CC BY
26ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ПРАКТИКА ЗАКОНА АВТОНОМНЫХ ТЕРРИТОРИЙ КНР
ЛЮ ЦЮСЭНЬ,
аспирантка кафедры теории государства и права и политологии юридического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова (МГУ). E-mail: adelelq@126.com
Краткая аннотация: В данной статье рассматривается история, принципы и судебная практика закона автономных территорий КНР. Вопрос о статусе меньшинств в политической жизни КНР, являющейся многонациональным государством, занимает важное место. Как важный источник права, активно регулирующий современные междунациональные отношения в КНР, закон автономных территорий КНР, в том числе законодательный режим и система одобрения, характеризует Китай как правовое государство.
Abstract: This article describes the history, principles and jurisprudence of the law of the Regional national autonomy of the PRC. Country of the PRCis a multinational state, the status of minorities is an important place in the political life of the state. As an important source of law, actively regulates modern international relations of the PRC, the law of China on regional national autonomy, including the legislative regime and the system of approval, are shown by the characteristics of a rule of law.
Ключевые слова: автономные территории, законодательство, система одобрения. Keywords: regional national autonomy, legislation, approval system.
В КНР национальная районная автономия считается основным политическим принципом и воплощением принципа централизации и децентрализации в конституционной системе и воплощением принципа децентрализации в распределении центральной и местной власти. Она требует разделения власти между центром и автономными районами. Автономные территории в своей собственной области обладают полной автономией1.
В современном международном сообществе практика местной автономии распространена в восточных и западных странах, причем как в
1 Ян Хайдун, Цин Лянцин: Проблемы соотношений центрального и местных правительств, М., 2007.(®Ш±^ : «Ф^^й.^^
2007¥.)
федерациях, так и в унитарных государствах. Несмотря на некоторые различия в практике местной автономии различных стран, основным фактором развития местной автономии международного сообщества является местная автономия2. Характерной чертой национальной автономии КНР является то, что в ее содержание включаются определенные полномочия в вопросах политической жизни, в сфере правосудия и главным образом в области культуры и экономики. Национальная автономия существует строго в рамках государства. Национальная районная автономия является важнейшим политическим инструментом, который регулирует межнациональные отношения в КНР.
2 European charter of local self-government.
Особенности статуса данных автономий следующие: во-первых, автономные территории КНР обладают частью законодательной и исполнительной власти, которые делегируются им центральными органами государственной власти. Но, в отличие от субъектов федерации, у автономных территорий нет права выхода из состава федерации; во-вторых, создание автономных территорий основывается на том, какие территории заселены этническими меньшинствами. Только этнические меньшинства, проживающие в определенной области, могут создать национальную автономию; в-третьих, цель создания национальных районных автономий — это защита прав меньшинств. Меньшинства всегда пользуются правом на жизнь и развитие нации, при условии, что их реализация не ущемляет прав других народов. У каждого меньшинства в КНР равные права.1 Аналогично РФ КНР является многонациональной страной. Особую важность для такой страны представляет вопрос о межнациональных отношениях. Чтобы защитить равные права всех народов, административное деление КНР устроено по основному принципу их заселенности тем или иным этносом.
В настоящее время в Китае официально насчитывается 56 национальностей, в том числе ханьцы составляют 92% населения страны, остальные народы являются национальными меньшинствами. Из признанных 55 этнических меньшинств 44 имеют автономные территории, имеющих автономиюв законодательной, административной и судебной сфере. Площадь всех автономных территорий занимает около 64% всей территории страны2, которая разделена на три административных подразделения:
1) автономный район (ё'/иК), административный уровень как провинция, на сентябрь 2017 г. их насчитывается 5.
2) автономные округа (ё'/р#1), административный уровень как округ, на сентябрь 2017 г. их насчитывается 30;
3) автономные уезды и хошуны(§'/д Ш, особенное название в языке нации Монголки) административный уровень как уезд, на сентябрь 2017 г. их насчитывается 120.
