CC BY
29
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 347.235
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ И НОРМАТИВНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
САДОВОДОВ И ОГОРОДНИКОВ: НОВЕЛЛЫ И ДАЛЬНЕЙШИЕ ТЕНДЕНЦИИ
Никиташина Наталья Александровна,
кандидат юридических наук, доцент Хакасский государственный университет им. Н. Ф. Катанова (г. Абакан)
В статье даётся анализ последних существенных изменений законодательных актов Российской Федерации, регулирующих в той или иной степени деятельность садоводов и огородников, прежде всего, Федерального закона «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд», а также иных нормативных правовых актов, посвящённых вопросам лицензирования водо- и недропользования и так называемой «дачной амнистии».
Ключевые слова: земельный участок, садоводство, огородничество, индивидуальное жилищное строительство, личное подсобное хозяйство.
ON NOVELTIES AND FURTHER TRENDS OF GARDENERS' ACTIVITIES
LEGAL REGULATION
Nikitashina Natalya Aleksandrovna,
Ph. D. in Legal Sciences, Associate Professor Katanov Khakass State University (Abakan).
The article analyzes recent significant changes in the Russian Federation legislative acts regulating gardeners' activities. First of all, the author considers Federal law "About gardening and horticulture by citizens for their own needs" and other legal acts concerning water and subsoil use, licensing and so called "dacha amnesty".
Key words: land plot, gardening, horticulture, individual housing construction, private subsidiary farming.
В 2017-2021 гг. было внесено большое количество изменений в законодательство, регулирующее те или иные вопросы осуществления садоводства и огородничества. Данная статья представляет собой краткий обзор последних изменений и дополнений.
Прежде всего, изменения претерпел Земельный кодекс Российской Федерации (ЗК РФ), вступивший в силу 25.10.2001. За прошедший двадцатилетний период в него 150 раз вносились различные изменения и дополнения (последние вступили в силу 01.09.2021). Так, по сравнению с ЗК РФ 1991 г., данный акт утратил понятие и определение «земля», оно было заменено на термин «земельный участок», который опреде-
ляется в ст. 6 ЗК РФ как объект права собственности, «недвижимая вещь, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить её в качестве индивидуально определенной вещи» [1]. Однако данная вещь отличается от других вещей своей незаменимостью и количественной ограниченностью, поэтому её правовой режим будет отличаться от режима иного недвижимого имущества. Определение земельного участка не даётся и в Гражданском кодексе РФ, поскольку единственная статья, где фигурируют признаки земельного участка - статья 261 - также не содержит данного определения [2]. В ней тоже происходит отождествление понятий «земля» и
«почва», что в корне неверно, поскольку почва -лишь поверхностный слой земли, под которым имеются и другие, менее плодородные, слои. Но хотя бы отмечается, что участок - это то, что имеет границы. Более удачным является определение земельного участка, содержащееся в Своде правил 53.13330.2019, который отмечает, что земельный участок - это не любая часть поверхности земли, а только та, которая прошла государственный учёт [3].
Все земли Российской Федерации принято делить на категории по целевому назначению, таковых насчитывается семь: сельскохозяйственного назначения; лесного фонда; водного фонда; населённых пунктов; промышленности, транспорта, связи и иного специального назначения; особо охраняемых территорий и объектов; запаса [1]. Такие виды деятельности, как садоводство и огородничество, объективно могут осуществляться физическими лицами и их объединениями на территории двух категорий земель: сельскохозяйственного назначения и населённых пунктов. В населённых пунктах данные виды деятельности часто сопровождаются индивидуальным жилым строительством (ИЖС), однако на землях сельскохозяйственного назначения жилое строительство, в отличие от возведения хозяйственных построек, не допускается. То есть, для каждой категории земель существуют свои виды разрешённого использования, ограничений и запретов, что обусловлено свойствами самих земель или расположением на них тех или иных объектов. Поэтому для ведения личного подсобного хозяйства (ЛПХ) могут использоваться как участки в границах населённых пунктов (их еще называют приусадебными), так и за их пределами (полевые участки). При этом приусадебный участок может использоваться как для производства сельхозпродукции, так и для возведения жилых и хозяйственных построек, а полевой — только для аграрных работ.
