CC BY
136
Истиховская Марина Дмитриевна
соискатель кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте РФ
(тел. 89128649942)_'_
Законодательные органы субъектов Российской Федерации в системе разделения властей (на примере Республики Коми)
Аннотация
В статье исследуются проблемы возникновения и развития концепции разделения властей. Но это основе рассматривается внедрение данного явления в российскую государственно-правовую деятельность на уровне субъектов Российской Федерации.
Аnnotation
In this article the problems of the origin and development of the conception of separation of powers are researched. Thereupon the author examines the penetration of this phenomenon in Russian state-legal activity on the level of the regions of Russian Federation.
Ключевые слова: разделение властей, конституция, президент, законодательная власть, исполнительная власть, судебная власть, принцип «сдержек и противовесов», государственное строительство.
Key words: separation of powers, constitution, president, legislative power, executive power, judicial power, checks and balances concept, state construction.
ПЩ о доминирующему в юридической науке мнению принцип разделения властей является одним из необходимых условий формирования правового государства и правовых законов1, препятствующий возникновению какой-либо неограниченной власти, не связанной с естественным правом и конституционными принципами. При этом очень важно, чтобы три ветви власти (законодательная, исполнительная и судебная) не были бы полностью разобщены или напротив - соединены под единым началом, в том числе и под эгидой президентской власти. Такое их состояние позволяет каждой из ветвей власти эффективно осуществлять свои полномочия для обеспечения сбалансированных интересов личности, общества и государства как основы национальной безопасности России2.
Но можно ли говорить о первичности, приоритете или верховенстве той или иной ветви власти?
Такой вопрос возникал и перед мыслителями прошлого, стоявшими у истоков зарождения концепции разделения властей. В учебной литературе по теории государства и права существует мнение о том, что к рассматриваемому учению ближе всех в античной истории были взгляды Полибия (210 - 128 гг. до н.э.), изложенные в его работе «Всеобщая история»3. Нам представляется, что это не совсем точно и справедливо. Еще значительно раньше в своей работе «Политика» выдающийся древнегреческий философ и ученый Аристотель (384 - 322 гг. до н.э.), перечисляя составные части государства, отмечает, что «без должностных лиц существование государств невозможно. В государствах должны быть прекрасно и правомерно представлены власти законосовещательная и судебная ...»4.
По мнению академика РАН В.С. Нерсесянца мысль о верховенстве законодательной власти в системе разделения властей принадлежит Мар-силию Падуанскому (1213 -1343 гг.). Выдвинутый
1 Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов/ Под общей ред. академика РАН, д.ю.н., проф, В.С. Нерсесянца. М.: Издательство НОРМА, 2002. С. 685-697.
2 Указ Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24 «О концепции национальной безопасности Российской Федерации» // Российская газета. 2000. 18 янв.
3 Полибий. Всобщая история. / Пер. с греч. и комм. Ф.Г. Мищенко. Вступ. Статья А.В. Короленкова. М.: ОЛМА - ПРЕСС Инвест, 2004. С.355-361.
4 Аристотель.Сочинения в 4-х тт. Т. 4. М.: Издательство «Мысль», 1984. С. 494-495.
_54
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2009 • №2(24)
им суверенитет народа, под которым он имел ввиду просвещенную часть общества, опирался на демократический принцип выборности всех должностных лиц и государственных институтов, включая и монарха.
Качественно новый этап в становлении теории разделения властей связан с именем английского философа, создателя идейно - политической доктрины либерализма Дж. Локка (1632 - 1704). В своей работе «Два трактата о государственном правлении» он обосновывал не только разделение властей на законодательную и исполнительную (правительственные и судебные полномочия), но и утверждал, что законодательная власть должна стоять выше, а все остальные должны ей подчиняться. При этом мыслитель проводил идею о том, что источником власти остается народ, который может отстранить и законодательный орган, если такая власть действует вопреки оказанному ей доверию1.
Автором классического варианта разделения властей считается французский правовед и философ Шарль Луи Монтескье (1689 - 1755)2. По его концепции власть должна состоять из законодательной, исполнительной и судебной ветвей. Считая недопустимым объединение хотя бы двух ветвей власти в одних руках, он указывал и на опасность, связанную с чрезмерной их независимостью. Законодательную власть Монтескье считал доминирующей, а исполнительную - ограниченной по своей природе.