В соответствии со ст. 75 Закона Законода-
тельства КНР , Собрание народных представителей автономных территорий имеет право принимать местные административные законы и отдельные положения по политическим, экономическим и культурным вопросам.
Как важный источник права КНР, закон автономных территорий разделяется на 4 типа. Во-первых, автономное положение и отдельное положение, которые приняты Собранием народных представителей автономной территории. Местные административные законы и отдельные положения автономного района действуют после того, как одобрены Собранием народных представителей КНР. Местные административные законы и отдельные положения автономного округа и уезда действуют после того, как одобрены Собранием народных представителей автономного района или провинции.
Во-вторых, альтернативная мест-
ная норма и дополнительная местная норма, которая разработана автономным правительством и принята Собранием народных представителей автономной территории.
Закон автономных территорий должен соответствовать следующим требованиям: не нарушать основных принципов законов и административных норм; не нарушать Конституцию и Закон о национальной районной автономии КНР4; не нарушать особенных положений об автономных территориях в Административных законах.
История закона автономных территорий
В начале создания Китайская Коммунистическая Партия получила от Коммунистического интернационала программу национального самоопределения. В июле 1922 г. Второй съезд КПК в декларации собрания заявил лозунги самоопределения, автономии, демократического автономного государства и создания федеративной республики для решения национальных проблем. В 1928 г. на шестом съезде КПК объявила свою задачу: «единство Китая, национальное самоопределение»5.
Но в процессе революции стало ясно, что бывшая программа не подходила обществу Китая. В
1 Юй Цун: Применение закона о законотворчестве в автономных территорий / Журнал исследование местного законодательства, 2017-15.
2 Regional Autonomy for Ethnic Minorities in China
3 Закон о законотворчестве КНР, принятСобраниемНародныхПредставителейКНР 15-огомарта 2000 г.
4 принят Постоянным Комитетом Собрания Народных Представителей 31-огомая 1984 г.
5 ЕЙЪЖ^ШС^ И. Ф#Ф^ЖЩ№±±, 1991: 86.
статье О новой стадии Мао Цзэдун представил концепцию изменения национальной политики ККП с федеративного государства к национальной районной автономии. Впервые в «Общей программе Китайской народной политической консультативной конференции» 1 признали систему национальной районной автономии, которую разработал известный политик Ли Вихан.
В октябре 1949 г. в соответствии с Общей программой Китайской народной политической консультативной конференции был создан Государственный комитет национальных дел КНР (State Ethnie Affairs Commission), призванный защищать режим национальной районной автономии. К сфере его компетенции было отнесено: национальная идентификация (ethnic classification), признание национального состава, создание автономных территорий, выдача материальной помощи, защита прав меньшинств, согласование этнических отношений.
В 1952 г. было принято Осуществление программы национальной районной автономии КНР, в котором установили создание автономной территории, состав правительства автономного района и права автономной территории.
В Конституции КНР 1954 - 1975 гг. национальная районная автономия стала основным государственным принципом и основным политическим режимом. Уланьфу (китайский политический деятель, руководитель автономного района Внутренняя Монголия) и Нгапо Нгаванг Джигме (тибетский военный и государственный деятель) руководили разработкой Закона о национальной районной автономии КНР.
В 80-х годах XX в. в связи с принятием действующей Конституции КНР (1982 г.) и Закона о национальной районной автономии КНР (1984 г.) режим национальной районной автономии получил более детальное правовое регулирование. Развитие экономики играло самую важную роль в этом процессе. В тот период были приняты 139 автономных положений и 777 отдельных положений автономного района, 75 особенных и дополнительных административных законов автономных территорий2. После второго пересмотра Закона о национальной районной авто-
временная Конституция Китая
1949-1953 гг.
номии КНР в 2001 г., национальная районная автономия КНР заключается в следующем3:
(1) Законодательная власть. Собрание народных представителей автономных территорий имеет право принимать местные административные законы и отдельные положения по политическим, экономическим и культурным вопросам.
