CC BY
116
ВЕСТНИК ПЕРМСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
2007 Юридические науки Выпуск 8 (13)
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О ЗАНЯТОСТИ В РОССИИ: НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ
С.С.Худякова
Пермский государственный университет, 614990, Пермь, ул.Букирева, 15
Исследование посвящено юридическому содержанию категорий «занятость» и «занятые граждане», как определяющих назначение сферы действия законодательства о занятости в России.
Большинство специалистов в области экономики труда придерживается точки зрения, что занятость - явление сугубо экономическое. В научной экономической литературе занятость определяется и как элемент структуры производительных сил [5. С.6], и как особый срез экономических отношений производства, распределения, обмена и потребления в их единстве, выражающих участие населения в этих отношениях, экономическую форму и меру такого участия [7. С. 125], и как общественные отношения по поводу участия в общественно полезном труде на конкретном рабочем месте, непосредственного соединения трудовых ресурсов со средствами производства, рабочей силы с рабочим местом [9; 2. С. 85-86].
Говоря о правовом понятии занятости, можно утверждать, что до сих пор в юридической науке не сложилось единого мнения о содержании этой правовой категории. В ст. 1 Закона РФ от 19 апреля 1991 г. (с послед. изм. и доп.) «О занятости населения в Российской Федерации» (далее - Закон о занятости) «занятость» определяется как «деятельность граждан, связанная с удовлетворением личных и общественных потребностей, не противоречащая законодательству Российской Федерации и приносящая, как правило, им заработок, трудовой доход». Законодательная дефиниция этой категории содержит несколько признаков занятости как правового явления: 1) активный, деятельный и целесообразный характер деятельности; 2) свободный характер; 3) легальность; 4) доходность [6. С. 326].
Активный и целесообразный характер деятельности проявляется во вступлении члена общества в экономические отношения производства, распределения, обмена и потребления с целью удовлетворения потребностей (как материальных, так и духовных), облеченные в определенную правовую форму.
Легальность предполагает деятельность, не запрещенную законодательством РФ для членов общества либо осуществляемую в особом разрешительном порядке (например, лицензируемые виды деятельности).
Доходность, как своего рода критерий занятости, можно рассматривать и как цель активной экономической деятельности индивида, и как результат такой деятельности. Однако, осознавая, что такая цель, как получение дохода, не всегда ставится перед собой индивидом, осуществляемым деятельность, и не всегда может быть им достигнута, этот критерий занятости следует считать факультативным. Обращает на себя внимание, что законодатель при характеристике этой черты занятости оперирует терминами «заработок», «трудовой доход», что дает основание говорить лишь о таких видах деятельности, в которых индивид лично реализует свои способности к творческому или производительному труду с целью получения вознаграждения за свой труд.
Содержательно занятость как правовое явление можно исследовать в широком и узком смысле. В широком смысле под ней следует понимать любую социально значимую деятельность независимо от ее формы и преследуемых целей (например, службу в Вооруженных силах по призыву, деятель-
© Худякова С.С., 2007
С. С.Худякова
ность по воспитанию детей, благотворительную деятельность и т.п.).
В узком смысле слова занятость следует рассматривать как трудовую деятельность в ее традиционном понимании [Там же. С. 327], т.е. труд в общественном производстве. Занятость в узком понимании некоторые авторы именуют трудовой занятостью, уточняя, что ее признаком является работа по трудовому договору, приносящая заработок [1. С. 92; 11]. Не вдаваясь в полемику по поводу данной научной позиции, полагаем, что основным признаком так называемой «трудовой» занятости следует считать реализацию гражданином своего конституционного права на труд путем свободного выбора рода и вида деятельности, а соответственно и правовой формы их опосредующих, с целью получения дохода. Так, к «трудовой» занятости должно относить деятельность лиц, проходящих военную службу по контракту, государственную гражданскую службу, службу в органах внутренних дел, занимающихся индивидуальной предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, выполняющих работы или оказывающих услуги по договорам гражданско-правового характера и т.п. Если признавать факт существования «трудовой» занятости, то следует предположить и существование «нетрудовой» занятости. Логично было бы относить к ней деятельность, связанную с реализацией гражданином иных помимо права на труд прав и свобод, например, имущественных (приобретение доли в уставном капитале организации корпоративного типа и участие в отношениях «членства» в этих организациях, передача в аренду принадлежащего на праве собственности имущества и т.п.).