Таким образом, окончательное утверждение учения о разделении властей приходится на эпоху великих западных революций, получив свое доктринальное отражение во французской Декларации прав человека и гражданина от 26 августа 1789 г. В статье 16 этого документа записано: «Всякое общество, в котором не обеспечено пользование правами и не проведено разделение властей, не имеет Конституции»3. Значимость данного умозаключения не потеряла своей актуальности и в настоящее время.
Впервые в истории человечества исследуемая концепция была реализована в Конституции США 1787 г. При этом основной автор данного акта Дж. Медисон и его соратники четко представляли, что обеспечение эффективного, самостоятельного и относительно независимого функционирования
ветвей власти требует внедрения системы «сдер-жек и противовесов», не позволяющих какой бы то не было власти подавлять, доминировать над другими. Для достижения этой цели в Основном законе США было определено в соответствии с концепцией авторов следующее: 1) источником власти является народ; 2) разные сроки и порядок комплектования ветвей власти; 3) двухпалатный парламент, обеспечивающий защиту интересов как народа в целом, так и субъектов федерации; 4) срочность полномочий определенной категории должностных лиц; 5) право вето; 6) право роспуска парламента; 7) ответственность высших должностных лиц всех ветвей власти перед высшим представительным органом; 8) независимость судейского корпуса; 9) несовместимость депутатского мандата с занятием должности в аппарате управления и др.
Обоснованность, реальность и значимость рассмотренных выше положений для личности, общества и государства подтвердила не только долговечность американской Конституции и многие реалии американской действительности. Их использование, как органического продолжения разработанного мыслителями предшествующих столетий принципа разделения властей, нашло отражение в государственном строительстве развитых стран мира. Это в полной мере относится и к России4.
Статья 10 Основного закона России гласит «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».
Однако в отличие от Президента США, который возглавляет исполнительную власть, Президент России не входит ни в одну из ветвей власти (ст. 11 Конституции РФ), обеспечивая при этом их согласованное функционирование и взаимодействие (ст. 80). Такое положение дел в научной литературе подвергалось критике. Так, академик РАН В.С. Нерсесянц предлагал «ввести полномочия Президента в русло и границы исполнительной власти ...»5. Такое предложение в практике государственного строительства не нашло своего отражения, хотя произошла оптимизация структур Администрации Президента и Пра-
1 Проблемы теории государства и права: Учебное пособие: В 2-х чч. Ч. 1. Воронеж: Воронежский государственный университет, 2004. С. 94.
2 Иллюстрированный энциклопедический словарь. М.: Научное издательство «Большая Российская Энциклопедия», 1995. С. 446-447.
3 Конституции зарубежных государств. Учебное пособие. М.: Издательство БЕК, 1996. С. 137.
4 Козлова Е.И., Кутафин, О.Е. Конституционное право России: учеб. 4-е изд., перераб. и доп / Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008. С. 114.
5 Нерсесянц В.С. Юриспруденция. Введение в курс общей теории права и государства. Для юридических вузов и факультетов / В.С. Нерсесянц. М.: Издательство НОРМА, 2000. С. 166.
55
вительства России с целью исключения дублирования их деятельности, на необходимость которой указывал упомянутый выше известный ученый. Нашло признание через много лет его другое предложение относительно усиления контрольных функций Парламента над деятельностью Правительства. В своем послании Федеральному Собранию 5 ноября 2008 г. Президент России Д.А. Медведев предложил «Расширить конституционные права Федерального Собрания, отнести к предметам ведения Государственной Думы (ст. 103) контрольные функции в отношении исполнительной власти, установив конституционную норму, обязывающую Правительство России ежегодно отчитываться в Государственной Думе по итогам деятельности и по вопросам, поставленным непосредственно парламентом»1. По данной инициативе Президента внесены соответствующие дополнения в ст. 103 Конституции Российской Федерации2. Это явление примечательно не только с точки зрения укрепления демократических начал в государственном управлении, поиска оптимальных вариантов «сдержек и противовесов» между ветвями власти. Оно - позитивный пример того, как руководство страны проявляет восприимчивость к мнению ведущих ученых в сфере государственного управления.