(2) Право на альтернативные местные нормы, которые могут изменять государственный закон. Органы автономной власти имеют право изменить постановления, решения, распоряжения и указы высших государственных органов, которые противоречат традициям и обычаям меньшинств.
(3) Право на использование национального языка. В процессе общественного управления органы автономной власти имеют право использования одного или нескольких национальных языков.
(4) Право на создание общественных вооруженных сил, как местная народная полиция. Органы автономной власти имеют право организовывать местные общественные вооруженные силы в соответствии с военной системой государства и фактическими потребностями местности при поддержке Государственного Совета КНР. В ст.120 Конституции КНР указано: «В случае необходимости органы самоуправления в районах национальной автономии могут в рамках государственной системы военного строительства формировать с санкции Государственного совета отряды общественной безопасности для охраны общественного порядка в районах национальной автономии».
(5) Право на самостоятельное развитие экономики. Под руководством государства органы автономной власти самостоятельно управляют местными экономическими делами, планируют развитие экономики в соответствии с местными особенностями и потребностями, регулируют производственные отношения, реформируют режим управления экономикой, определяют права собственности на землю и права на пользование пастбищами и лесами и т.д.
(6) Право на торговую деятельность. Органы автономной власти в соответствии с государственными правилами имеют право заниматься внешнеэкономическими и торговыми делами, одобренные Государственным советом КНР, могут открывать внешнеторговые порты. Органы автономной власти в некоторых аспектах внешнеэкономической и торговой деятель-
3 Закон о национальной районной автономии КНР (2001 г.)
ности получают от государства льготный режим.
(7) Право на финансовое управление. Все финансовые доходы, принадлежащие автономным территории в соответствии с государственной финансовой системой, используются автономно органами автономной власти.
(8) Право на саморазвитие культуры и образования. Органы автономной власти могут по своему плану развивать национальное образование, организовывать различные школы, определять местное планирование образования, школьные условия, школьную систему, школьную форму, содержание преподавания, преподавание языка и методы регистрации.
В 2011 г. Государственный комитет национальных дел КНР заявил о «Программе системы национального права 2011 - 2015 гг.», в которой была закреплена идея защиты прав меньшинств.
Подчеркивая важность ряда современных подходов к развитию прав меньшинств КНР, следует констатировать, что автономия народа является одной из важнейших политических идей ХХ в. Как и РФ, КНР обладает огромной территорией и, как следствие, довольно сложной системой межнациональных отношений, но режим федерации КНР не подходит по историческим причинам. Действующий режим автономных территорий, который дает правительствам автономных территорий право на управление, аналогичен федеральным государствам в сфере законодательства и администрации. История доказывает, что такой режим наиболее оптимален для КНР.
Принципы законодательства автономных территорий
Форма государственного устройства КНР является унитарной, что предполагает единое законодательство и политическую систему. Местное законодательство подчиняется центральному, в полном соответствии с основными принципами построения унитарного государства. Поэтому общий принцип законодательства в автономных территориях не должен противоречить Конституции и закону, и главная цель законодательства в автономных территориях - выполнение экономического плана, главное содержание -соблюдение традиции меньшинства1.
Основные принципы законодательства автономных территорий следующие. Во-первых, прин-
1 Программа системой национального права КНР 2011 - 2015 гг., принят Государственным советом КНР 20 июня 2011 г.
цип единства государства и борьба против национального разделения. Во введении Конституции КНР отмечается: "Китайская Народная Республика -единое многонациональное государство, созданное общими усилиями народов различных национальностей всей страны." В ст. 4 Конституции КНР указано: "Все национальности в Китайской Народной Республике равноправны. Государство гарантирует законные права и интересы всех национальных меньшинств, охраняет и развивает отношения равенства, сплоченности и взаимопомощи всех национальностей. Запрещаются дискриминация и гнет в отношении любой национальности, запрещаются действия, направленные на подрыв сплоченности между национальностями и их раскол. Государство, учитывая особенности и нужды национальных меньшинств, помогает районам национальных меньшинств в ускорении темпов экономического и культурного развития. В районах компактного проживания национальных меньшинств осуществляется национальная автономия. Создаются органы самоуправления, осуществляются автономные права. Районы национальной автономии являются неотъемлемой частью Китайской Народной Республики. Каждая национальность пользуется свободой использования и развития своего языка и письменности, свободой сохранения или изменения своих нравов и обычаев". Режим автономных территорий развивается на основе единого государства и вместе с ростом национальной культуры и экономики меньшинств.