Думается, что исходя из общей концепции российского законодательства о занятости, занятость в узком (собственно правовом) смысле слова можно было бы определить как совокупность общественных отношений, возникающих по поводу реализации гражданином своих способностей к творческому или производительному труду, существующих в установленных правовых формах и направленных на получение дохода.
Свобода занятости подразумевает, прежде всего, возможность отказа от участия в общественном труде. Каждый гражданин Российской Федерации вправе свободно выбирать род и вид деятельности, не запрещенный законодательством, либо отказаться от любой активной деятельности. При этом принуждение в труду в какой-либо форме не допускается, кроме случаев, предусмотренных законом. Это право закреплено в Международном пакте о гражданских и политических правах (1966 г.), Конвенциях МОТ №29 « О принудительном труде» (1930 г.) и №105 « Об упразднении принудительного труда» (1957 г.), Конституции РФ (ст. 37), Трудовом кодексе РФ (ст.4) и в некоторых других нормативных актах. Свобода занятости может предполагать и свободу выбора ее количества, т.е. продолжительности занятости в течение определенного временного отрезка [6. С. 329]. С термином «свобода занятости» тесно связана категория «свободно избранная занятость». В Конвенции МОТ №122 « О политике в области занятости» (1964 г.) закрепляется, что свободно избранная занятость предполагает свободу выбора занятости, т.е. наличие широких возможностей для каждого трудящегося получить подготовку и использовать свои навыки и способности для выполнения работы, к которой он пригоден.
В литературе по-разному классифицируют занятость. В основном преобладают экономические виды классификаций, но при этом далеко не все из них имеют юридическое значение. Чаще всего в экономических исследованиях выделяют полную, рациональную, эффективную и оптимальную занятость [4; 2; 7. С. 127], также признают существование отраслевой, региональной и функциональной занятости [10. С. 67] и некоторых других видов.
В зависимости от полноты охвата трудоспособного населения занятость можно подразделить на полную и неполную. В экономической литературе полная занятость определяется как удовлетворение потребностей населения в рабочих местах [7. С. 127], как предоставление обществом всему трудоспособному населению реальных возможностей заниматься общественно полезным трудом, обеспечивающим средства к
удовлетворению личных и общественных потребностей [2. С. 85]. Большинство ведущих ученых-экономистов полагает, что полная занятость должна быть эффективной и рациональной. Эффективная занятость означает предоставление всем трудоспособным гражданам возможности работать в избранной сфере деятельности согласно призванию, способностям, образованию, профессиональной подготовке с учетом общественных потребностей [Там же. С. 128]. Рациональную же занятость можно рассматривать как сочетание спроса на рабочую силу с предложением труда в сфере общественного производства, предполагающее достижение максимально возможной эффективности общественного труда и реальную возможность обеспечения человека необходимыми средствами существования [2. С. 85-86].
Занятость можно оценивать как полную и применительно к конкретному хозяйствующему субъекту и даже отдельному работнику с точки зрения ее протяженности во времени. Так, полной будет считаться занятость в течение полного рабочего времени, установленного законодательством в определенный расчетный период, при условии заполнения этого времени полезной работой и получения работником адекватного дохода [6. С. 335].