Произвольно изменить целевое назначение земельного участка в связи с изменением личных планов по его эксплуатации не может даже собственник этого участка, данная процедура осуществляется только по решению уполномоченных на то государственных органов при наличии определённых оснований. Как правило, данный пункт вызывает удивление у собственников земли, они ориентируются на классический подход к праву собственности на вещь. Действительно, как правило, собственник вещи может использовать её по своему усмотрению, любыми способами, в том числе приводящими к её гибели, употреблению, а также не использовать вовсе. Однако земля - это не искусственно созданная человеком вещь, которую можно воссоздать или произвести в необходимом количестве, это природный объект, характеризующийся такими признаками как незаменимость, многофункциональность, истощаемость и невозобновляе-мость. Данные признаки предопределили отход законодателя от классических положений права собственности и установление в отношении земли принципа строгого целевого использования, ограничившего собственника в реализации своих правомочий. Поэтому неиспользование земельного участка в течение определённого срока, использование его способами, приносящими вред, как самому участку, так и окружающей среде в целом, самовольное изменение целевого назначения участка (точнее, использование участка не по его целевому назначению) является правонарушением, ведущим к привлечению лица к юридической ответственности: специальной (земельной), гражданско-правовой, административной или уголовной.
В этой области не произошло существенных изменений, если не считать название одной из категорий земель. Речь идет о такой категории земель, как «земли населённых пунктов», которая в 2001 г. носила название
«земли поселений», что не совсем точно, поскольку в отличие от населённых пунктов, созданных для постоянного компактного проживания населения в них, поселения могут быть временными (поселение сезонных рабочих, археологов, табор цыган) и даже представленными одиночными домами. Мы обратились к данному вопросу, поскольку он имеет определенное значение для пояснения иных новелл.
Следующее изменение связано с Федеральным законом от 08.12.2020 № 404-ФЗ «О внесении изменений в статью 70 Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости» и статью 16 Федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [4].
Данный Закон состоит всего из 2 статей, вносящих изменения в иные действующие Законы, и касается так называемой «дачной амнистии». Термин «дачная амнистия» активно используется в прессе, но в самом законодательстве он не встречается. Так принято называть ряд законов, позволяющих оформить в частную собственность ту или иную недвижимость. Однако с 2006 г. (момента принятия первого закона) прошло уже 15 лет, а земельные участки (а также здания, сооружения и объекты незавершённого строительства), не прошедшие государственную регистрацию, до сих пор встречаются, поэтому в СМИ данные законы, периодически продляющие сроки оформления прав на недвижимость, и получили название «амнистии».
Иными словами, «дачная амнистия» - это предоставленная законодателем временная возможность в упрощённом порядке оформить в частную собственность земельные участки (а также дома и иные капитальные постройки на них), которые гражданам изначально принадлежали лишь на праве пользования. Первоначально такая возможность предоставлялась только
гражданам, получавшим участки для ведения дачного хозяйства или для дачного строительства (отсюда и название). Сегодня термин «дачная амнистия» применяется расширительно, например, к индивидуальным жилым строениям (ИЖС) при условии, что их высота не превышает 3-х этажей (20 м) [3]. Более того, поскольку дачные участки упразднены, а, по сути, заменены на садовые и огородные участки, сейчас этот термин не соответствует действительности. Суть «амнистии» заключается в том, что определённые постройки, и, прежде всего, жилые должны быть узаконены, иначе они будут считаться самовольными постройками, которые подлежат обязательному сносу за счёт нарушителя, что, тем не менее, не отменяет административного штрафа за сам факт самовольного строительства. Обратим внимание ещё на один аспект: в прессе часто называют «дачную амнистию» самозахватом земель или попытками его узаконить. Не стоит путать эти термины. Самозахват, как и самовольное строительство, также является административным правонарушением (ст. 7.1. КоАП
РФ) [5].