Во-вторых, принцип унификации между государственной правовой системой и изменением законодательства автономных территорий. В ст. 5 Конституции КНР указано: "Государство обеспечивает единство и соблюдение социалистической законности. Никакие законы, административные положения и местные положения не должны противоречить Конституции." Законодательство автономных территорий должно соответствовать Конституции, в случае необходимости действуют альтернативные или дополнительные местные нормы. Как правило, в этом случае речь идет о гражданском и семейном праве. Например, в КНР минимальный возраст вступления в брак составляет 22 года для мужчин и 20 лет для женщин, но по традиции некоторых меньшинств такой возраст считается неподходящим. В провинции Синьцзян (уйгурский народ), Внутреннее Монголии (монгольский народ), Тибете (тибетский народ), Нинся (Хуэй народ, автономном районе Гуанси (Чжуан народ) и некоторых
автономных территориях минимальный возраст вступления в брак являются таким - для мужчины 20 лет, для женщины - 18 лет1. Однако эти положения применяются только к меньшинствам и не подходят ханьцам, проживающих в этом районе.
В-третьих, принцип обеспечения развития культуры и экономики меньшинств. Ситуация в КНР на данный момент такова, что народ хань имеет преимущества в сфере экономики, населения и культуры по историческим причинам. Отношение к культуре меньшинств показывается не конкуренцией с ханьцами, а защитой и распространением важного нематериального культурного наследия. Законодательство автономных территорий призвано развивать меньшинства в экономическом и культурном плане. В то время как КНР в экономическом строительстве достигла значительных успехов к началу XXI в., некоторые автономные территории, тем не менее, можно охарактеризовать как бедные и отсталые. Несбалансированное экономическое развитие серьезно повлияло на единство и стабильность страны. Перед КНР в настоящий момент стоит важнейшая задача - общее развитие и общее процветание.
В-четвертых, принцип обеспечения равных прав меньшинств. Местная автономия международного сообщества обычно включает два типа: одна -автономия «жителей», а другая - автономия автономной группы (автономного органа)2. Но в КНР -автономия народа, не зависимо от места жительства, пола и вероисповедания. В настоящий момент в Китае насчитывается 56 национальностей, и часто в одной этнической автономной области проживает более десятка народов. Между различными меньшинствами существуют большие различия в сфере экономического развития и культурного уровня. В процессе законодательного регулирования важно учитывать национальное единство, взаимопомощь и общее развитие национальных автономных районов. В рамках законодательства, отражающего равенство всех этнических групп, отражаются общие интересы всех национальностей.
Практические проблемы автономных территорий КНР
В последние годы в КНР произошло несколько национальных конфликтов, таких как: насильственное
1 Ф^ЛКЙЭДЯШЯЙ, принят Собранием народных представителей КНР в 2005 г.
2 ттр: т^ё^я^» ^^^^»й^к^даз г.
преступление 14 марта 2008 г. в Тибетском автономном регионе и насильственное преступление 5 июля 2009 г. в Синьцзян-Уйгурском автономном районе. После данных выступлений в китайской и зарубежной литературе возникают сомнения о закономерности режима автономных территорий КНР.
Говоря о распространении экстремального национализма, заметим, что вместе с общественным развитием с конца XX в. межнациональные конфликты наиболее острую форму имели на Ближнем Востоке и в Средней Азии. Религия играет важную роль в данных районах.