Конвенция МОТ №122 « О политике в области занятости» (1964 г.) определяет полную занятость как экономическую ситуацию, когда имеется работа для всех, кто готов приступить к работе и ищет ее. Данная Конвенция оперирует еще одним термином - продуктивная занятость, но не раскрывает ее содержания. В литературе некоторые ученые продуктивной признают занятость в общественном производстве [8]. На наш взгляд, категория «продуктивность» должна рассматриваться как тождественная категории «эффективность».
Если занятость не отвечает всем исследованным выше признакам, она должна признаваться неполной. В юридической литературе некоторые авторы определяют неполную занятость как занятость, при которой превышен естественный уровень безработицы и наблюдается неэффективное (непродуктивное) использование рабочей силы
[3. С. 56], или как занятость, ограниченную по времени, содержанию и доходу [6. С. 335].
Наибольшее юридическое значение имеет выделение и определение сущности таких классов занятости, как полная, продуктивная (эффективная) и свободно избранная, так как в соответствии с Конвенцией МОТ №122 « О политике в области занятости» (1964 г.) и ст. 5 Закона о занятости главная цель государства - проводить политику содействия реализации прав граждан на полную, продуктивную и свободно избранную занятость. Это означает, что содержание конкретных норм российского законодательства о занятости и их реализация в конечном итоге должны быть направлены на достижение указанной цели.
В зависимости от способа участия в экономических отношениях производства, распределения, обмена и потребления можно выделить занятость в сфере наемного труда (например, работа на основании трудового договора, служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы, службы в органах внутренних дел и т.п.) и самодеятельную занятость (например, индивидуальная предпринимательская деятельность, выполнение работ или оказание услуг на основании договоров гражданско-правового характера и т.п.). Занятость в сфере наемного труда и самодеятельная занятость являются составляющими трудовой занятости, отличительной чертой которой является процесс реализации гражданином своих способностей к творческому или производительному труду с целью получения вознаграждения за труд. К нетрудовой занятости следует относить такие виды деятельности, в которых гражданин не реализует свое право на труд (получение дохода от реализации своих имущественных права; деятельность, основанная на отношениях членства в организациях корпоративного типа и др.).
Существуют и иные классификации занятости, например, по субъектам в зависимости от их естественных свойств и особенностей, имеющих важное социальное и экономическое значение (занятость женщин, инвалидов, молодежи, лиц пенсионного возраста) [3. С. 59-64].
С.С.Худякова
Из анализа преамбулы Закона о занятости и норм законодательства в целом, из проведенного выше анализа правого содержания категории «занятость» можно сделать вывод, что эта отрасль законодательства регулирует отношения по установлению и обеспечению: 1)правовых, экономических и организационных основ государственной политики содействия занятости, 2) гарантий по реализации конституционного права на труд, 3) гарантий на социальную защиту от безработицы. Отношения же собственно занятости этой отраслью не регулируются, а являются предметом регулирования других отраслей права и законодательства (трудового права, законодательства о государственной гражданской службе, законодательства о правоохранительной службе и др.) Поэтому название основного закона, предопределяющего и название самой отрасли, является некорректным. Разумнее было бы говорить о «законодательстве о содействии занятости и защите от безработицы».
Несовершенство правовой категории «занятость», закрепленной в Законе РФ о занятости, не позволяет достаточно четко выделить категории занятых граждан исключительно из внутренней характеристики деятельности, которой они занимаются. Для этих целей Закон РФ о занятости вводит определение занятых граждан.