В целом, «дачная амнистия» распространяется на садоводов и огородников, а также на лиц, получивших разрешение на ИЖС. Строительство последних возможно на садовых участках, поскольку на огородных участках можно возводить только нежилые и некапитальные постройки (например, сарай для хранения инвентаря и/или урожая). До 1.01.2019 на огородных участках разрешалось строить такие некапитальные постройки, как беседка, туалет, теплица, но теперь перечень построек существенно сузился. Однако если такие постройки были не только построены, но и узаконены до 1.01.2019, их не нужно сносить, права на них сохраняются за собственником. В отношении ИЖС разрешительный порядок с 4.08.2018 сменился на уведомительный [4]. Если ранее необходимо было подать ходатайство в местную администрацию и получить от
неё разрешение на строительство, то теперь достаточно подать в администрацию уведомление о желании построить дом и впоследствии - об окончании строительства. Такой порядок распространяется и на дома, постройка которых была начата до 4.08.2018, при условии, что площадь дома не превышает 500 кв.м. При оформлении прав на земельный участок проводятся комплексные кадастровые работы, в ходе которых границы участков, выделенных для ведения садового и огородного хозяйства, могут быть уточнены и даже увеличены, но не более чем на 10 % от площади, указанной в Едином государственном реестре недвижимости (ЕГРН). При отсутствии в документах сведений о местоположении границ участка таковыми будут считаться границы, существующие на местности 15 и более лет и закрепленные с использованием природных или искусственных объектов [4].
Если на ИЖС ранее было получено разрешение, оно продолжает действовать. Уведомительный порядок распространяется также на хозяйственные и некапитальные постройки, пристройки к капитальным объектам. Конечно, можно узаконить постройки и через суд (такой способ тоже часто используется на практике), но есть риск, что их обнаружат и сочтут самовольными раньше. Уведомление действует 10 лет и не теряет своей силы при смене хозяина будущей недвижимости [6].
На участки, предоставленные до 30.10.2001, распространяется «бессрочная дачная амнистия». Это означает, что земельный участок можно оформить в частную собственность в любое время при наличии документов, подтверждающих его выделение для соответствующих целей. Если строительство дома началось до 4.08.2018, то «амнистия» продляется с 1.03.2021 до 1.03.2026 [4].
Остановимся также на Федеральном законе от 29.07.2017 № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных
нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон № 217-ФЗ). Данный Федеральный закон был принят в 2017 г. и повлёк за собой изменения в 39 ранее принятых законодательных актах. По этой причине срок его вступления в силу был отложен до 1 января 2019 г. с установлением переходного периода сроком в 5 лет (до 01.01.2024 г.). Закон напрямую касается граждан, занимающихся садоводством и огородничеством для собственных нужд, промышленное садоводство или сельское хозяйство в целом законом не затрагиваются. Данный Закон пришел на смену Закону «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ (далее -Закон № 66-ФЗ).
Прежде всего, Закон № 217-ФЗ пересмотрел ряд юридических понятий. С одной стороны, законодатель отказался от таких терминов, как: дачный земельный участок, виды взносов (вступительные, целевые, членские, паевые), садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое объединение граждан (товарищество, кооператив, партнёрство). С другой стороны, он добавил в Закон такие понятия, как: садовый дом, хозяйственные постройки, земельные участки общего назначения, территория ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд [7]. В целом, такой подход вполне оправдан, поскольку понятие и организационно-правовые формы некоммерческих объединений даны в ГК РФ и Федеральном законе «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 № 7-ФЗ, а дачные хозяйства и участки упразднены, так как со временем различия между садоводческим объединением и дачным хозяйством полностью стёрлись.
Таким образом, законодатель оставил лишь одну организационно-правовую форму некоммерческих лиц - товарищество собственников недвижимости (ТСН), и установил два вида
такого товарищества - садоводческое некоммерческое товарищество (СНТ) и огородническое некоммерческое товарищество (ОНТ). Данная форма заменила собою девять форм, существовавших в Законе № 66-ФЗ. Кроме того, новый закон запретил создавать несколько ТСН по типу СНТ в рамках одной территории, если её границы утверждены проектной документацией (если границы не утверждены, это ограничение не действует).
Кроме того, Закон № 217-ФЗ установил, что садоводством и огородничеством могут заниматься не только действующие члены СНТ или ОНТ, но и иные граждане, которые получили в границах территории указанных объединений земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, на праве пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования или в аренду. Индивидуальные садоводы и огородники могут пользоваться своими участками и имуществом общего пользования в границах товариществ, принимать участие в общем собрании товарищества, но не по всем вопросам его деятельности, а по тем, которые затрагивают их права и законные интересы [7]. В этом плане СНТ и ОНТ приблизились к ТСЖ в многоквартирном доме. А ещё, по мнению некоторых исследователей, данная норма позволяет избежать рейдерства, когда «индивидуальные садоводы платят вступительный взнос в несколько раз больше, чем члены товарищества (например, в 1 млн. рублей)» [8].
