CC BY
14(процессуальные) нормы регулируют порядок применения норм материальных. По сути дела, если посредством процедурных (процессуальных) норм не будет урегулирован механизм реализации той или иной материальной нормы права, сложится ситуация, когда наличие материальной нормы будет идентично ее отсутствию. Например, содержание Положения о структурных подразделениях, Положения о премировании образуют нормы материального права, но реализация данных локальных правовых актов была бы невозможна, если бы в них не было норм, описывающих порядок организации и деятельности того или иного структурного подразделения, порядок премирования соответственно.
8) локальные правовые акты имеют дозволительный характер. Локальные правовые акты тем и отличаются, что для них практически не характерно наличие норм императивного содержания. В большинстве случаев участие субъектов в трудовых и гражданско-правовых отношениях носит добровольный характер. Естественно, что такое участие предполагает наделение субъектов не только правами, но и обязанностями.
Перечисленные выше признаки позволяют сформулировать определение понятия «локальный правовой акт».
Итак, локальный правовой акт — это акт, разработанный и принятый уполномоченными субъектами (работодателем, членами трудового коллектива, их представителями, учредителями (участниками) или органом управления юридического лица) в рамках диспозитивного дозволения, имеющий подзаконный характер, основанный на динамизме и устойчивости, устанавливающий внутренние процедуры и регулирующий отношения внутри организации, являющийся обязательным либо для всех без исключения членов организации, либо только для отдельной их категории и обеспечивающий сочетание различных интересов внутри организации.
М.П. Петров,
кандидат юридических наук, доцент, зам. директора по науке Саратовского филиала Института государства и права РАН Д.Н. Палагин,
аспирант Саратовской государственной
академии права 201
Законодательство о некоммерческих организациях публичной сферы в аспекте системности и эффективности*
Постановка проблемы системности и эффективности российского законодательства предполагает обращение к конкретным направлениям правовой политики и наиболее актуальным вопросам правового развития. Среди
1 Работа выполнена при финансовой поддержке РГНФ (проект № 09-03-00445а).
них взаимосвязанные проблемы комплексного регулирования социально-культурной сферы, развития законодательства о некоммерческих организациях, совершенствования государственного управления, в том числе посредством административной реформы (в части реструктуризации правовой основы бюджетного сектора).
В связи с этим оправдан широкий подход, представленный в настоящей работе, к одному из избранных нами элементов новой архитектуры бюджетного сектора — автономным учреждениям. Использование данного подхода позволяет рассматривать проблему законодательства об автономных учреждениях в контексте правового регулирования положения некоммерческих организаций.
По состоянию на 1 августа 2007 г. на учете в Росрегистрации и ее территориальных органах состояли 218 730 некоммерческих организаций. За 7 месяцев 2007 г. территориальными органами Росрегистрации было принято 37 560 решений о государственной регистрации некоммерческих организаций (за 2006 г. — около 32 000)1. Подобные цифры свидетельствуют о большом значении некоммерческого сектора для всех общественно-государственных процессов.
Представляется актуальной задача правильного и адекватного восприятия законодателем столь внушительной сферы некоммерческой деятельности, особенное положение в которой отводится группе некоммерческих организаций публичной сферы.
В начале рассуждений отметим, что пока о системности подхода к некоммерческим организациям (НКО) говорить не приходится. В проводимой политике вопрос рассматривается в плоскости альтернативности бюджетной и небюджетной сфер деятельности данного типа организаций. К небюджетной сфере российское законодательство относит понятия «общественное объединение», «иностранная неправительственная организация»2. Добавим к данному списку «автономные учреждения», «товарищества собственников жилья», «национально-культурные автономии», «религиозные объединения», «организации территориального общественного самоуправления», «потребительские кооперативы» и другие некоммерческие организации с особым статусом.
