CC BY
245
приоритетным развитием будет использование гражданских кодексов европейских стран и применение их на основе ГК РФ.
Стоит задуматься, насколько это необходимо и не придется ли нам вновь реформировать ГК РФ.
На данный момент отмечается две крайности:
1) слепое отрицание необходимости учета зарубежного опыта в регулировании экономических отношений;
2) желание дословно реципировать европейское законодательство.
Думается, что применение европейского опыта должно проходить сквозь призму российской действительности и с учетом сложившейся системы права. Большинство специалистов согласны с тем, что прежде чем переносить европейский опыт, его необходимо переработать и оптимизировать.
Говоря о стабильности гражданского законодательства РФ, хотел бы напомнить о сохранении сложившейся системы гражданского права, нельзя допустить ее размывания.
В завершение хотелось бы привести высказывания профессора С.Н. Братуся: «Система права должна опираться на достигнутый уровень юридической науки, т. е. на ту ступень научного познания системы гражданского права, которая является на данном этапе наиболее верным ее отражением». Это было сказано в конце 50-х годов, когда активно обсуждались вопросы кодификации советского права1.
Во время второй кодификации ГК РФ решались во многом схожие проблемы, в частности, основные предложения были направлены на улучшение структуры отдельных разделов ГК РФ с точки зрения законодательной техники и на дополнение отдельных разделов теми институтами, которые в настоящее время законодательно не урегулированы, либо урегулированы в других правовых институтах, или сложились и применяются на практике, но законодательно не закреплены или появились недавно и не были инкорпорированы в действующий ГК РФ.
Думается, что все изменения, которые на сегодняшний день вносятся в ГК РФ, не нарушат сложившуюся систему гражданского права, а поднимут на более качественный уровень действующее гражданское законодательство РФ, и на протяжении многих лет не будет необходимости ее менять, внося изменения в ГК РФ.
Н.В. Макарейко, докторант кафедры теории и истории государства и права Нижегородской академии МВД России, кандидат юридических наук, доцент
Законодательство об административных правонарушениях: состояние и перспективы развития
Развитие Российской Федерации как правового государства во многом определено качеством защиты прав и свобод граждан, наличием и применением соответствующего правоохранительного механизма. Система прав и свобод человека и гражданина, закрепленная в главе 2 Конституции РФ, свидетельствует о высоких стандартах, которые продекларированы и той высокой ответственностью, которую взяло на себя государство по их обеспечению. В этой связи встает вопрос о юридическом закреплении и надлежащем применении соответствующих средств обеспечения правового порядка и общественной безопасности. В арсенале государства имеется значительный запас методов правового воздействия, среди которых значительную роль играет административная ответственность.
Потенциал административной ответственности предопределен следующими факторами. Во-первых, кругом охраняемых отношений, так как административная ответственность применяется за нарушение правовых норм, которые регулируют экономические, политические, социально-культурные отношения. Во-вторых, установлением ее как на федеральном, так и региональном уровнях, что позволяет учесть специфику охраны на уровне субъектов Российской Федерации. В-третьих, возможностью привлечения к административной ответственности как физических, так и юридических лиц. Такое свойство административной ответственности удачно восполняет пробел, связанный с отсутствием уголовной ответственности юридических лиц. В-четвертых, потенциалом административных наказаний как средств реализации административной ответственности, которые способствуют предупреждению административных правонарушений. В-пятых, простотой применения, так как порядок привлечения к административной ответственности отличается меньшей детализацией процедур по сравнению с уголовным судопроизводством.
Государственной Думой и Советом Федерации при активном участии видных отечественных ученых, профессоров В.Б. Исакова, В.В. Лазарева, А.Е. Постникова был подготовлен Отчет о законотворческой деятельности парламента России за двадцатилетний период2. В этом материале в концентрированном виде было отражено важнейшее направление деятельности высшего законодательного органа государства за время действия новой Конституции России. Разработчиками Отчета был реализован комплекс-
1 См: Братусь С.Н. Предмет и система советского гражданского права. М., 2005. С. 165.
2 Российское законодательство: 20 лет развития в русле новой Конституции Российской Федерации / под ред. А.А. Кпи-шаса, В.Н. Плигина. М., 2013.
Межвузовский научно-практический круглый стол «Отчет Федерального Собрания о 20-летнем развитии законодательства как стратегический, тактический...
Межвузовский научно-практический круглый стол «Отчет Федерального Собрания о 20-летнем развитии законодательства как стратегический, тактический...
ный подход, что нашло выражение в анализе состояния и развития всех отраслей российского законодательства.