Ещё новый Закон частично меняет структуру органов управления товарищества, с одной стороны вводя ревизионную комиссию, с другой упраздняя существовавший ранее институт уполномоченных. При этом новый Закон увеличивает максимальный срок полномочий председателя правления и самого правления с двух до пяти лет, устанавливая в то же время возможность их досрочного переизбрания в любой мо-
мент. Кроме того, ранее в Законе отсутствовал ответ на вопрос - кто управляет товариществом в период между окончанием полномочий одного правления и избранием нового. Новый Закон устранил этот пробел (обязанности продолжают исполнять прежние органы).
В то же время новый Закон не лишён недостатков. Так, определённую сложность для правоприменителя составляет ч. 3 статьи 18, которая гласит: «количество членов правления товарищества не может быть менее трёх человек и должно составлять не более пяти процентов от общего числа членов товарищества» [7]. Во-первых, это требование прямо противоречит ст. 10 данного Закона (минимальный состав СНТ и ОНТ - 7 членов). Во-вторых, при простом математическом расчёте получается, что если принять 3-х человек за 5 %, то общее собрание членов товарищества должно составлять не менее 60 человек, а если 7 членов товарищества принять за 100 %, тогда 5 % от общей численности товарищества составят 0,35 человека, что абсурдно. Вероятнее всего предположить, что законодатель имел в виду, что минимальное количество товарищей не может быть менее 3, а максимальное не должно превышать 5 % от общего числа участников.
Данный Закон является новым и не лишённым недостатков. Это не означает, что он неэффективен, однако специалисты связывают с ним не только решение ранее существовавших проблем, но и возникновение новых:
1. Прописка в садовых домах. Ряд экспертов считают, что признание садового дома капитальным и пригодным для постоянного проживания может приравнять его, по назначению, к индивидуальному жилому дому, что, в свою очередь, может означать его статус как второй жилой недвижимости, в связи с чем, граждане могут потерять социальное жильё или быть исключены из очереди на жильё.
2. Передача имущества общего пользования по решению общего собрания местным муни-
ципалитетам и органам государственной власти. При такой передаче общего имущества его собственники лишают себя права на решение задач по управлению имуществом и развитию территорий общего пользования по своему усмотрению.
3. Подтверждение права собственности. В соответствии с законом «О регистрации недвижимости» (№ 218 ФЗ) единственным подтверждением права собственности на объект недвижимости служит запись в ЕГРН [9]. Но на сегодняшний день не менее 50 % садоводов и огородников в России её не имеют, ограничившись обладанием таких документов как членские книжки и государственные акты о предоставлении земельных участков старого образца.
Нельзя, характеризуя последние изменения в указанной сфере, оставить без внимания вопрос о лицензии на добычу подземных вод для целей хозяйственно-бытового водоснабжения. Согласно ст. 19 Закона Российской Федерации «О недрах» от 21.02.1992 № 2395-1, подземные (артезианские) воды входят в состав недр и, следовательно, относятся к государственной собственности [10]. Использование государственной собственности физическими лицами может осуществляться для собственных нужд и в коммерческих целях, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами - для предпринимательства. До 2019 г. водопользование для собственных нужд не требовало получения специального разрешения и было бесплатным. В 2019 г. правила пользования подземными водными ресурсами на садовом и огородном участках изменились [10]. Существует несколько видов скважин и колодцев: абиссинские колодцы (5-15 м), песчаные (бытовые) скважины (до 30 м), артезиан-
ские скважины (80-120 м). Последние являются источниками централизованного водоснабжения и, как следствие, получение лицензии на использование недр в этом случае обязательно. Лицензия на право пользования недрами в целях добычи подземных вод выдается на 25 лет и впоследствии может продляться. Существует заблуждение, что порядок лицензирования зависит от глубины шахты, на самом деле важным в этом вопросе является только то обстоятельство, что затрагивает шахта водоносный слой центрального водоснабжения населённого пункта или нет.