В федеративном государстве система разделения властей имеет свои особенности, тем более в такой многосубъектной, многонациональной и многоконфессиональной как Россия. С целью обеспечения реализации принципа разделения властей не только на уровне Федерации, но и в ее субъектах, в Основном законе предусмотрено разграничение предметов ведения и полномочий между Россией и регионами. Данная проблема весьма сложная как с точки зрения нормативно - правового регулирования, так и практики реализации полномочий сторонами, требует самостоятельного изучения и выходит за рамки нашего исследования. Для нас же весьма важным представляется реализации конституционного принципа разделения властей на уровне субъектов Российской Федерации.
Правовую основу реализации данного принципа в регионах составляет, наряду с Конституцией России, федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184 - ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и ис-
полнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»3. За время его действия в данный нормативно - правовой акт внесено более 30 изменений и дополнений, в том числе в рассматриваемой нами области. Несмотря на это в законе принцип разделения властей и механизмы сдержек и противовесов выражены значительно слабее, чем в Основном законе России.
Так, в соответствии со ст. 2 данного закона систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации составляют законодательный (представительный), высший исполнительный, а также иные органы государственной власти субъекта России, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта. В данном определении не хватает одного обязательного элемента для полной реализации принципа разделения властей - судебной власти. Прежде всего, такое определение не соответствует подпункту «д» п. 1 ст. 1 исследуемого закона, устанавливающему в качестве принципа деятельности органов государственной власти субъекта России «разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ...». Кроме того, в федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации»4 в п. 4 ст. 4 «Суды в Российской Федерации» записано: «К судам субъектов Российской Федерации относятся: конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, мировые судьи, являющиеся судами общей юрисдикции субъектов Российской Федерации». Думается, что такая нестыковка в законах является одной из причин того, что в большинстве субъектов Российской Федерации до сего времени нет конституционных (уставных) судов. Сложившаяся ситуация является основанием для вывода о том, что в данных регионах не завершено государственное строительство, отвечающее положениям федерального законодательства. В связи с изложенным, представляется обоснованным вывод проф. И.Н. Барцица, о том, что среди институциональных проблем в ходе реформирования системы осуществления государственной власти остается «незавершенность формирования системы государственных институтов, способных обеспечить эффективное развитие государства, общества, экономики»5.
1 Медведев Д.А. Послание Президента Федеральному Собранию / Д.А. Медведев // Российская газета. 6 нояб. 2008. С. 4.
2 Федеральный Конституционный Закон от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации // Российская газета. 2008. 31 дек.
3 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005. (в посл. ред.)
4 Сборник законов Российской Федерации. М.: ООО «Фирма «Издательство АСТ», 2000. С. 317.
5 Барциц И.Н. Реформа государственного управления в России: правовой аспект / И.Н. Барциц. М.: «Формула права», 2008. С. 35.
_56
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2009 • №2(24)
Попутно отметим, что в Республике Коми конституционный суд субъекта создан и успешно функционирует.
Изложенное позволяет сделать вывод о том, что целесообразно внести дополнение в ст. 2 ФЗ от 6 октября 1999 г. № 184 - ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», предусматривающее в качестве обязательного элемента системы органов государственной власти субъекта судебную власть, в том числе конституционный (уставной) суд субъекта.
В указанном выше законе (№ 184-ФЗ) в качестве основных обстоятельств, уравновешивающих полномочия законодательной и исполнительной органов государственной власти субъекта просматривается следующее.
Для законодательного органа: а) наделение гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта России (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (ст. 18 ФЗ № 184 - ФЗ) по представлению Президента Российской Федерации; б) право выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации); в) право обратиться к высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта), а также в органы исполнительной власти региона с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в принятые ими правовые акты. При невыполнении таких предложений за законодательным органом государственной власти субъекта сохраняется право обращения в суд.
Кроме этого, конституциями (уставами) субъектов России могут быть определены дополнительные положения, ограничивающие полномочия исполнительного органа региона. Например, Конституцией Республики Коми предусмотрено назначение на должность заместителей Главы и министра финансов Республики1. Дополнительно представляется целесообразным для сдерживания все возрастающей роли органов исполнительной власти, как это сделано в настоящее время на уровне Федерации2, предусмотреть в основных законах субъектов Российской Федерации ежегодные отчеты высших должностных лиц субъектов России (руководителей высших исполнительных органов государственной власти
субъектов) о состоянии социально - экономического развития региона.