Самостоятельная проблема — статус некоммерческих организаций, действующих за пределами правового поля Гражданского кодекса, а также рамочного Закона «О некоммерческих организациях». Указанные акты, закрепляя определенный перечень организационно-правовых форм, не только имеют расхождения, но и практически не отражают всего многообразия организационно-правовых форм организаций, составляющих некоммерческую область деятельности.
Отдельным вопросом, который не получил какого-либо активного освещения в литературе, является наличие пробелов в российском законодательстве, регулирующем статус некоммерческих организаций, основанных на прин-
1 URL: http://www.rosregistr.ru.
2 Леонов Ю.С. Некоммерческие организации: законодательное регулирование и практика // Аналитический вестник Аналитического управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Серия: Развитие России. «Некоммерческие организации: законодательное регулирование, практика и зарубежный опыт». 2008. № 2.
ципе объединения и не основанных на принципе объединения. Весьма важно закрепить в нормативно-правовом порядке общее название группы организаций, включая учреждения, как организаций не основанных на принципе объединения. Представляется, что критерием дальнейшей систематизации и унификации соответствующего законодательства может стать подобный подход к разделению организаций. Имеют место признаки развития законодательства именно по этим двум направлениям, определяющим ключевые особенности организации и функционирования некоммерческих организаций. В частности, большая группа некоммерческих организаций типа «учреждение» нуждается в обстоятельном отдельном регулировании их статуса, началом которому послужил Закон об автономных учреждениях.
Имеет практический смысл законодательное закрепление группы организаций, оказывающих социально-культурные услуги, в рамках единого понятия. Прежде всего это продиктовано сохраняющейся потребностью среди некоммерческих организаций выделять аналог советскому термину «учреждение», использовавшийся в контексте известной, утратившей прикладное юридичес- § кое значение формуле «предприятия, учреждения и организации».
Одно из противоречий содержится в широко употребительном понятии «некоммерческие организации бюджетной сферы». В связи с появлением законодательства об автономных учреждениях подобная трактовка некоммерчес- — § кой деятельности в государственном и муниципальном (публичном) секторе должна быть признана устаревшей. Бюджетные и автономные учреждения создаются одной группой собственников, они по своему статусу родственны органам власти и местного самоуправления. В целом данная категория органи- § | заций относится к понятию «юридические лица публичного права»1. Поэтому | I предлагаем рассматриваемую группу организаций именовать некоммерчески- § I ми организациями публичной сферы. — §
Для некоммерческих организаций публичной сферы характерно наличие — §
следующих признаков: е 0
-з е 5
государственной или муниципальной публичной администрации, иногда с элементами общественного управления.
<
О! 3
со ш
— ш
§
Ф О
ф
ш
1. Данные организации не основаны на принципе объединения3.
2. Обеспечивают предоставление некоммерческих услуг, которые являются социально-культурными по содержанию.
3. Составляют взаимосвязанную сеть, социально-культурный комплекс, относящийся к постоянной сфере интересов публичной власти.
4. Являются продолжением системы публичного управления, непосредственно проявляющегося в их деятельности в форме отдельных управленческих (властных) полномочий.
5. Основа управления данной категорией организаций — формирование . 3
5 ®
8> "3
э а
0э
203
1 Данную острую проблему поднимает в своих работах В.Е. Чиркин. Ученый выделяет пять родов юридических лиц публичного права. Среди них — учреждения публичной власти (см.: Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007).
2 За исключением их Союзов и Ассоциаций, а также организаций типа региональных Ассоциаций экономического взаимодействия.
ь
6. Относятся к категории публичных юридических лиц бюджетного и смешанного (с хозрасчетным принципом самофинансирования) типа.
Перечислив лишь некоторые признаки, мы руководствовались необходимостью показать системообразующую, ведущую роль данного вида организаций во всем некоммерческом секторе (за исключением роли носителей интересов гражданского общества и участников политического процесса, которая обычно отводится общественным объединениям). При этом состояние данной сферы, несмотря на принятие Закона об автономных учреждениях, пока удручающее. Приведем несколько аргументов.
