CC BY
98
УДК 343.16
О. А. Малышева
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ПРЕДПОСЫЛКИ СОЗДАНИЯ ЕДИНОЙ СЛУЖБЫ РАССЛЕДОВАНИЯ В РОССИЙСКОМ ГОСУДАРСТВЕ
Рассматривается эволюция теоретических взглядов и способов законодательной регламентации вопросов создания единой службы ра^ледования в России как в историческом, так и современном аспектах.
К л ю ч е в ы е с л о в а: расследование, милиция, полиция, следователь, следственный аппарат.
LEGISLATIVE BACKGROUND TO CREATE A UNIFIED SERVICE INVESTIGATION IN THE RUSSIAN STATE
The article describes the evolution of theoretical views and ways of legislative regulation of the issues of creating a single service investigation in Russia as a historical and contemporary aspects.
K e y w o r d s: investigation, Police, investigator, an investigative unit.
Поступила в редакцию 3 октября 2015 г. Историко-правовой анализ системы органов предварительного расследования Российского государства свидетельствует о том, что в определенные исторические периоды она то была достаточно близка к объединению всех указанных органов в единую службу расследования, то становилась все более отдаленной.
Датой введения в действие первого Уголовно-процессуального кодекса Российской империи считается 1 января 1835 г. Согласно его нормам производство следствия осуществляла городская и земская полиция под общим наблюдением прокуроров и под высшим надзором губернаторов. Дознания как самостоятельной формы расследования преступления в то время еще не существовало1. Под ним понималось обнаружение и закрепление следов преступления.
Императором Александром II 8 июля 1860 г. был принят Указ, в соответствии с которым производство следствия было выведено из обязанностей полиции. В более чем сорока губерниях России были введены должности судебных следователей, которые стали числиться в ведомстве Министерства юстиции. Одновременно с Указом царя были изданы «Наказ судебным следователям», «Наказ полиции о производстве дознания по происшествиям, могущим заключать в себе преступление или проступок», регламентирующие проведение расследования преступлений и проступков2. Данные законодательные установления имели важное значение, поскольку впервые в России на законодательном уровне произошло разграничение компетенции между следователями и полицией. Вместе с тем были определены взаимоотношения следователя с полицией, осуществлявшей дознание, и судебными органами.
1 См.: Нажимов В. П. Типы, формы и виды уголовного процесса. Калининград, 1977. С. 66-67.
2 См.: Статкус В. Ф. 150 лет следственной службе России : тенденция развития // Проблемы современного состояния и пути развития органов предварительного следствия (к 150-летию образования следственного аппарата в России) : материалы Всероссийской науч.- практ. конф. : в 3 ч. М., 2010. Ч. 1. С. 6.
© Малышева О. А., 2016
Исторические материалы свидетельствуют, что это было обусловлено необходимостью разграничения административной функции полиции и предварительного следствия по уголовным делам. Однако существовала и другая точка зрения на реализацию функции предварительного следствия. Так, бывший в то время министр юстиции В. Н. Панин считал, что «следственную часть неудобно совершенно отделить от полиции... для производства следствия должны быть учреждены особые чиновники, но в прямом подчинении полиции»3.
В 1859 г. известный в то время юрист Н. И. Стояновский возглавил комиссию, разрабатывавшую проекты отделения предварительного следствия от полиции. Согласно указанным проектам следственная власть должна являться частью судебной власти. Полиция должна проводить первоначальное дознание по происшествиям, устанавливать факт совершения преступления, закреплять улики, разыскивать подозреваемого, а следователь - осуществлять предварительное следствие. Последнее должно состоять в сборе и оценке доказательств, предварительном решении вопроса о виновности лица. Причем это одновременно позволит обеспечить и независимость следственного аппарата, прежде всего от административной и полицейской власти. Процессуальный контроль за направлением предварительного следствия должен был также принадлежать суду4.
Согласно указанным выше актам - «Наказ судебным следователям», «Наказ полиции о производстве дознания по происшествиям, могущим заключать в себе преступление или проступок» - дознание, оставаясь в ведении полиции, включало в себя «собирание сведений, необходимых для удостоверения в том, что происшествие действительно было и что оно соединено с проступком или преступлением». По окончании дознания материал передавался судебному следователю, который проверял его и при необходимости имел право дополнить, исправить произведенное полицией дознание либо отменить решение полиции. Контроль за процессуальной деятельностью следователя осуществлял суд5.