Для исполнительного органа субъекта России: а) высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного органа государственной власти субъекта в случае принятия данным органом конституции (устава) и закона, иного нормативно - правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения России и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный орган государственной власти субъекта не устранил их в течение 6 месяцев со дня вступления в силу судебного решении; б) законопроекты, внесенные высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке; в) высшее должностное лицо субъекта России (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вправе обратиться в законодательный орган государственной власти субъекта с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в постановления этого органа либо об их отмене, а также вправе обжаловать указанные акты в судебном порядке.
Общие полномочия конституционных (уставных) судов субъектов России как третьей ветви власти региона определены Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» (ст. 27).
В Республике Коми Конституционный Суд разрешает дела о соответствии Конституции Республики Коми:
а) законов Республики Коми, нормативных актов Государственного Совета республики коми, Главы Республики Коми, Правительства Республики Коми;
б) нормативных правовых актов органов местного самоуправления (ч. 2. ст. 96).
Кроме того, данный орган государственной власти по жалобам на нарушения конституцион-
1 Конституция Республики Коми // Ведомости Верховного Совета Республики Коми. 1994. № 2.
2 Конституция Российской Федерации // Российская газета. 2009. 21 янв.
57
ных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность нормативного правового акта, применяемого или подлежащего применению в конкретном деле, по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Республики Коми и совместному ведению органов государственной власти Республики Коми и органов государственной власти Российской Федерации, а также по вопросам, относящимся к ведению органов местного самоуправления (ч. 3 ст. 96).
К полномочиям этого суда отнесено также толкование Конституции Республики Коми по запросам Государственного Совета, Главы региона, а также органов местного самоуправления.
Таким образом, основным направлением в деятельности Конституционного Суда является нор-моконтроль, т.е. проверка правовых актов с точки зрения соответствия Конституции Республики Коми, что обеспечивает верховенство Конституции и ее непосредственное действие.
В положениях Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» вызывает сомнения обоснованность формулировки порядка назначения на должность высшего должностного лица субъекта Федерации. Здесь говорится о «наделении» гражданина России законодательным органом субъекта «полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)» по представлению Президента Российской Федерации. В Конституции России термин «наделение полномочиями» не используется вообще. В ней говорится о назначении определенной категории должностных лиц. Например, Государственная Дума осуществляет «назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации». Кроме того, в самом анализируемом законе (ст. 5) законодатель использует термин «назначение» применительно к назначению «отдельных должностных ли субъекта Российской Федерации». Исходя из изложенного, считаем целесообразным заменить в этом нормативно - правовом акте термин «наделение полномочиями» на словосочетание «назначение на должность» применительно к высшему должностно-
му лицу субъекта РФ. Такая формулировка, на наш взгляд, позволяет внести четкую определенность в понимание статуса данного должностного лица.
В настоящее время реализация инициативы Президента России относительно того, что «предложения по кандидатурам будущих руководителей исполнительной власти субъектов РФ представлять Президенту только партиями, набравшими наибольшее число голосов на региональных выборах»1, внесет свои особенности как в реализацию концепции разделения властей, так и осуществлении принципа «сдержек и противовесов" между ветвями власти субъекта. Это связано с тем, что доминирующее положение в законодательных органах власти как на уровне Федерации так и ее субъектов принадлежит одной политической партии - «Единой России». Как следствие обе ветви власти (законодательная и исполнительная) в субъектах России оказываются перед необходимостью реализации установок одной партии. В этих условиях говорить об использовании классического варианта разделения властей не приходится. Думается, что при наличии должной ответственности правящей политической элиты перед народом за его безопасность и должное качество жизни, в целом перед мировым сообществом, в сочетании с налаженным контролем со стороны институтов гражданского общества за деятельностью органов власти, на этом этапе развития страны можно считать приемлемой Вряд ли могут существовать серьезные возражения по поводу того, что России нужна сильная и эффективно действующая государственная власть в рамках конституционного правового поля. «Развитие власти как управляющей системы требует постоянной адаптации к процессам, происходящим в обществе»2.