Первый и главный аргумент несистемного и неэффективного правового регулирования в некоммерческом публичном секторе социально-культурного обслуживания — это его искусственная разобщенность с системой исполнительной власти. Речь идет о том, что советская модель государственной службы была демонтирована 20 лет назад, однако правовые вопросы небюрократической части государственного сектора недореформированы, проще говоря, находятся в состоянии правового вакуума. В частности, не определен правовой статус значительной части служащих государства и муниципальных образований.
Один из злободневных в России вопросов в связи с отмеченными аспектами, а также в связи с угрожающим ростом коррупции — установление субъектов антикоррупционного законодательства. Нормы антикоррупционного законодательства предназначены, прежде всего, для таких носителей публичного статуса, как должностные лица, причем той их части, которая относится к бюрократии. Поэтому наиболее остро стоит проблема ответственности за коррупцию служащих организаций с участием государственного капитала. Несмотря на принятие Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», проблема коррупции неполитических чиновников не снята. Многие из них являются служащими государственных организаций коммерческого и социально-культурного назначения. У таких «государственных» служащих конфликт интересов еще более очевиден. Однако они не вошли в число объектов противокоррупционного регулирования законов о службе и «приравнены» к служащим частного туристического агентства. Эти лица, по сути, находятся вне сферы действия антикоррупционного закона. Речь идет о многомиллионной части населения — врачах, педагогах, менеджменте государственных производств, сотрудниках государственных учреждений — кредитных организаций, фондов, корпораций и др.
Поэтому следует выразить солидарность с высказанной точкой зрения о широком подходе к понятию управления в контексте уточнения объекта административной реформы, а также законодательства о некоммерческих организациях государственного и муниципального сектора. Впервые данный подход был отражен в 2003 г.1
Постепенно проблема выходит из тени законодательного процесса. Одним из ключевых документов, определивших подходы к долгосрочной государ-
1 См.: Терещенко Л.К., Минашкин A.B., Спектор Е.И., Калмыкова A.B. Основные направления административной реформы // Юридический мир. 2003. № 2. С. 13.
его сущности, например, заменив лифт в доме или починив крышу, нельзя говорить о полноценной модернизации жилища, тем более, если при этом рушится фундамент. Такой «фундамент» сосредоточен вокруг трех проблем:
1 Выступление Владимира Путина на расширенном заседании Государственного совета
«О стратегии развития России до 2020 года». URL: www.regnum.ru (дата обращения: 08.02.08). См.: Оболонский A.B. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. М., 2002. С. 108.
<
Ol 3
о
5< 00 Ш
ственной стратегии социально-экономического развития на период до 2020 г., стал текст выступления Владимира Путина на расширенном заседании Государственного совета «О стратегии развития России до 2020 года». В этом документе подводятся итоги развития страны за восьмилетний период президентства В.В. Путина.
Стратегия определила качественное содержание инициатив в области развития, в том числе в сфере государственного строительства, что немаловажно, на 12-летний срок. «Одной из главных проблем сегодняшнего госуправления остается его чрезмерная централизация. <...> Чертами завтрашней системы госуправления должны стать самостоятельность и ответственность, динамичное движение вперед, следование общей идеологии развития страны, эффективное использование ресурсов, смелые и неординарные решения, поддержка инициативы и инноваций, сменяемость кадров, компетентность и кругозор.<... > Причем эти подходы должны стать основой функционирования не только госуправления, но и всей бюджетной сети и предприятий, контролируемых государством и органами местного самоуправления»1.