Регулирование религиозных вопросов в законе автономных территорий КНР имеет важное значение и сильно влияет на стабильность в межнациональных отношениях. Как светское государство, КНР признает принцип свободы вероисповедания и разделения церкви и государства. Ст. 36 Конституции КНР гласит: «Граждане Китайской Народной Республики имеют свободу вероисповедания. Никакие государственные органы, общественные организации и частные лица не могут принудить граждан исповедовать или не исповедовать религию, не могут дискриминировать граждан за исповедание или неисповедание религии. Государство охраняет нормальное отправление религиозной деятельности. Никто не может использовать религию для нарушения общественного порядка, нанесения вреда здоровью граждан и в ущерб государственной системе образования. Религиозные организации и религиозные дела свободны от иностранного контроля».
В КНР насчитывается пять конфессий: буддизм, даосизм, ислам, католицизм, христианство. В том числе тибетский буддизм, характерный для Тибетского автономного района и части Автономного района Внутренней Монголии, а в Синьцзян-Уйгурском автономном районе и Нинся-Хуэйском автономном районе главная религия - ислам.
Особо следует отметить, что главным религиозным положением в Синьцзян-Уйгурском автономном районе является Положение о религиозных делах в Синьцзян-Уйгурском автономном районе, которое принято Постепенным комитетом Собрания народных представителей Синьцзян-Уйгурского автономного района 28 ноября 2014 г. В данном Положении закрепляется защита свободы вероисповедания (ст. 1 и 3); защита права церкви, религиозных групп и народов, исповедующих ту или иную религию (ст. 5); а также положения о противодействии преступлениям на ре-
лигиозной почве и религиозному терроризму (ст. 4).
В своей долгой пятитысячелетней истории Китай всегда был светской страной, церковь редко влияла на общество. Но вместе с развитием средств массовой информации и транспортной инфраструктуры, иностранные религии (китайская традиционная религия - даосизм) все чаще проникают в сознание китайского народа. На протяжении всей истории развития КНР центральное правительство стремится к достижению разумного баланса в вопросах религии.
Кроме того, альтернативная и дополнительная норма являются важной характеристикой законодательства автономных территорий КНР. Если рассмотреть все альтернативные нормы, принятые за период с 1980 по 2015 г., то вывод можно сделать следующий: наибольший процент здесь составляют нормы брачно-семейного права, а также гражданского и избирательного, наименьший - нормы уголовного права1.
Процессуальное альтернативное право обычно изменяет в государственных законах применимое время закона, область применения и юридический контент. Альтернативная норма в материальном праве характеризуется изменениями в избирательном законе, законе о землепользовании, брачном законе, законе о наследовании, законе об образовании, административных положениях о наркотиках и планировании семьи и др. Например, административное положение о наркотиках и планировании семьи действовало с 1982 по 2016 г.: в некоторых автономных территориях действовала альтернативная норма, согласно которой в семьях меньшинств разрешалось иметь второго ребенка, а в семьи ханьцев - лишь одного.
Альтернативная норма в процессуальном праве характеризуется изменениями в уголовном и гражданском процессуальном праве, например, Решение о продлении сроков по сложным уголовным делам в удаленных областях в связи с транспортной недоступностью2 в Автономном районе Внутренней Монголии.
В законодательном процессе автономных территорий играет важнейшую роль система одобрения альтернативных норм. В ст. 116 Конституции
1 ^ё^кё^йждадаш^. шшш, 2016-03.
£» , принят Собранием народных представителей Автономного района Внутренней Монголиив 1998 г.
КНР указано: «Органы самоуправления в районах национальной автономии ведают делами образования, науки, культуры, здравоохранения, физкультуры и спорта, собирают и охраняют национальные памятники культуры, добиваются развития национальной культуры и способствуют ее процветанию». В ст. 19 Закона о национальной районной автономии КНР отмечается: «Автономное положение и отдельное положение автономных территорий действуют после одобрения Постепенного комитета Собрания народных представителей КНР». Это же законодательная база автономных территорий.