Закон РФ о занятости (ст. 2) содержит так называемое перечневое определение занятых граждан, к которым относятся:
1) лица, работающие по трудовому договору, в том числе выполняющие работу за вознаграждение на условиях полного либо неполного рабочего времени, а также имеющие оплачиваемую работу (службу), включая сезонные, временные работы, за исключением общественных работ (кроме граждан, участвующих в общественных работах и указанных в п. 3 ст. 4 настоящего Закона). При анализе данной нормы можно выявить некоторые нарушения законодательной техники. Так, под «лицами, работающими по трудовому договору», буквально следует понимать лишь граждан, фактически выполняющих в определенный момент времени трудовую функцию, определенную заключенным письменным трудовым договором. А если трудовой договор
не заключен в установленном законом порядке и трудовые отношения возникли на основании фактического допущения к выполнению трудовых обязанностей? А если работник фактически не работает в определенный момент времени, например, находится в отпуске, на больничном и т.п.? Думается, можно было бы предложить следующую редакцию анализируемой нормы: ... лица, состоящие в трудовых отношениях, а также лица, проходящие государственную гражданскую службу, независимо от вида и условий соглашения о труде (кроме граждан, участвующих в оплачиваемых общественных работах и указанных в п. 3 ст. 4 настоящего Закона), а также от самого факта заключения в установленном порядке такого соглашения;
2) лица, зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей. Осуществление индивидуальной предпринимательской деятельности - это один из способов реализации гражданином своего конституционного права на труд. Закон устанавливает формальное требование, необходимое для осуществления индивидуальной предпринимательской деятельности, -регистрацию в качестве индивидуального предпринимателя. Однако сам факт регистрации гражданина еще не свидетельствует об осуществлении им активной и целесообразной деятельности, направленной на получение дохода, что является обязательной внутренней составляющей занятости. Поэтому представляется более правильным считать занятыми граждан, зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей и фактически осуществляющих индивидуальную предпринимательскую деятельность без образования юридического лица с целью получения дохода;
3) лица, занятые в подсобных промыслах и реализующие продукцию по договорам. На наш взгляд, к этой категории следует относить лиц, занимающихся традиционными для той или иной местности или народности видами промысла, осуществляющих деятельность вне каких-либо правовых форм. И лишь реализуя продукт (результат) своего труда, эти лица вступают в отношения, опосредованные, скорее всего, гражданско-правовыми договорами купли-продажи и мены;
4) лица, выполняющие работу по договорам гражданско-правового характера, предметами которых являются выполнение работ и оказание услуг, в том числе по договорам, заключенным с индивидуальным предпринимателем, по авторским договорам, а также являющиеся членами производственных кооперативов (артелей). Любой гражданин вправе в качестве способа реализации своих способностей к творческому или производительному труду избрать работу по гражданско-правовому договору, если предметом этих договоров является, по сути, овеществленный результат труда. Поэтому занятыми должны признаваться лица, работающие по договорам подряда, возмездного оказания услуг, выполнения научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ, транспортной экспедиции, поручения, комиссии, по агентскому договору, договору простого товарищества, авторскому договору.
Не столь однозначно, на наш взгляд, отнесение к категории занятых граждан всех членов производственных кооперативов (артелей). Производственный кооператив - это объединение не являющихся предпринимателями граждан, которое создано для совместной хозяйственной деятельности на базе личного трудового участия и объединения некоторых имущественных паевых взносов (паев). Доход члена кооператива определяется как доля чистого дохода кооператива в соответствии с его личным трудовым участием. Однако п. 1 ст. 107 ГК РФ предусматривает возможность участия в производственном кооперативе лиц, вносящих лишь имущественный вклад, но не привлекающихся к личному трудовому участию в его деятельности. Такие «финансовые участники» должны своими взносами содействовать укреплению материального положения кооператива. Поскольку такие участники производственных кооперативов не осуществляют трудовую деятельность внутри этого хозяйствующего субъекта, вряд ли можно считать их занятыми, поскольку сам по себе факт членства в производственном кооперативе «трудовой» занятости не порождает. Логичнее деятельность «финансовых участников» производственных кооперативов считать «нетрудовой» занятостью;