В связи с этим является актуальным предложение в числе прочих объектов процесса административного реформирования рассматривать в едином плане I § преобразований небюрократические формы, то есть нижний уровень «испол- Ш § нительной власти» в виде коммерческих и некоммерческих организаций, на- о § ходящихся в собственности (оперативном управлении) государства. Поэтому $ д административная реформа верхней половины государственного аппарата вы- д о глядит непоследовательно. о °
Основная масса государственных услуг сегодня оказывается сетью бюджет- $ | ных учреждений. По их работе можно судить о роли государства в жизни обще- § § ства, о качестве администрирования, качестве услуг государства, о законности ^ I поведения чиновников, о степени соблюдения прав граждан. И таких «чиновни- § | ков», не имеющих статуса государственного служащего, в рамках бюджетной о § сети (государственной и муниципальной) около 25 млн человек, то есть более трети общего числа работающих и шестая часть населения страны. В сравнении численность подобных, согласно терминологии А.В. Оболонского, «теневых» государственных служащих в США варьируется приблизительно от 21 до 29 млн человек2. В любом случае эти цифры несопоставимы с количеством государственных и муниципальных чиновников, которых в России меньше примерно в 10 раз. Очень важное дополнение государственного подхода к административной реформе — переход ее на уровень рассматриваемого некоммерческого сегмента публичной деятельности, который в случае реализации добавит реформе логичности и последовательности, а главное, сделает ее программу гораздо более реалистичной. . ^ Невозможно реформировать часть объекта, рассчитывая при этом на изменение _ '
Ёл 3 В 0)
<|> -& о
-&-0
11 о
205
s ,
tu
местного самоуправления, территориального и локального государственного управления, в коллективах и правосознании отдельно взятого связанного контрактом с государством человека.
Возможность реорганизации бюджетных учреждений была обозначена в Плане действия Правительства РФ в области социальной политики и модернизации экономики на 2000—2001 гг. по реализации «Основных направлений социально-экономической политики Российской Федерации на долгосрочную перспективу» в разделе «Реформирование образования». Затем в соответствии с Принципами реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003—2004 гг. и на период до 2006 г. во исполнение распоряжения Правительства РФ от 21 ноября 2003 г. № 1688-р в 2006 г. был принят Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».
Как отмечает Аналитическое управление Совета Федерации ФС РФ, несмотря на принятые меры, сохраняется актуальность улучшения правоприменения в отношении НКО, коррекции законодательства (в первую очередь подзаконных правовых актов), финансовой и институциональной поддержки НКО со стороны государства, налоговых льгот. Возможность совершенствования законодательства об НКО рассматривалась Советом по правам человека при Президенте РФ, Общественной палатой, Министерством юстиции, Министерством экономического развития и торговли1.
Думается, основа государственной политики в отношении некоммерческих организаций публичного сектора имеет две составляющие, продиктованные, с одной стороны, потребностями реформы государственного управления, с другой стороны, потребностями развития социально-культурной области некоммерческой деятельности как формы удовлетворения экономических и социальных интересов граждан. Наиболее реалистичным видится создание некоего подобия конкурентных отношений, механизмов учета рыночной составляющей в современном государственном секторе, которые могут практически воплотиться только путем поощрения начал самоорганизации, творческой активности и инициативы бюджетополучателей. Реформирование статуса государственных (муниципальных) учреждений давно стало насущной потребностью, продиктованной не только экономическими причинами, но и необходимостью более гибкого взаимодействия учредителя — государства с отраслевыми объектами всего социально-культурного комплекса. От ведомственной опеки, доставшейся в наследство от правовой системы прошлого, государство намерено перейти к механизму партнерства, контрактным отношениям, четкому планированию конкретного результата. Такое кардинальное изменение правовой основы деятельности государственных и муниципальных учреждений обусловливает необходимость введения качественно новых юридических механизмов и форм, соответствующих рыночным условиям и принципам дерегулирования в публичном секторе. Поэтому имеющиеся правовые средства не адекватны задачам государственной политики, что ставит правовые вопросы реформирования бюджетного сектора в число важнейших. Изменение пра-
1 Леонов Ю. С. Указ. соч.
вовой основы напрямую связано с внедрением новых институциональных механизмов государственного управления.