Безусловно, в законодательном процессе система одобрения направлена на поддержание баланса между центральным и местным правительством, высшим государственным органам и подчиненным, но имеет место ряд негативных моментов. Во-первых, эта система существенно ограничивает права законодательной автономии в национальных районах. В процессе определения основных принципов законодательства автономных территорий важно учитывать, что положения «не противоречит основным принципам Конституции и законов» и «в соответствии с местными этническими политическими, экономическими и культурными особенностями» уже ограничивают свободу законодательного регулирования национальных автономий. В процессе одобрения в Собрании народных представителей существует множество вариантов того, как Постепенный комитет Собрания народных представителей будет трактовать политические, экономические и культурные особенности и социальное развитие национальной автономной области.
Во-вторых, система одобрения на практике отделяет право решающего голоса от автономных законодательных органов. Автономная законодательная власть обладает следующими полномочиями в отношении законопроекта: редакционные полномочия, право на обсуждение проекта, право решающего голоса по проекту и право принятия. Специальная система одобрения в автономных территориях КНР отделяет право решающего голоса от законодательной власти автономии, поэтому называется системой одобрения до законодательного процесса. Иными словами, автономная законодательная власть вправе лишь предложить государственному Совету народных представителей принять тот или иной законопроект. В обычном процессе законодательства при разработке общих местных законов они
принимаются местным Собранием народных представителей и его Постоянным комитетом как законодательной властью, после чего факт принятия закона доводится до сведения государственного Собрания народных представителей и его Постоянного комитета, специального одобрения которых не требуется. Такая система одобрения после законодательного процесса не требует процедуры проверки законности принятого местного закона. Представляется оптимальным заменить систему одобрения до законодательного процесса системой одобрения после законодательного процесса, чтобы улучшить эффективность деятельности автономных законодательных органов и повысить статус местного Собрания народных представителей. Автономные положения и отдельные положения основываются на автономии национального района, поэтому переход к системе одобрения после законодательного процесса не противоречит Конституции.
В-третьих, сложная процедура принятия законов автономных территорий приводит к снижению законодательной эффективности. Оформление закона автономных территорий происходит посредством различных законодательных процедур, в котором также содержится ряд высоких законодательных издержек, таких как расследование и изучение, подготовка персонала организации, комментарии к тексту, изменение процедур. А в автономных районах местные Собрания народных представителей обычно ничего не изменяют. Закон автономных территорий
Библиография:
Марченко М. Н. Проблемы общей теории государства и права. М., 2008. Марченко М. Н. Источники права. М., 2013.
2007.
4. ш$ж, J. 2012-06.
6. ш,:. ёйкёййамьмй^. 2016-03.
1. 2. 3.
часто оказывается временным и срочным, например, местное положение о туристских ресурсах, о регулировании аграрно-производственных отношений, о регулировании срочного конфликта и т.д. Сложный процесс законодательства закона автономных территорий сильно мешает эффективной работе автономии. Поэтому в законодательной деятельности вопрос о том, как максимизировать эффективность законодательства, является одним из ключевых.
В-четвертых, законодательство автономных территорий должно отвечать особенностям той местности, в которой оно будет действовать. Из-за различий в уровне экономического и социального развития разных национальных районов, местное законодательство должно соответствовать уровню экономического и социального развития в регионе и уровню социального прогресса в соответствии с коренными потребностями народа. Большинство автономных территорий КНР являются экономически отсталыми, поэтому экономическое развитие является для них приоритетом. Законодательство данных районов должно учитывать общий уровень развития экономики и общую тенденцию экономического развития, а также характеристики различных факторов, таких как структура промышленности, ресурсы и экологическая среда.
Таким образом, как базовая национальная политика, система автономных территорий КНР сильно влияет на межнациональные отношения. В КНР судебная реформа продолжается, и система автономных территорий развивается с каждым годом.
7. Regional Autonomy for Ethnic Minorities in China.