Принятый 20 ноября 1864 г. Устав уголовного судопроизводства конкретизировал порядок производства предварительного следствия и дознания. В частности, Устав закреплял, что следствие о преступлениях и проступках, подсудных окружным судам, производится судебными следователями при содействии полиции, которая была наделена полномочием по осуществлению судебного дознания под надзором прокурора.
Анализ становления системы органов системы предварительного расследования свидетельствует о постоянной реорганизации деятельности следственного аппарата. Так, в 70-80-х гг. XIX в. Министерство юстиции России по результатам анализа деятельности судебных следователей подготовило предложения по совершенствованию системы предварительного следствия. Впервые в российском уголовном судопроизводстве по решению комиссии в основу разграничения компетенции предварительного следствия и дознания было положено разделение всех преступлений на две категории: 1) по которым производство предваритель-
3 Цит. по: Соловьев Я. А. Записки сенатора Я. А. Соловьева о крестьянском деле // Русская старина. 1882. № 3. С. 569.
4 См.: Мамонтов А. Г. Судебный следователь в истории российского судопроизводства. М., 2003. С. 12.
5 См.: ХалиуллинаЛ. Г. Эволюция системы предварительного расследования в России в X-второй половине XX века. Летопись следствия. Документы. Историко-правовое исследование : в 3 кн. Казань, 2008. Кн. 3. С. 135.
ного следствия обязательно; 2) по которым производство предварительного следствия не обязательно.
Дальнейшие изменения в сложившейся к тому времени системе органов предварительного расследования были обусловлены событиями 1917 г. В частности, вместо полиции была учреждена милиция, на которую возлагались функции по охране общественного порядка, гражданской свободы, по содействию органам судебного ведомства. Милиция была также наделена полномочиями органов дознания6. Кроме того, Декретом от 22 ноября 1917 г. № 1 «О суде»7 институт судебных следователей был упразднен. Интересную на этот счет точку зрения высказывает Б. Т. Безлепкин. По его мнению, упразднение отмеченного института объяснялось принципиальными соображениями: советскому тоталитарному государству не только не нужен, но даже вреден и опасен судебный следователь, облеченный независимостью, поскольку принадлежал судебному ведомству8. Полагаем, можно согласиться с Б. Т. Безлепкиным, памятуя о многочисленных нарушениях в уголовно-процессуальной сфере, особенно в первые годы существования советской власти. Предварительное следствие было возложено на местных судей, которое они осуществляли единолично9. Но, как свидетельствуют исторические материалы, судьи не справлялись с возложенным на них объемом расследования и разрешения уголовных дел. Поэтому изданным ВЦИК РСФСР Декретом от 22 февраля 1918 г. № 2 «О суде»10 при Военно-революционном комитете были образованы следственные комиссии. Аналогичные комиссии создавались при местных органах власти. Позже для расследования уголовных дел о тяжких преступлениях были образованы следственные комиссии окружных судов11.
В 1919 г. Декретом ВЦИК было утверждено Положение о народном суде, в соответствии с которым расследование уголовных дел, подлежащих коллегиальному рассмотрению в суде, осуществлялось уездными и городскими следственными комиссиями. В остальных случаях дознание по уголовным делам осуществляла милиция, либо суд принимал решение о передаче их в следственную комиссию. В безотлагательных случаях производство предварительного следствия могло быть поручено народному судье12. «Множественность следственных органов, их организационная разобщенность и коллегиальный порядок расследования большинства уголовных дел не способствовали наряду с другими факторами достаточно быстрому и во всех случаях высококачественному расследованию уголовных дел»13. Коллегиальная форма расследования ликвидировалась постепенно: первоначально в трибуналах в соответствии с Декретом ВЦИК, принявшим в 1920 г. Положение о революционных трибуналах, затем в остальных
6 См.: ХалиуллинаЛ. Г. Указ. соч. С. 31.
7 Собр. узаконений РСФСР. 1917. № 4. Ст. 50.
8 См.: Безлепкин Б. Т. Настольная книга следователя и дознавателя. М., 2009. С. 8.