В частности, так называемая концепция менеджеризма предполагает создание культуры государственного предпринимательства, внедрение принципов менеджмента в деятельность государственного аппарата, перевод его части за рамки государственной службы. Новый подход в государственном управлении предполагает децентрализацию, стремление к сокращению и удешевлению аппарата, попытки сделать государственную бюрократию «прозрачной» и «отзывчивой» на общественные ожидания и требования1. В литературе отмечается всеобщее стремление государств позаимствовать у частного сектора модели и методы управления, которое связано с осознанием необходимости отказа от чисто бюрократических принципов, форм и методов как основы государственного управления2.
Реформирование в административной сфере — не самоцель. Один из подходов, принятых в странах, вставших на путь радикальных и глубоких изменений административных отношений между государством и граждана- § ми заключается в рассмотрении государства в качестве корпорации, спо- — ш собной обеспечить свою эффективность не за счет общества или конкрет- §
<
О! 3
о
ф "О
ного налогоплательщика, а за счет использования всех внутренних ресурсов — ш — структурных и институциональных. Из этого следует прямая практичес- — 3 кая ориентация не на потребности административной деятельности бюрок- § д ратического аппарата, а на публичные интересы, вытекающие из потребно- д — стей граждан, общества. При этом в центр публичного управления ставится — — конкретный субъект, а степень удовлетворенности его деятельностью госу- § | дарственных структур — важнейший показатель нового подхода в управле- I | нии делами государства. Менеджерская или сервисная модель управления, таким образом, — основной приводящий механизм современной административной реформы.
Сфера государства, понимаемая как сфера услуг гражданам, — хоть и важная, но все же несамостоятельная часть концепции «нового менеджеризма». Если отталкиваться от проблем, то потребности в новом государственном управлении обусловлены двумя группами факторов: раздражением от неэффективного, но незаменимого в современных условиях бюрократического порядка взаимоотношений государства и граждан в процессе управления; слабой экономической отдачей от государственного сектора, необходимостью экономии (сокращения затрат) и в целом повышения экономической устойчивости государства. В этом плане наиболее яркими и продуктивными выступают рассматриваемые в общем русле широко изве- . 3 стные идеи преобразования государственной модели по принципу крупной корпорации (концентрация на доходах, а не на потреблении, соответственно на
ы>
■е о
ш
ф
ш я § и
о с
207
См.: Аналитический вестник Аналитического управления Аппарата Совета Федерации Федерального собрания РФ. Серия: Проблемы государственного строительства. «Административная реформа в Российской Федерации: основные этапы реализации». № 22. М., 2006.
Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А. Административная реформа: проблемы и решения // Административная реформа в России: научно-практическое пособие / под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2006. С. 2.
Э 3
8> 3 Э а
процессе и результатах, а не на задаче; внимание к интересам клиентов, а не бюрократических структур; развитие влиятельных структур вместо формальных). Не последнюю роль играет создание отношений аналогичных конкурентной среде, снижающих издержки монополии государства. Отдельное место занимает развитие договорных начал в управлении.
В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006— 2008 гг.1 отмечается, что в современный период проводится комплекс мероприятий по оптимизации сети подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных учреждений. Правительственной комиссией по проведению административной реформы были подготовлены предложения. Проанализирована деятельность 18 983 учреждений, из них предполагается ликвидировать либо реорганизовать 5 008 учреждений (36,4 %).
Реализация этой задачи должна осуществляться с помощью внедрения методов и процедур управления, ориентированного на результат, и проектного управления на основе привязки целей к конкретным исполнителям, выработки показателей, позволяющих адекватно оценить степень достижения поставленных целей и действия исполнителей. Разработка и внедрение управленческого учета позволит распределять ресурсы согласно поставленным задачам2.
