестве субъекта правового регулирования выступали несколько социальных групп, что требовало от законодателя тщательности и высокого уровня юридической техники во избежание коллизий и противоречивости;
- сильное влияние европейского миграционного законодательства на национальное.
Первая «волна» нормативных актов была связана с миграцией, а точнее - с выселением лиц, внушавших «подозрение»: циркуляром от 27 июля 1914 г. департаменту полиции указывалось выселить всех иностранных подданных из прифронтовой зоны за Волгу, а циркулярами начальников военных ведомством были регламентированы
правила поведения с лицами неблагонадежных национальностей из числа русских подданных [1, с. 24].
Так описывает процесс правоприменения указанных актов историк П. Полян: «Уже в ночь на 18 июля 1914 года (по ст. ст.), то есть еще до официального объявления войны, Россия приступила к арестам и высылкам подданных Германии и Австро-Венгрии. А было их немало — в общей сложности не менее 330 тыс. человек; десятками лет проживали они в Петербурге, Москве, Одессе и Новороссии, на Волыни, в Польше и Прибалтике. Выселяли их в дальние внутренние районы. Во второй половине 1915 года эта география серьезно "посуровела": местами высылки стали зауральская часть Пермской губернии, Тургай-ская область и Енисейская губерния. Депортировали при этом не только "подозреваемых в шпионаже", но и вообще всех лиц призывного возраста (чтобы предотвратить их вступление в ряды армий противника), причем не только немцев, австрийцев или венгров, но и поляков, евреев и др. (исключение делалось только для славян — чехов, сербов и русин, давших подписку «не предпринимать ничего вредного» против России)» [4].
Процесс переселения не проходил гладко, на имя императора и генералов направлялись тысячи прошений об отмене решения: «Не чувствуя за собой никакой вины, еврейское общество решается всепокорнейшее умолять ваше Высокопревосходительство не отказать в распоряжении об отмене столь суровой не заслуженной меры, грозящей полным разорением сотен семей и опасностью жизни, особенно женщин, старцев, детей и больных. Раввин Рувин Левинбук» [5] - один из многих примеров ходатайств и показатель недовольства населения.
Следующая категория - субъект миграционного законодательства времен Первой мировой войны — беженцы, самая многочисленная группа мигрантов.
В Государственной думе и правительстве не смогли прийти к единогласному мнению в обсуждении правового статуса беженцев. С июля 1915 г. законопроект, внесенный депутатом Г.И. Свенциц-ким, вызывал бурные дискуссии [1, с. 25].
30 августа 1915 г. законопроект был принят. «Закон и положение об обеспечении нужд беженцев» [6] был направлен на системную поддержку беженцев: предусматривалось создание специальных органов власти, материальное обеспечение; определялись впервые в законодательстве понятие «беженец», правовой статус этой категории мигрантов.
Акт подобного рода в области миграционного законодательства принимался в России
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2019
впервые, поэтому отсутствие опыта и уровень юридической техники нормативного акта повлекли противоречия и пробелы, которые приходилось дорабатывать путем издания массы подзаконных нормативных правовых актов. 7 марта 1916 г. были приняты «Руководящие положения по устройству беженцев» [7, с. 2], в которых подробным образом предусматривались все важнейшие вопросы обеспечения, регламентации жизни беженцев, их права и обязанности, административная структура и т.д. С изменениями и дополнениями акт применялся эффективно и существенно дополнил основные законы в сфере миграции.
В итоге, по мнению И.В. Беловой, российская государственная власть в связи с вынужденной военными обстоятельствами массовой эвакуацией населения из прифронтовых территорий, начавшейся летом 1915 г., решила комплекс проблем, включая финансирование и правовое обеспечение этого крупномасштабного мероприятия [8, с. 164].
В отношении служащих Российской Империи, выполнявших свои обязанности на оккупированных территориях, с 30 августа 1914 г. действовал Закон о выезде за счет государственной казны правительственных учреждений и их служащих [9]. Законом предусматривались материальная компенсация и трудоустройство в месте переселения.
По мнению В.В. Хасина, эту категорию переселенцев можно отнести к привилегированному слою мигрантов. Законодательство никогда не рассматривало их как беженцев [1, с. 25].
Однако миграционное законодательство не ограничивалось контролем за тремя категориями переселенцев, был издан ряд нормативных актов, регулировавших и процессы «въезда-выезда», перемещений по стране и т.д.