Примерно об этом же еще в IV в. до нашей эры писал Аристотель: «следует постараться ввести такой государственный строй, который при данных обстоятельствах оказался легче всего приемлемым и гибким: улучшить государственный строй - задача не менее сложная, чем с самого начала установить его. Поэтому государственный муж помимо всего прочего ... должен уметь помочь усовершенствованию существующих видов государственного строя»3.
Органы законодательной власти субъектов России занимают особое место, ибо они имеют «право и возможность принимать общеобязатель-
1 Медведев Д.А. Послание Президента РФ Федеральному Собранию / Д.А. Медведев // РГ. 2008. 6 нояб.
2 Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития./ Отв. ред. д-р юрид. наук Бачило И.Л. М.: Юристъ, 1998. С. 22.
3 Аристотель. Сочинения в 4-х тт. Т. 4. М.: Изд-во «Мысль», 1984. С. 487.
_58
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2009 • №2(24)
ные правила в виде нормативных правовых актов государственного значения, имеющих наиболее общий характер и высшую юридическую силу»1.
Законодательная функция представительных органов государства, несомненно, ставит их в особое положение в системе разделения властей. Мы согласны с мнением Б.С. Эбзеева, что «доминирующее положение законодательных органов обуславливается тем, что органы исполнительной и судебной власти, будучи самостоятельными, в осуществлении своей компетенции, могут функционировать лишь в пределах действующего права, их деятельность является подзаконной»2. Сказанное не означает, что законодатель сам свободен от соблюдения собственных законов.
Понятие «законодательная деятельность» отражает главную, но не единственную функцию законодательного органа. Причем процесс подготовки и принятия законов не отождествляется только с этим органом, поскольку в нем участвуют и исполнительная власть, и судебная. Законодательная власть - представительная. Именно на основе выборов народ передает власть своим представителям и уполномочивает представительные органы осуществлять государственную власть. В этом смысле можно говорить о первичности представительных органов в механизме государственной власти.
Принципиальное значение в обосновании высокого места законодательного органа в системе государственной власти имеет его особый характер. Уровень и объем компетенции законодательной ветви власти, как по важности, так и по масштабам составляющих ее полномочий превосходит компетенцию второй и третьей ветвей власти.
В Республике Коми это выражается следующим образом. Государственный Совет Республики Коми:
а) принимает участие в установлении системы органов исполнительной власти (Постановлением Государственного Совета согласовываются предложения, внесенные Главой Республики Коми по назначению на должность заместителей Главы Республики Коми, министра финансов Республики Коми, оформляется недоверие (доверие) Главе Республики Коми, а также его заместителям и министру финансов республики Коми (п. 8, п. 12 третьей части ст. 73 Конституции РК);
б) реализует бюджетные полномочия (Законом Республики Коми утверждается республиканский бюджет Республики Коми и отчет о его исполнении, представленные Главой Республики Коми (п. 2 части второй ст. 73 Конституции РК);
в) обеспечивает контроль за соблюдением, исполнением законов и единообразным применением законодательства и др. (п. 3 ч. 1 ст. 73 Конституции РК)3.
Подводя итоги рассматриваемой проблемы, можно утверждать, что законодательная (представительная) ветвь власти в субъектах России обеспечивает баланс в системе разделения властей, формируя необходимую для деятельности других органов государственной власти законодательную основу, а с другой обеспечивает гибкое проведение государственной политики посредством оценки представителями народа возможных действий власти на социально-экономические последствия.
Указанное определяет необходимость и сущность взаимодействия трех ветвей власти, что выражается в согласовании различных вопросов, а также в определенной зависимости ветвей власти друг от друга. Как исполнительная, так и судебная власти действуют лишь на основе норм права, принимаемых законодателями. Но последние вырабатывают эти нормы не в отрыве, а в тесной связи и на базе проектов и предложений, исходящих преимущественно от органов исполнительной власти.
1 Чиркин, В.Е. Государственное управление: Элементарный курс / В.Е. Чиркин. М., 2001. С. 181.
2 Лазарев, В.В. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / В.В. Лазарев, Б.С. Эбзе-ев. М., 2001. С. 67-68.
3 Конституция Республики Коми от 17.02.1994 // Ведомости Верхов Совета РК. 1994. №2.
59