Отдельный вопрос следует затронуть в связи с крайне противоречивым толкованием правоспособности и предмета деятельности некоммерческих организаций публичного сектора. Впервые в Послании Президента РФ 1998 г. прозвучал тезис о том, что потребуется разграничить функции собственно управления и функции оказания государственных услуг. Последним должны заниматься не органы власти, а государственные учреждения, работающие, как правило, на основе самоокупаемости3. Однако, несмотря на попытки реализации данной задачи, наличие государственных услуг только продекларировано. Объем понятия «государственная услуга», критерии качества (стандартизация) услуг и их перечень не установлены. Это не позволяет заработать в полную силу «системе управления по результатам», которая основана на измерении и оценке качественно-количественных результатов работы и финансовых показателей ведомств, как правило, в рамках конкретных программно-целевых мероприятий. Средства в этом случае могли бы распределяться не между ведомствами, а между исполнителями проектов и программ, отвечающих за результаты.
К предмету некоммерческой деятельности законодателем относятся как «функции по оказанию государственной услуги», которые реализуются во властной деятельности государственного органа или подведомственной ему организации, так и (в самих административных процедурах и соответствующих административных регламентах) непосредственно государственные услуги. Кро-
1 См.: Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. №1789-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 46, ст. 4720.
2 См.: Там же.
3 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 17 февраля 1998 г. «Общими силами — к подъему России (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)» // Российская газета. 1998. 24 февр.
<
О! 3
о
» СО ш
ме того, нет ясности в определении законодателем соотношения понятий «государственные (муниципальные) услуги» и «публичные услуги».
Все это лишь затрудняет деятельность системы некоммерческих организаций публичной сферы. Несмотря на большое самостоятельное значение вопросов качества государственных услуг, системы стандартов и регламентов их оказания, расширение правовых возможностей субъектов социально-культурного профиля возможно в большей степени требует радикального подхода, который состоит в диверсификации организационно-правовых форм в бюджетном секторе.
В этом смысле основой законодательной политики по совершенствованию некоммерческой сферы публичного сектора стал Закон об автономных учреждениях. Формирование новых экономических взаимоотношений государства с подведомственными учреждениями имело целью сократить бюджетное финансирование организаций с высокой долей платных услуг (до 70 %). Общая идея данного Закона заключается в сокращении бремени содержания государством учреждений социальной сферы путем коммерциализации такого рода учрежде-ний1. Вследствие стимулирования государством этих процессов могут быть решены задачи более рационального использования высвободившихся ресурсов для повышения качества услуг государства и снятия диспропорций в развитии § организаций бюджетной сферы. — §
Данный нормативно-правовой акт дает возможность автономному учреж- — 3 дению поставить во главу угла интересы потребителей услуг, получить допол- § д нительные доходы, повысить уровень материально-технического обеспечения, д — ввести достойную оплату труда своим работникам, иными словами, преодо- — — леть «жесткие» правовые ограничения, свойственные организационно-право- § Ш вой форме бюджетного учреждения, адаптировать законодательство к рыноч- I | ным условиям. § I
В Законе использован новый содержательный подход, который можно § £ охарактеризовать как правовой компромисс между возможностью ведения де- — § ятельности, приносящей доход, и основной, профильной сферой некоммерческих услуг, что для традиционной конструкции понятия учреждения было нехарактерно и вызывало нарекания специалистов. «При этом было вполне очевидно, что данная вынужденная обстоятельствами реальной жизни ситуация неизбежно ведет к искажению существа гражданско-правового статуса данных некоммерческих организаций, ... подтверждает искусственность конструкции юридического лица-несобственника и ее несоотвествие условиям нормального рыночного оборота»2.
Немаловажно, что идея сокращения бремени содержания государством учреждений социальной сферы путем коммерциализации такого рода уч- . 3 реждений, лежащая в основе Закона, способствует полноценной обеспеченности и реальному наполнению прав граждан в социально-культурной сфере. Создание автономных учреждений, таким образом, будет способствовать э о
§
ш
ф
ш,
ш Я
§ Р §
209
Э з
5
г ,
а
1 См.: Гусева Т.А. Концепция правового регулирования статуса автономных образовательных учреждений // [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».