Так, были внесены изменения в Устав о паспортах [10, с. 25], а 7 июля 1915 г. были изданы временные правила о выдаче заграничных паспортов и свидетельств на въезд в Империю [11]. В пояснительной записке к Правилам указывалось, что они принимаются в целях более действительного контроля над прибывающими в Империю подданными иностранных государств и предупреждения злоупотребления в пользовании национальными паспортами. Так же отмечалось, что Министерством внутренних дел фиксировались случаи использования приобретенных нелегальных путем выдаваемых русскими посольствами, миссиями и консульствами документов на въезде в Империю.
Итак, в соответствии с Правилами лица, желающие получить заграничные паспорта от местных русских властей или свидетельства на
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2019
въезд в Россию от посольств, миссий и консульств, обязаны были при прошениях представлять фотографические карточки, а также фотографические карточки всех лиц не моложе десятилетнего возраста, которые указывались в личных документах. На фотографиях должны были стоять личные подписи перемещающихся лиц.
В свидетельствах в целях усиления контроля должны были указываться пункты назначения и выезда, вероисповедание, подданство и другие данные.
Министр внутренних дел мог запретить выезд за границу и въезд в Россию как отдельным лицам, так и группам, если это могло нести опасность в условиях военного времени [12].
Следующим этапом в развитии правовых основ миграционных процессов стал советский период в годы Первой мировой войны: не отпала необходимость контроля миграционных процессов и потребность создания новой нормативно-правовой базы для них. Требовали правового оформления статусы иностранцев, приехавших в РСФСР и эмигрировавших «элементов». Правовое оформление этих вопросов было начато декретом ВЦИК от 1 апреля 1918 г. «О приобретении прав российского гражданства» [13].
Специфического взгляда требовало и решение вопроса об «антисоветских» элементах. К моменту Октябрьской революции за границей находилось немало русских подданных, выехавших туда в разное время и не собиравшихся возвращаться в Советскую Россию. Кроме того, после событий октября 1917 г. за границу бежало значительное число людей, враждебно настроенных к советской власти. Они пытались организовать свои силы и использовать их против советской власти. Все эти лица, проживая за границей длительный срок и не получив соответствующих советских документов или не зарегистрировавшись в установленный срок в заграничных представительствах РСФСР, по мнению властей, фактически порвали связь с Россией. Советская власть впоследствии приняла целый ряд нормативных актов в указанной сфере.
Таким образом, миграционное законодательство в годы Первой мировой войны было системным, чрезвычайным и подчиненным политическим решениям верховной власти. Сотни тысяч человек были переселены, вынуждено или добровольно, большие средства государственной казны шли не только на военные нужды, но и на содержание отдельных категорий переселенцев. Особенностью миграционного законодательства в рассматриваемый период стала его незавершенность: так и не был издан закон о «реэмигрантах», эта задача была поставлена уже перед новой, советской властью.
Список литературы:
[1] Хасин В.В. Миграционные процессы в Российской империи в Первую мировую войну: по документам Нижнего Поволжья: дис. ... канд. ист. наук: 07.00.02. - Саратов, 1999. - 150 с.
[2] Курцев А.Н. Беженцы первой мировой войны в России. URL: http://historystudies. org/2012/07/kurcev-a-n-bezhency-pervoj-mirovoj-vojny-v-rossii/
[3] Воробьева О.Д., Рыбаковский Л.Л., Рыба-ковский О.Л. Миграционная политика России: история и современность. - М.: Экон-Информ, 2016.- С. 40.
[4] Полян П. «Враждебно-подданные». Этнические депортации: опыт Первой мировой. URL: https://www.novayagazeta.ru/ articles/2014/07/24/60474-171-vrazhdebno-poddannye-187-etnicheskie-deportatsii-151-opyt-pervoy-mirovoy
[5] Телеграмма начальника штаба Верховного главнокомандующего Русской армии генерала от инфантерии Н.Н. Янушкевича, генерал-квартирмейстеру того же штаба генералу от инфантерии Ю.Н. Данилову с указаниями о депортации еврейского населения. Из Ставки в Ново-седлец, 6 февраля 1915 г. URL: https://www. novayagazeta.ru/articles/2014/07/24/60474-171-vrazhdebno-poddannye-187-etnicheskie-deportatsii-151-opyt-pervoy-mirovoy
[6] Закон и положение об обеспечении нужд беженцев // СУ. - 1915. - № 242. - Ст. 1842.
[7] Руководящие положения по устройству беженцев. - Пг.: Тип. МВД, 1916. - С. 2.