В пункте 9 раздела 2 Отчета определенное внимание уделено институту административной ответственности. При этом материал был изложен по трем основным сюжетным линиям. В первой была проанализирована история реформирования законодательства об административных правонарушениях, где было отмечено, что поворотным пунктом явилось принятие Государственной Думой 20 декабря 2001 года Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и дана общая характеристика тех новелл, которые были внесены в законодательство об административных правонарушениях. Вторая сюжетная линия посвящена характеристике основных проблем, которые выявлены за время применения КоАП РФ. При этом было акцентировано внимание как на материально-правовые, так и процессуальные проблемы, возникающие в ходе правовой регламентации и практического применения законодательства об административных правонарушениях. Третья сюжетная линия включает в себя рассмотрение основных направлений совершенствования законодательства об административных правонарушениях. Эта часть материала позволила увидеть тот вектор, который определил для себя законодатель на ближайшую перспективу по реформированию законодательства об административных правонарушениях.
Рассмотрение положений Отчета, посвященных законодательству об административных правонарушениях, в части обозначенных проблем и путей их разрешения позволяет заключить, что этот перечень является далеко не исчерпывающим. Анализ действующего законодательства, руководящих разъяснений Верховного Суда РФ, складывающейся правоприменительной практики позволяют расширить перечень вопросов, требующих безотлагательного разрешения на уровне законодательного регулирования института административной ответственности.
Высокая динамика законодательства об административных правонарушениях требует введения определенного моратория. Так, с момента вступления в силу КоАП РФ, то есть с 1 июля 2002 года по октябрь 2013 года, изменения были внесены 306 федеральными законами, а количество изменений превысило 2000. Только за период с ноября по декабрь 2013 года изменения в КоАП РФ были внесены 23 федеральными законами. Такая нестабильность законодательства негативным образом сказывается на правоприменительной практике, способствует совершению юридических ошибок в процессе привлечения к административной ответственности. В этой связи следовало бы применить запрет на внесение изменений в законодательство в течение определенного периода, например одного года с момента принятия нормы. В противном случае бесконечные изменения свидетельствуют о наличии брака в деятельности законодателя.
Законодателем не принимаются меры по реализации требований части 1 статьи 1.1 КоАП РФ, где закреплено, что законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Это приводит к культивированию «новых» видов юридической ответственности, в частности, налоговой, банковской, бюджетной. Очевидно, что этот нормативный материал мог быть успешно закреплен в главах 14, 15 КоАП РФ. В настоящее время наряду с главой 15 КоАП РФ административная ответственность за нарушения налогового законодательства предусмотрена главой 16 Налогового кодекса РФ. Эти примеры далеко не единичны, о чем свидетельствует административная ответственность за нарушение бюджетного и банковского законодательства, что установлено главой 30 Бюджетного кодекса РФ и статьей 74 Федерального закона от 10 июля 2002 года № 88-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Очевидно, что ответственность за данные правонарушения необходимо установить путем внесения соответствующих изменений в главу 15 КоАП РФ. Следует признать правоту П.П. Серкова в том, что налоговые, бюджетные и другие финансовые правоотношения должны быть объектами защиты традиционных видов юридической ответственности1.
Необходимо обратить внимание на возможность освобождения от административной ответственности в связи с малозначительностью деяния. Правовая регламентация малозначительности деяния в соответствии со статьей 2.9 КоАП РФ дает широкое поле для злоупотреблений и позволяет виновным избежать административной ответственности. В настоящее время имеется реальная возможность уйти от административной ответственности за совершение административных правонарушений, невзирая на степень их общественной опасности. Исключение составляют административные правонарушения, установленные статьями 12.8, 12.26 КоАП РФ, что определено постановлением пленума Верховного Суда РФ2. Очевидно, что законодателю следовало прописать конкретные императивные требования по определению правонарушения в качестве малозначительного, например, связав с применяемым видом и мерой административного наказания.
1 См.: Серков П.П. Административная ответственности в российском праве: современное осмысление и новые подходы: монография. М., 2012. С. 403—412.
2 См.: О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 октября 2006 года № 18 (п. 9) // Российская газета. 2006. 8 ноября.
306
Юридическая наука и практика
Нельзя признать удачным закрепление существующего механизма назначения административных наказаний (ст. 4.1 КоАП РФ). Эта важная проблема, вне сомнения, должна иметь детальный императивный характер. Вместе с тем, законодателем в вышеуказанной статье перечисляются обстоятельства, которые следует учитывать при назначении административного наказания, но при этом отсутствует обязательный порядок их учета. Это позволяет отнести обстоятельства, изложенные в статьях 4.2, 4.3 КоАП РФ к числу «мертвых», так как они могут быть проигнорированы субъектом административной юрисдикции и дают широкое поле для злоупотреблений.