2 См.: Суханов Е.А. О развитии гражданско-правового статуса государственных и муниципальных учреждений // Законодательство. 2006. № 12. С. 14—15.
соблюдению прав и интересов граждан в сфере оказания услуг в области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта1.
Необходимость серьезного анализа перспектив создания сети автономных учреждений продиктована экономическими, правовыми и административно-организационными факторами. По мнению разработчиков Закона «Об автономных учреждениях», автономное учреждение имеет неоспоримые преимущества перед существующими бюджетными учреждениями. Изменение типа существующего государственного (муниципального) учреждения позволит:
— создать более четкое разделение между покупателями и производителями услуг отраслей социальной сферы и будет способствовать развитию практики контрактных отношений организаций с органами государственной власти;
— легче формировать, внедрять и изменять структуру и механизмы управления;
— стать средством привлечения инвестиций в отрасли социальной сферы и расширения источников финансирования текущей деятельности этих организаций;
— создать необходимые стимулы и условия для существенного повышения эффективности использования кадровых, материально-технических и финансовых ресурсов.
Вполне очевидные причины реформирования статуса бюджетных учреждений вызвали острую полемику в научной сфере и среди практиков. Настороженное восприятие обществом гипотетически возможных тенденций, складывающихся направлений государственного регулирования в бюджетном секторе2, конкретных конструкций нового Закона сменилось критикой его отдельных положений3, в том числе применения в конкретных областях регулирования, в частности, в образовании4. Вместе с тем имеется немало сторонников данного Закона, разделяющих оптимистические настроения по поводу создания автономных учреждений5. Даже в критических высказываниях в контексте принятия Закона об автономных учреждениях подчеркиваются широкие возможности последних6, приближающие их к статусу государственных предприятий, их способность выступать основой развития наиболее конкурентоспособной, передовой части государственного сектора7.
1 См.: URL: www.duma.gov.ru (дата обращения: 23.11.07).
2 См.: Кванина В.В. Актуальные проблемы реорганизации государственных (муниципальных) образовательных учреждений // Закон. 2006. С. 60.; Звездина Т.М. Образовательное учреждение: проблемы правового регулирования организационно-правовой формы // Право и образование. 2007. № 9. С. 18.
3 См.: Кожевников O.A. Проблемные вопросы законодательства о некоммерческих организациях (на примере Федерального закона «Об автономных учреждениях») // Право и образование. 2007. № 4. С. 57-61.
4 См.: Барабанова С.В. Инновации в образовании: Федеральный закон «Об автономных учреждениях» и новая модель управления вузом // Право и образование. 2007. № 11. С. 5.
5 См., например: Залесский В.В. Новое юридическое лицо (автономное учреждение) // Журнал Российского права. 2007. № 4. С. 65; Рудник Б.Л., Шишкин С.В., Якобсон Л.И. Формы государственных и муниципальных учебных заведений: причины и последствия предполагаемых нововведений. М., 2006. С. 20-21.
6 См.: Там же.
7 См.: Звездина Т.М. Указ. соч. С. 17, 18.
<
О! 3
Федеральный закон «Об автономных учреждениях» содержит массу положений с низкой нормативной определенностью. Например, неясны условия, при которых гарантированные Конституцией РФ права граждан на образование, здравоохранение будут соблюдены. Нет полной ясности в обоснованности критериев преобразования государственных (муниципальных) учреждений в автономные учреждения, так как главное место в системе критериев отводится экономическим показателям. Законодатель обходит молчанием ряд вопросов, требующих правовой регламентации. Так, общие принципы формирования задания для автономных учреждений в законодательстве не определены, не установлены параметры предоставления государственного задания, гарантирующего государственному автономному учреждению конкретное финансовое обеспечение определенных расходов, не предусмотрена обязанность учредителя ежегодно формировать автономному учреждению задание в объеме, необходимом для достижения целей его создания, остается неясным механизм осуществления собственником контроля за использованием имущества учреждения. Все это, в свою очередь, § создает серьезные затруднения в деятельности учреждений нового типа. — Ш
Реализация норм Закона об автономных учреждениях требует опреде- е § ленного времени для наработки необходимого опыта и подтверждения прак- £ § тикой целесообразности появления государственных учреждений нового типа. — 3 Пока еще слаб вызов бюджетным учреждениям со стороны автономных § д учреждений, которые демонстрировали бы качество, высокую эффектив- д — ность медицинского обслуживания, образования, современный уровень уч- — — реждений науки, культуры, высокую степень социальной защиты, занято- § Ш сти населения и пр. Большинство россиян предпочитают пока что лечиться £ 1 и получать образование в бюджетных учреждениях. Кроме того, «в России § I нет свойственного западному менталитету предубеждения против государ- § £ ства: что частное, то — хорошо; что государственное, то — плохо. Россия — — § страна "государственнической" политической культуры, а не "культуры е § гражданского общества"»1.