5) лица, избранные, назначенные или утвержденные на оплачиваемую должность. Избрание, назначение и утверждение в должности - это и особые способы замещения должностей, а также дополнительные юридические факты совместно с трудовым договором или контрактом о прохождении службы порождают трудовые или служеб-но-трудовые отношения. Поэтому можно отнести указанных лиц к числу состоящих в трудовых отношениях либо проходящих государственную гражданскую службу. Однако следует признать, что в некоторых случаях трудовые или служебно-трудовые отношения могут возникать исключительно из единичного юридического факта - акта избрания, назначения или утверждения на оплачиваемую должность. И эта ситуация, скорее, исключение, чем правило. Наиболее яркий пример такой ситуации - избрание Президента Российской Федерации на оплачиваемую должность;
6) лица, проходящие военную службу, альтернативную гражданскую службу, а также службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы. По замыслу законодателя занятыми должны признаваться лица, проходящие государственную военную и правоохранительную службу. Принимая во внимание, что одной из характеристик внутреннего содержания занятости является ее свобода, проявляющаяся в свободе выбора человеком рода и вида деятельности, то лица, проходящие военную или правоохранительную служба, могут быть отнесены к занятым только в том случае, если они добровольно избрали этот вид деятельности как способ реализации своего конституционного права на труд. Поэтому, думается, занятыми (применительно к концепции «трудовой» занятости) могут считаться только граждане, проходящие военную службу по контракту. Военную службу по призыву можно расценивать как принудительную занятость [6. С. 330] до тех пор, пока Федеральный закон РФ от 28 июня 2002 г. « Об альтернативной гражданской службе» не закрепит возможность отказа от прохождения военной службы по любым причинам с заменой таковой альтернативной гражданской службой. Вместе с тем следует отметить, что законодатель в анализируемой норме указал не все виды право-
С.С.Худякова
охранительной службы. На наш взгляд, к этой категории занятых граждан следует также относить лиц, проходящих службу в таможенных органах и работающих в службе судебных приставов Министерства юстиции РФ, и некоторых других;
7) лица, проходящие очный курс обучения в общеобразовательных учреждениях, учреждениях начального, среднего и высшего профессионального образования и других образовательных учреждениях, включая обучение по направлению федеральной государственной службы занятости населения. В литературе существует мнение, что обучение, как общеобразовательное, так и профессиональное, относится к нетрудовой занятости [6. С. 337]. Статья 1 Закона РФ о занятости закрепляет исключительное право граждан распоряжаться своими способностями к производительному, творческому труду. В философии существует взгляд на творчество как на целесообразную деятельность человека, в результате которой развивается он сам, происходит рост его сознательности, обогащение знаний, опыта, создаются материальные и духовные ценности. достигается общественный прогресс [12. С. 101], т.е. творчество и созидательный труд, по существу, отождествляются. Поскольку в процессе обучения человек развивается сам, приобретает и накапливает опыт, знания, то обучение вполне можно рассматривать как особую разновидность созидательного труда, имеющую специфический объект воздействия - личность носителя способности к труду. Такая деятельность вполне может рассматриваться как особый вид творчества (по терминологии Закона РФ о занятости - вид творческого труда), а лица, проходящие обучение, - занятыми гражданами. Причем занятость лиц, проходящих обучение, на наш взгляд, является все-таки «трудовой», хотя эта деятельность непосредственно не преследует цели получения дохода, но это, пожалуй, исключение из общего правила. Обучение направлено, прежде всего, на подготовку к участию в других доходных видах деятельности;
8) лица, временно отсутствующие на рабочем месте в связи с нетрудоспособностью, отпуском, переподготовкой, повышением квалификации, приостановкой производства, вызванной забастовкой, призывом на военные сборы, привлечением к меро-
приятиям, связанным с подготовкой к военной службе (альтернативной гражданской службе), исполнением других государственных обязанностей или иными уважительными причинами. В этом пункте речь идет о лицах, состоящих в трудовых отношениях или проходящих государственную службу (гражданскую, военизированную, военную на основании контракта) в те периоды времени, когда они фактически не осуществляют трудовую деятельность, но за ними сохраняется рабочее место или должность;
9) лица, являющиеся учредителями (участниками) организаций, за исключением учредителей (участников) общественных и религиозных организаций (объединений), благотворительных и иных фондов, объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов), которые не имеют имущественных прав в отношении этих организаций. Представляется, что данная категория граждан может считаться занятыми лишь при условии выполнения ими какой-либо трудовой функции в организациях, учредителями (участниками) которых они являются, либо при условии фактического участия в управлении организации (юридического лица) в составе коллегиального органа управления. Если же деятельность граждан в организациях ограничивается лишь «финансовым участием», то таковую следует относить к категории нетрудовой занятости. Отнесение Законом о занятости указанной категории населения к числу занятых, по сути, лишает их возможности реализовать свое конституционное право на защиту от безработицы.