До 1.01.2020 собственники участков в СНТ могли внести объект в реестр на льготных условиях - без уплаты госпошлины. Однако если гражданином или юридическим лицом вода их скважины используется без лицензии, законодательством применяются штрафные меры ответственности (п. 1 статьи 7.3 КоАП РФ) [5]. Кроме того, происходит ликвидация (тампонирование) скважины цементом, глиной, битумом или другими застывающими материалами за счёт владельца участка.
Таким образом, изменения в законодательстве о садоводстве и огородничестве назрели давно, и, по сути, закрепили реальное положение дел в среде сельхозпроизводителей, либо были продиктованы экономическими, экологическими и санитарно-эпидемиологическими требованиями, отношение к которым в период пандемии и финансового кризиса изменилось. Выявленные законодательные дефекты, хотя и снижают общую эффективность правоприменения, но не отменяют в целом положительный характер большинства описанных новелл.
Библиографический список
1. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЭ: в ред. от 02.07.2021 // Рос. газ. 2001. 30 окт.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть I от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ // Рос. газ. 1994. 8 дек.
3. Об утверждении СП 53.13330.2019 «Планировка и застройка территории ведения гражданами садоводства. Здания и сооружения»: Приказ Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от
14 октября 2019 г. № 618/пр Электронный фонд правовых и научно-технических документов. URL: https://docs.cntd.ru/document/564412834#7D20K3 (дата обращения 15.09.2021).
4. О внесении изменений в статью 70 Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости» и статью
16 Федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»: Федеральный закон от 08.12.2020 № 404-ФЗ // Рос. газ. 2020. 11 дек.
5. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ: в ред. от 01.07.2021 // Рос. газ. 2001. 31 дек.
6. Письмо Минэкономразвития России от 7 ноября 2018 г. № 32363-ВА/Д23и относительно применения положений Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ и Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 340-ФЗ в части кадастрового учёта и государственной регистрации прав на объекты индивидуального жилищного строительства и садовые дома // Министерство экономического развития Российской Федерации. URL: https://www.economy.gov.ru/material/dokumenty/pismo_minekonomrazvitiya_rossii_ot_7_noyabrya_2018_g_32363_vad23 i.html (дата обращения 12.08.2021).
7. О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 29.07.2017 № 217-ФЗ // Рос. газ. 2017. 2 авг.
8. Садов А. С., Котова Е. В. Анализ Федерального закона № 217-ФЗ от 29 июля 2017 года // Абонент Консалт. URL: https://abonentconsult.ru/analiz-federalnyy-zakon- %E2 %84 %96-217-fz-ot-29-iyul-2017-god/ (дата обращения: 12.09.2021).
9. О государственной регистрации недвижимости: Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ // Рос. газ. 2015.
17 июля.
10. О недрах: Закон Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 // Рос. газ. 1992. 05 мая. © Никиташина Н. А., 2021
УДК 340.113
ТИПОЛОГИЯ ССЫЛОК В ГРАЖДАНСКОМ КОДЕКСЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Чеботарева Ирина Александровна,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданско-правовых и уголовно-правовых дисциплин Хакасский государственный университет им. Н. Ф. Катанова (г. Абакан)
Статья посвящена одному из юридико-технических средств Гражданского кодекса РФ. Предложена классификация ссылок, в том числе с точки зрения выполняемых ими функций, характера изложения, типа правовых регуляторов и др. Автор показывает, что правовая конструкция ссылок влияет на определение правовой основы разрешения юридического вопроса, очередность и пределы применения правовых регуляторов. Следование общим правилам юридической техники способно нивелировать риски использования ссылок. Однако для ГК характерны иные проблемы, связанные с использованием ссылок, которые требуют решения в ходе текущей правоприменительной деятельности.
Ключевые слова: юридическая техника частного права, отсылочный способ, бланкетный способ, законодательные ссылки, юридический язык, норма права, правовые коллизии, конкуренция норм права, отсылочное регулирование.
REFERENCE TYPES IN THE RUSSIAN FEDERATION CIVIL CODE
Chebotareva Irina Aleksandrovna
Ph. D. in Legal Sciences, Associate Professor, Civil Law and Criminal Law Disciplines Department Katanov Khakass State University (Abakan)
The article is devoted to one of the legal and technical means of the Russian Federation Civil Code. The references are classified according to their functions, types ofpresentation, a legal regulator, etc. The author shows that the legal structure of references influences the legal basis definition for considering a legal issue, as well as the sequence and