[8] Белова И.В. Вынужденные мигранты: беженцы и военнопленные Первой мировой войны в России. 1914-1925 гг. (По материалам центральных губерний Европейской России): дис. ... д-ра ист. наук: 07.00.02. - Брянск, 2014. - С. 164.
[9] Стенографические отчеты / Гос. дума, четвертый созыв, сессия четвертая. [ч. 1]: [Заседания 1-16: с 19 июля - 3 сентября 1915 г.]: с приложением указателя к стенографическим отчетам / Гос. дума, четвертый созыв, 1915 г., сессия четвертая. - 1915. - X с., 1212 стб., с. 1213-1399.
[10] СЗ РИ. - Т. XIV. - 1903. - Гл. 1.
[11] Особый журнал Совета министров. 7 июля 1915 г. Об установлении временных правил о выдаче заграничных паспортов и свидетельств на въезд в Империю // СУ. - 1915 г. - Отд. I. - Ст. 1631.
[12] СУ. - 1915 г. - Отд. I. - Ст. 1631.
[13] Декрет ВЦИК от 1 апреля 1918 г. «О приобретении прав российского гражданства» // СУ РСФСР. - 1918. - № 31. - Ст. 405.
Spisok literatury:
[1] Hasin V.V. Migracionnye processy v Rossijskoj imperii v Pervuyu mirovuyu vojnu: po dokumentam Nizhnego Povolzh'ya: dis. ... kand. ist. nauk: 07.00.02. - Saratov, 1999. - 150 s.
[2] Kurcev A.N. Bezhency pervoj mirovoj vojny v Rossii. URL: http://historystudies.org/2012/07/ kurcev-a-n-bezhency-pervoj-mirovoj-vojny-v-rossii/
[3] Vorob'eva O.D., Rybakovskij L.L., Rybakovskij O.L. Migracionnaya politika Rossii: istoriya i sovremennost'. - M.: Ekon-Inform, 2016. - S. 40.
[4] Polyan P. «Vrazhdebno-poddannye». Etnicheskie deportacii: opyt Pervoj mirovoj. URL: https://www.novayagazeta.ru/ articles/2014/07/24/60474-171-vrazhdebno-poddannye-187-etnicheskie-deportatsii-151-opyt-pervoy-mirovoy
[5] Telegramma nachal'nika shtaba Verhovnogo glavnokomanduyushchego Russkoj armii generala ot infanterii N.N. Yanushkevicha, general-kvartirmejsteru togo zhe shtaba generalu ot infanterii Yu.N. Danilovu s ukazaniyami o deportacii evrejskogo naseleniya. Iz Stavki v Novosedlec, 6 fevralya 1915 g. URL: https:// www.novayagazeta.ru/articles/2014/07/24/60474-171-vrazhdebno-poddannye-187-etnicheskie-deportatsii-151-opyt-pervoy-mirovoy
[6] Zakon i polozhenie ob obespechenii nuzhd bezhencev // SU. - 1915. - № 242. - St. 1842.
[7] Rukovodyashchie polozheniya po ustrojstvu bezhencev. - Pg.: Hp. MVD, 1916. - S. 2.
[8] Belova I.V. Vynuzhdennye migranty: bezhency i voennoplennye Pervoj mirovoj vojny v Rossii. 1914-1925 gg. (Po materialam central'nyh gubernij Evropejskoj Rossii): dis. ... d-ra ist. nauk: 07.00.02. - Bryansk, 2014. - S. 164.
[9] Stenograficheskie otchety / Gos. duma, chetvertyj sozyv, sessiya chetvertaya. [ch. 1]: [Zasedaniya 1-16: s 19 iyulya - 3 sentyabrya 1915 g.]: s prilozheniem ukazatelya k stenograficheskim otchetam / Gos. duma, chetvertyj sozyv, 1915 g., sessiya chetvertaya. - 1915. - X s., 1212 stb., s. 1213-1399.
[10] SZ RI. - T. XIV. - 1903. - Gl. 1.
[11] Osobyj zhurnal Soveta ministrov. 7 iyulya 1915 g. Ob ustanovlenii vremennyh pravil o vydache zagranichnyh pasportov i svidetel'stv na v"ezd v Imperiyu // SU. - 1915 g. - Otd. I. - St. 1631.
[12] SU. - 1915 g. - Otd. I. - St. 1631.
[13] Dekret VCIK ot 1 aprelya 1918 g. «O priobretenii prav rossijskogo grazhdanstva» // SU RSFSR. - 1918. - № 31. - St. 405.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2019