Таким образом, занятыми (в собственно правовом смысле слова) следует считать граждан, свободно реализующих свои способности к творческому или производительному труду в установленных правовых формах с целью получения дохода. К занятым гражданам надлежит относить: 1) лиц, состоящих в трудовых отношениях, а также проходящих государственную гражданскую службу, независимо от вида и условий соглашения о труде, а также самого факта заключения в установленном законом порядке такого соглашения, в том числе в период отсутствия лица на рабочем месте по причинам, с которыми законодательство связывает сохранение рабочего места (должности); 2) лиц, проходящих военную службу по контракту, альтернативную гражданскую
службу, государственную правоохранительную службу; 3) лиц, работающих по гражданско-правовым договорам, предметами которых являются выполнение работ или оказание возмездных услуг; 4) членов производственных кооперативов, принимающих трудовое участие в деятельности этих коммерческих организаций; 5) лиц, проходящих очный курс обучения в общеобразовательных учреждениях, в учреждениях начального, среднего или высшего профессионального образования, в других образовательных учреждениях, включая обучение по направлению органов по труду и занятости; 6) лиц, зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей и фактически осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.
Библиографический список
1. Гейхман В.Л. Трудовое право /
B.Л.Гейхман, И.К.Дмитриева. М., 2002.
2. ГусароваА.Ф. Экономические проблемы занятости / А.Ф.Гусарова, Э.Жадан. Саратов. 1996.
3. Димитрова С.А. Правовые проблемы труда и занятости населения в республике Казахстван: дис. ... докт. юрид. наук /
C.А.Димитрова. Алматы, 1998.
4. Заславский И. Занятость и перераспределение трудовых ресурсов в условиях интенсификации производства / И.Заславский, В.Кузьмин, М.Москвина // Социалистический труд. 1987.№6.
5. Котляр З.А. Структура занятости населения: проблемы совершенствования / З.А.Котляр. М., 1989.
6. Курс российского трудового права. Т. 2. Рынок труда и обеспечение занятости (правовые вопросы). М., 2001.
7. Лисовик Б.С. Труд и рынок / Б.С.Лисовик. СПб., 1991.
8. Никифорова Л.А. Рынок труда: занятость и безработица / Л.А.Никифорова. М., 1991.
9. Саруханов Э.Р. Проблемы занятости в период перехода к рынку / Э.Р.Саруханов. СПб., 1993.
10. Сбытова Л.С. Совершенствование структуры занятости как фактор роста производительности труда / Л.С.Сбытова. М., 1976.
11. Сулейманова Г.В. Правоотношения по обеспечению трудовой занятости населения Российской Федерации: дис. . канд. юрид. наук / Г.В.Сулейманова. Ростов н/Д, 2005.
12. Чангли И.И. Труд. Социологические аспекты теории и методологии исследования / И.И.Чангли. М., 1973.
UNEMPLOYMENT LA W IN RUSSIA: SOME PROBLEMS S.S.Khudyakova
Perm State University, 614990, Perm, Bukireva st., 15
This research is devote to matter of legal category «employment» and «employed citizenry» because they are determine a purpose of unemployment law.