Преодолевая скептицизм, важно еще раз подчеркнуть, что Закон об автономных учреждениях оставляет эти учреждения в статусе государственных (муниципальных), сохраняет все правовые нормы, регламентирующие государственное финансирование их деятельности с той лишь разницей, что в отличие от бюджетных учреждений ответственность за принятие решений, за финансово-экономическое положение у автономных учреждений находится в их компетенции, а собственник учреждения наделяется дополнительными контрольными полномочиями.
Значительный потенциал изменений законодательства о некоммерческих организациях публичной сферы связан с новыми правовыми и управ-
Ш о> § §
экономической деятельности некоммерческой организации публичного сектора, хозяйственной самостоятельностью, свободой от государственной опеки, подлинной ответственностью за качество предоставляемых услуг и ка-
а
1 Барциц И.Н. Реформа государственного управления в России: правовой аспект. М., 2008. С. 130.
чество внутреннего управления, что в совокупночти будет способствовать созданию конкуретных отношений в некоммерческом секторе, системности и эффективности правовых актов в данной сфере.
В.В. Нырков,
кандидат юридических наук, доцент Саратовской государственной академии права
Недействительность и эффективность правовых актов*
Вопрос об эффективности правовых актов весьма тесно связан с проблемой их возможной дефектности и недействительности. Наличие в актах различного рода дефектов нередко приводит к снижению эффективности их действия на практике, а порой и вовсе сводит ее к нулю. Дефектность юридических актов-документов может принимать различные формы (описки, отсутствия реквизитов, ошибки, несоответствия положений акта закону и т.д.) и иметь различные последствия. Например, в зависимости от степени дефектности правовые акты подлежат исправлению, приостановлению их действия или же отмене в случае наличия существенных недостатков. При этом далеко не каждый дефект акта вызывает его неправомерность и недействительность1.
Все дефекты правового акта можно подразделить на две группы: несущественные недостатки, не вызывающие негативных юридических последствий, и существенные отклонения от нормы, влекущие за собой специальные меры реагирования, санкции защиты — от приостановления действия дефектного акта до признания его недействительным, не имеющим юридической силы. Для теории и практики исследование последней группы дефектных актов представляет наибольший интерес.
К сожалению, в общей теории права проблема правовых актов, имеющих тот или иной изъян, недостаток, не привлекла до сих пор должного внимания. В правотворческой и правоприменительной практике также не выработан единый подход к определению дефектных и недействительных актов. Как справедливо замечает Е.Н. Каменева, в законодательстве Российской Федерации не упоминается термин «дефектный» по отношению к актам органов законодательной и исполнительной власти. Автор также указывает, что правотворческие органы не разработали единого терминологического подхода к дефектным актам, что ведет к отсутствию единообразия и в практике реагирования органов государственной власти на принятие дефектных актов и вызываемые ими последствия. Законодатель использует
* Работа выполнена при финансовой поддержке РГНФ (проект № 09-03-00445а). См.: Васильев Р.Ф. Правовые акты органов управления: учебное пособие. М., 1970. С. 104.