Нельзя признать удачным наличие различных сроков давности привлечения к административной ответственности (ст. 4.5 КоАП РФ). В настоящее время это могут быть двухмесячный, трехмесячный, годичный, двухгодичный или шестилетний сроки. На первый взгляд, такая дифференциация предопределена степенью общественной опасности административного правонарушения, но увеличение общего двухмесячного срока при рассмотрении судом до трех месяцев нельзя признать обоснованным. Шестилетний срок давности за нарушение законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции также вызывает сомнения в обоснованности и расширяет поле для злоупотреблений.
Значительный пласт проблем накопился в Особенной части КоАП РФ. Сегодня эта часть КоАП РФ имеет самые значительные системные недостатки и требует изменений, которые могут быть сведены к следующему. Во-первых, следует расширить практику формирования квалифицированных составов, когда повторное совершение административного правонарушения лицом, ранее привлекавшимся к административной ответственности за аналогичное административное правонарушение, рассматривалось не как отягчающее ответственность обстоятельство, а влекло применение более строгого административного наказания. Позитивная тенденция по преодолению этого дефекта наблюдается, о чем свидетельствует новая редакция сатей 5.27, 5.57, 5.63, 7.23.1, 14.9, 14.31.2, 19.7.1, 19.77, 19.81, 19.30 КоАП РФ, но эту работу следует интенсифицировать. Во-вторых, ряд санкций за административные правонарушения утратили свое значение в силу незначительного правоограничительного потенциала, о чем свидетельствуют нормы глав 7—11, 18, 20, 21 КоАП РФ, и в полной мере не способствуют достижению целей административной ответственности. В-третьих, следует минимизировать возможность правоприменительного усмотрения для субъектов административной юрисдикции, что будет способствовать предупреждению коррупции в ходе привлечения к административной ответственности. В-четвертых, целесообразно систематизировать нормы внутри главы с учетом объекта правоохраны и степени тяжести административных правонарушений. В-пятых, ряд статей Особенной части КоАП РФ имеют значительное число частей (ст. 7.30, 9.16, 14.34, 15.23.1, 15.29, 19.5, 20.4 КоАП РФ и др.), что затрудняет их толкование и создает предпосылки для юридических ошибок. В-шестых, следует внести изменения в нормативные правовые акты, которые регулируют отношения, выступающие в качестве объектов административно-правовой охраны. Эта посылка наиболее актуальна в части экономических отношений, что предопределено реформированием гражданско-правового, налогового, банковского, бюджетного законодательства.
Значительные изменения следует провести в части оптимизации количества субъектов административной юрисдикции (гл. 23 КоАП РФ). Здесь целесообразно идти по пути сокращения их числа и, учитывая прошлый положительный опыт, расширить административно-юрисдикционные полномочия ОВД (полиции). В свете объединения Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ логичным было бы внесение изменений в статью 23.1 КоАП РФ и статью 30.1 КоАП РФ, исключив полномочия арбитражных судов по рассмотрению дел об административных правонарушениях и рассмотрению жалоб юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на постановления по делам об административных правонарушениях, так как КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушения публичных запретов, а не разрешение споров хозяйствующих субъектов. Пленумом Верховного Суда РФ от 19 декабря 2013 года № 40 обращено внимание, что жалобы указанных лиц на постановление о привлечении к административной ответственности, исходя из положений, закрепленных в части 3 статьи 30.1 КоАП РФ и пункте 3 части 1 статьи 29 АПК РФ, подлежат рассмотрению в судах общей юрисдикции, если юридическое лицо или индивидуальный предприниматель привлечены к административной ответственности не в связи с осуществлением указанными лицами предпринимательской и иной экономической деятельности. Например, когда объективная сторона совершенного ими административного правонарушения выражается в действиях (бездействии), направленных на нарушение или невыполнение норм действующего законодательства в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в области охраны окружающей среды и природопользования, безопасности дорожного движения, пожарной безопасности, законодательства о труде и охране труда.
В перспективе повышению качества административно-юрисдикционной деятельности по делам об административных правонарушениях способствовало бы формирование полноценного института административной юстиции. Предпосылки для такого сценария предопределены статьей 118 Конституции РФ, где предусмотрено отправление административного судопроизводства.
Подводя итог, следует отметить, что Конституция РФ обладает значительным запасом прочности и ее потенциал позволяет успешно реформировать законодательство об административных правонарушениях, повысить качество функционирования института административной ответственности.
Межвузовский научно-практический круглый стол «Отчет Федерального Собрания о 20-летнем развитии законодательства как стратегический, тактический...