9 См.: Гуценко К. Ф., Ковалев М. А. Правоохранительные органы. С. 307-310 ; Михайлов В. А. Следственные органы в период подготовки, принятия и действия УК РСФСР 1922 г. // Становление и развитие советского уголовного законодательства : материалы межвуз. науч. конф. Волгоград, 1973. С. 125, 127.
10 Собр. узаконений РСФСР. 1918. № 26. Ст. 420.
11 Декрет о суде № 3 // Собр. узаконений РСФСР. 1918. № 52. Ст. 589.
12 См.: Статкус В. Ф., Жидких А. А. Органы предварительного следствия в системе МВД России : история, современное состояние и перспективы / под ред. В. А. Алферова. М., 2000. С. 17.
13 Михайлов В. А. Указ. соч. С. 133.
органах Положением о местных органах юстиции 1920 г. и Положением о народном суде РСФСР 1920 г.14
В соответствии с Положением о народном суде РСФСР от 21 октября 1920 г. вводились должности народных следователей, которые избирались губернскими исполкомами Советов. Они состояли при советах народных судей. Были также учреждены должности следователей по важнейшим делам, состоявших при губернских отделах юстиции и при Наркомате юстиции РСФСР. Данное Положение явилось правовой основой организации взаимодействия следователей с органами дознания. Сотрудники милиции свою деятельность осуществляли под руководством следователя. Между тем оперативное руководство следователями возлагалось на органы прокуратуры.
Однако в Уголовно-процессуальном кодексе РСФСР 1922 г. не нашел законодательного закрепления перечень органов, наделенных правом производства предварительного следствия. Вместе с тем в ст. 23 УПК РСФСР 1922 г. указывалось, что под словом «следователь» подразумеваются народные следователи, следователи, состоящие при советах народных судей и революционных трибуналах, военные следователи и следователи по важнейшим делам при Наркомате юстиции15.
В 1924 г. в Основах уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик был установлен перечень органов предварительного расследования: органы дознания, следователи, иные должностные лица, уполномоченные на это общесоюзными законами и законами союзных республик16. Это позволило несколько упорядочить деятельность системы органов предварительного расследования, разграничить компетенцию составляющих ее элементов.
До 1928 г. следственные аппараты находились в ведении судов. В сентябре этого же года внесенными в Положение о судоустройстве РСФСР изменениями следователи были переданы в ведение прокуратуры17. Но это переподчинение в определенной степени было формальным. В 1936 г. Следственный аппарат СССР был окончательно передан в подчинение прокуратуре. Данный факт был обусловлен тем обстоятельством, что в 1933 г. ЦИК СССР было утверждено Положение о прокуратуре, согласно которому последняя стала самостоятельным государственным органом.
Передача следственного аппарата из ведения суда в ведение прокуратуры повлекла, по мнению ряда ученых, снижение роли предварительного следствия в механизме расследования преступлений. В. Громов по этому поводу писал: «В наших условиях недостаточности следственных аппаратов почти все преступления проходят первоначально через орган дознания и ... нет принципиальной разницы между органами дознания и органами следствия, представляющими собой лишь две ступени одного и того же процесса расследования»18. Кроме того, следователь практически утратил процессуальную самостоятельность, поскольку подчинялся прокурору не только в процессуальном плане, но и в административ-
14 Собр. узаконений РСФСР, 1920. № 22/23. Ст. 115 ; № 83 Ст. 407 ; Материалы НКЮ РСФСР. 1920. Вып. 7. С. 59.
15 См.: Управление органами расследования преступлений / под ред. И. И. Колесникова. М., 2000. С. 20.
16 Собр. законодательства СССР. 1924. № 24. Ст. 206.
17 Собр. узаконений РСФСР. 1928. № 117. Ст. 734.
18 Громов В. Дознание и предварительное следствие. М., 1928. С. 28.
ном19 (последнее отмечалось и российскими учеными непосредственно перед принятием Федерального закона от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ. - О.М.).
В связи с указанным М. А. Чельцов справедливо называл предварительное следствие прокурорским расследованием20, но у него были оппоненты. В частности, по мнению П. И. Люблинского, административное подчинение следователей не затрагивало их процессуальной самостоятельности ввиду отсутствия в то время четкого законодательного закрепления процессуального статуса следовате-
ля21.
Наряду с указанным произошло расширение подследственности органа дознания, которым являлась милиция. Прокурор был наделен правом поручать милиции расследовать в полном объеме любое уголовное дело. Если предварительное следствие по уголовному делу являлось обязательным, то милиция в течение одного месяца осуществляла производство следственных действий, после чего материалы передавала следователю. Последний, признав материалы дознания полными, мог ограничиться предъявлением обвинения, допросом обвиняемого, составлением обвинительного заключения22.
В конце 1940-х гг. в аппаратах уголовного розыска и БХСС ведомственным приказом были созданы следственные отделения с введением должностей следователя и старшего следователя, которыми руководил следственный отдел Главного управления милиции НКВД СССР. Следователи осуществляли следствие в полном объеме. Интерес представляет тот факт, что в отсутствие законодательного закрепления вплоть до 50-х гг. XX в. органы НКВД СССР осуществляли предварительное следствие. С 1957 г. следователи милиции стали руководствоваться теми же процессуальными нормами, что и следователи прокуратуры23. Однако Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик 1958 г. и УПК РСФСР 1960 г. упразднили следственный аппарат МВД (правопреемник НКВД). Предварительное следствие могли осуществлять только органы прокуратуры и органы государственной безопасности.
Отметим, что М. С. Строгович выступал против передачи следственного аппарата в органы внутренних дел. Ученый считал, что предварительное следствие - юстициональная функция, а не милицейская, поэтому она не может быть сосредоточена в органе, осуществляющем оперативно-розыскную деятельность. «Предварительное следствие ведется таким образом, чтобы результаты оперативно-розыскной деятельности органов дознания подвергались тщательной проверке, чтобы все обстоятельства дела были исследованы полно и объективно, чтобы все доказательства были всесторонне проверены»24.
Таким образом, несмотря на то что идея создания единой службы расследования в Российском государстве имеет давние истоки, она не утратила своей акту-
19 См.: Гаврилов Б. Я. Перераспределение процессуальных и надзорных полномочий между прокурором и руководителем следственного органа : объективная необходимость или волюнтаризм в праве // Вестник МВД России. 2010. № 1. С. 81-88.
20 См.: Чельцов М. А. Советский уголовный процесс. М., 1957. С. 234.
21 См.: Люблинский П. И. Гарантии прав подозреваемого при производстве дознания // Вестник Моск. юстиции. 1924. № 15. С. 457.
22 См.: Статкус В. Ф., Жидких А. А. Указ. соч. С. 18.
23 См.: Гришин Б. С., Гуковская Н. И. О некоторых вопросах расследования уголовных дел органами милиции // Сов. государство и право. 1957. № 4. С. 33.
24 Строгович М. С. О дознании и предварительном следствии и о едином следственном аппарате // Соц. законность. 1957. № 5. С. 22.
альности и в современный период, о чем свидетельствуют и многочисленные современные публикации разных авторов25, и обсуждаемые на научно-практических конференциях проблемы26. Нельзя не признать, что в рассуждениях М. С. Строго-вича было рациональное зерно, которое сегодня обсуждается с позиции целесообразности создания Федеральной службы расследования, которая не входила бы структурно ни в один правоохранительный орган, в том числе и в систему МВД России.
25 См.: Малышева О. А. Развитие научных идей А. П. Гуляева о принципах деятельности следователя в УПК Российской Федерации (к 80-летию профессора Анатолия Петровича Гуляева) // Рос. следователь. 2014. № 7. С. 6 ; Османова Н. В. Деятельность следователя СК России по обеспечению национальных интересов (на примере предварительного расследования преступлений, связанных с торговлей людьми) // Там же. № 14. С. 46 ; Олейник В. В. Следственный комитет при прокуратуре РФ : проблемы и перспективы развития // Закон и право. 2010. № 1. С. 75 ; Гаврилов Б. Я. Современная уголовная политика России : цифры и факты. М., 2008. С. 77-78 ; Соловьев Н. Г. Реформа следственного аппарата : от перераспределения подследственности до модернизации УК РФ // Рос. юстиция. 2000. № 12. С. 4 ; и др.
26 URL: http://www.newsru.com/russia/12fev2010/rusfbi
Академия ФСИН России (г. Рязань) Малышева О. А., доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры уголовного процесса и криминалистики
Ryazan Academy of the Federal Penal Service Malysheva O. A., Doctor of Legal Sciences, Associate Professor,
Professor of the Criminal Process and Criminalistics Department
